我国水权交易实施和研究进展

张庆文

（甘肃省陇南市水利电力勘测设计院 甘肃陇南 746000）

水是最宝贵的自然资源之一。人类不断的发展，经济活动的欲求不断膨胀，这也将水资源的开发和利用推到极致。因此，水资源的使用和配置过程出现诸多问题，要解决这些问题，关键在于建立和完善以市场配置为基础的水权交易体系。谈及水权交易，首先要界定并理清与之相关的基本概念。

水权的概念应该从环境资源法学的角度定义。从目前对水权内涵的认识来看，整个研究领域尚未形成统一的观点，存在分歧的原因在于学者界定的水权所包含的权能内核不同。归纳起来可以分为水权的“一权说”、“二权说”以及“多权说”。“一权说”的代表周玉玺等认为水权一般指水资源使用权，崔建远也支持这种观点，只是在他认为水权是一系列水资源使用权的总称，如引水权、排水权、渔业权等。“二权说”的代表傅春等认为水权包括水资源的所有权和使用权。在《水利百科全书》中的定义也认为水权即“部门或个人对于地表水、地下水的所有权、使用权。”“多权说”的代表学者均认为水权是包括所有权以及各种不同情况的使用权在内的一组权利束。冯尚友认为水权是一套关于水资源的权力体系，包括水资源所有权以及由所有权派生出来的其他权利。《水法》第3条规定，水资源的所有权由国务院代表国家行使，因此进行水权研究的重点在于水的使用权问题。本文赞同“一权说”即水权就是指水的使用权。

水权交易的概念在其研究领域并没有得到统一，概念较为模糊。结合上述对水权概念的界定，我们可以理解为水权交易就是水资源的使用主体对水的使用权进行的部分或全部的转让。这样的转让实现有赖于构建一个能够优化配置水资源的水市场，也即水权交易市场，水权交易市场是水资源得以重新配置的关键部分。水权交易制度是政府和市场结合起来的对于水权交易的管理制度。水权交易制度确立水资源所有权属于国家，在此基础上实现对所有权和使用权的分离，通过市场优化配置水资源的使用权，实现水资源的有效利用。

1 我国水权交易实施的

1.1 水权交易实施背景

水权交易实施的背景可以从现实的资源需求和水资源法律制度予以分析。一方面，相对美国而言，我国的水权交易出现的晚，发展不成熟，还未形成体系化的水权交易制度。但是水权交易已成为水资源开发和利用的发展方向，更是一种趋势，尤其是在经济领域。无论是在哪个国家，水权交易得以实施都是基于同样的大背景，即水资源的稀缺性，这是水权交易的现实需要基础。在我国，水资源具有总量丰富，时空分布不均的基本特性。随着社会经济发展、人口变化和人类生存需求的变化，水资源供需矛盾日益凸显。加之水资源浪费严重，水土资源过度开发，水环境恶化和水质污染迅速发展，水资源管理体制和价格关系混乱，使得水资源形势异常严峻。我国用水矛盾多元化，这也是实施水权交易的重要背景。首先，流域的上、下游用水矛盾难以化解。由于每个流域的自然地理特性和生态特性不同，上游和下游对于水资源的开发利用以及保护的任务分工就大有不同，这最终导致上下游之间用水的供需矛盾。其次，社会经济活动领域的各行业用水需求不均衡，主要体现为行业之间的用水量和用水效率的不同。这些差异的积累在一定程度上加剧了地区间或地区内部用水的供需矛盾。这两对矛盾是我国用水矛盾的集中体现，在人们的生活和生产当中，还存在着更多更具体的用水矛盾，而所有的矛盾实质性地反映了我国水资源短缺的基本事实，而现实的水资源短缺正是由于人类活动的发展所造成的。总体而言，社会的经济发展在不断加剧水资源的稀缺性。

另外一方面，水权的法律制度背景也是影响实施水权交易的一个重要因素。我国宪法明确规定水资源属于国家所有；《民法通则》第81条也明确规定了水资源属于国家所有，不得买卖、出租、抵押或以其他方式转让；《水法》中再次对上述的规定作了注明，水资源的所有权是国家的，由国务院行使，农村集体的水库和水塘中的水由农村集体组织使用。现行《水法》第 48条规定了直接从江河湖泊及地下取水的单位和个人应该按照国家取水许可制度、水资源有偿使用制度规定向相应机构申请获得许可证，获得取水权。国务院规定其他零散用水单位及家庭生活的取水许可及征收水资源费的办法。但《取水许可制度实施办法》中规定取水许可证是不得转让的，非法转让则会被吊销取水许可证。可见取水许可证只是从法律的角度予以确认，其实它限制了水权交易。水权交易的合法化是实施水权交易的法律保障，2006年国务院颁布的《取水许可和水资源收费征收管理条例》中准许取水权的转让，这使得水权制度迈出了关键的一步，为水权交易的实施提供了政策依据。

1.2 水权交易实践

综观国外，美国西部最早在 1978年出现了水权交易；其后，智利和墨西哥也于 1981年和1982年试行政府管制下的水权交易；而在日本，水权只可以转让即权利必须先返还到管理者，准备接受水权的用户重新申请获得水权。澳大利亚将水权定义为三种，批发水权、许可证取得水权以及用水权。水权交易中，环境用水居于优先地位，经济用水要以保证可持续发展为前提，环境用水与其他用水的分配关系确定后，才可进行水权交易。

我国水权交易首次实践案例就是著名的东阳—义乌水权交易。2000年11月24日，浙江省金华地区东阳与义乌两地政府签订了有偿转让用水权的协议，东阳市一次性出售，将 4999.9万立方米水的使用权转让给义乌市。这在我国是创新的实践之举，尽管在当时这样的交易行为没有法律依据也没有法律准许，但是它提出了对水权制度的质疑，证明行政手段对水权的分配越来越无力。因为是首次案例，各方面的议论有很多，但是总结起来，这次交易启发人们思考引入新的机制──市场机制来解决水资源配置问题。甘肃张掖水票制是我国探索水权交易的一个特色例子。张掖市是河西走廊地区水资源富足的一个城市，而周边县、市的水资源相对匮乏。作为全国第一个节水型社会建设点，张掖实行了农户用水总量控制及灌溉用水控制，促成了农户用水交易和灌溉用水交易，实现了一定范围内水资源总量平衡和优化配置的双重目的。在宁夏、内蒙古地区，出现工农业水权交易互惠互利的良好局面。在这些地区，农业灌溉渠系大多为泥沙渠，渠道水利用效率低，而新增加的工业项目得不到可分之水，难以获得水资源使用权。于是就出现了工业投资为农业衬砌渠道，节余之水为工业利用，这种工、农业部门之间的水权转换目前正在活跃进行。在 2010年，宝鸡市政府也未雨绸缪，到内蒙古鄂尔多斯调研，当地的水权交易模式即行业间用水分配正适合宝鸡未来的发展需要。海河流域漳河上游跨省有偿调水解决了几十万人的用水困难，海河流域开展的水权制度探索是从流域内单个流域或水系考虑，分别进行各自的水资源配置，这也是我国跨省调水的首次尝试。已经修建的大量供水工程对水量的再分配起到了重要的作用。由于上下游的用水矛盾是进行水权交易的一个催生因素，所以在流域尝试水权转让不仅可以调和两者之间的矛盾，减少不必要的纠纷，也能加强地区间的沟通，维护共同利益。

我国水权实践的例子中，还存在很多临时的、隐蔽的、违法的等具有消极影响的水权交易行为。这类例子都是以经济用水为前提的，也是以赚取经济利润为目的的转让。这种负面的交易行为将造成取水用水的新问题，也会直接干扰水权交易制度的完善。

1.3 我国水权交易实施的制约因素

我国有关水权制度的观念尚未全面确立，从法律、市场、技术等角度考虑，进行水权交易的条件也不完全具备。但是，所有的实践都真实地说明水权交易有助中国资源环境的改革，能提高水资源配置效率，是值得推行的。因此，有必要寻求水权交易的出路，正确认识目前的阻碍因素，明晰我国水权交易发展和努力的方向。

首先，最凸显的问题就是立法对水权内涵及水权交易制度的界定不明确。长期以来，水权制度改革停止不前。我国法律只通过相关规定来提及水权，并且与水权交易相关的法律规定很零散，不在同一个体系。因此，构建一个完整的水权交易制度是迫切需要解决的问题。

其次，水权初始分配不彻底、不明确。水权初次分配时，我国采取以行政手段分配为主导，流域管辖为基础的分配方式，但这样的分配并不合理。有些特殊企业（自来水厂、农灌区管理局等）只需通过政府部门批准便可无偿、无限期的取水用水，相对其他的用水单位或个人，这就谈不上合理的初始分配。所以，初始分配只采取行政手段显得垄断也不公平，这就需要经济手段和法律手段共同的约束和保障。其实，水资源初次的合理明确分配实质上是在构建比较健全的一级水权交易市场，只有一级水市场健康运行，真正的水市场才不会成为虚设。

第三，水资源开发利用技术的制约。水资源自身的特性给水资源的开发与利用形成了一定的障碍，一方面实施水权交易，一方面却得面对水权交易载体的不断压缩。在水资源获取技术没有得到突破和创新的条件下，水资源的量、水资源的质、储水和输水技术以及水污染的加剧都将成为制约水权交易的因素。

2 我国水权交易研究进展评述

我国水权交易的研究热潮始于 2000年。早期研究主要集中于水权基本概念的探讨，包括水权定义、内涵、特征等。总体而言，我国的水权交易研究仍处于起步阶段，缺乏完善水权交易的制度体系研究。

国内学者对水权交易的研究已经获得了一些成果。黄河提出，社会主义市场经济理论、水市场的特点及我国水权交易的实践证明创建水权交易制度是构建效率高、公平诚信且持续发展的水市场的必要条件。范黎等借用经济学模型对计划配置模式和市场配置模式作了对比，他认为市场配置水资源能够显著提高用水效率，在此基础上提出了以市场为基础配置水资源的基本思路和实施路径。傅涛从水资源所有权和经营权、使用权相分离的起点考虑，对政府参与水资源管理的范围、经营主体的职责界限及用水主体的权利等进行了归纳。顾浩基于市场经济发展和水资源可持续发展的理论背景，对我国水资源管理现状进行了梳理，提倡以水权理论为基础的水资源经济管理，并阐明了水资源经济管理的涵义、具体内容和实施原则。蔡守秋就水权转让行使范围、一般原则和给定条件作了归纳分析，给出了我国水权转让的一般条件和程序。在水权交易理论研究方面，黄锡生从经济学和法学的视角分别论证了水具有使用价值和价值，水权是一种私权，因而具有可交易性。在此基础上，进一步分析了水权交易的必要性。赵海林等通过比较澳大利亚、美国、智利和中国的水权制度，提出了我国水权制度改革的设想，水权交易制度可以促进水资源的优化配置和高效利用，并指出我国水权制度改革是个循序渐进的过程。

3 结论与展望

我国水权交易依旧处于萌芽阶段，发展十分缓慢。尽管水权交易的实践已经越来越多，并且这方面研究的数量也不断增加，但仍然只是在探索当中。其实，水权交易的发展趋势是不可挡的，但这绝对不是简单的效仿别的国家的成功案例和经验就可以学来的，而是应该立足我国的基本国情并结合我国的水情，辨别借鉴国外经验，寻找适合我国的水权交易路径。

我国水权交易的合理实施应该是在政府管理、市场调控和法律保障三者具备的前提下，这样才能保证水市场的作用全面发挥，当这三个条件可以齐抓共管的时候，我国的水权交易制度也就初步成为体系。

当务之急，必须把握好我国水情，合理配置初始水权。这需要政府部门采取更为合理的分配模式，使过程更公平又兼顾效率。利用市场优化配置水资源的同时也难以避免负面的问题，这又给水权交易的实施提出了新的考验，这对水权交易制度的要求更为细化。有一个法律所保障的权利体系是必要的，对于水权交易的两方而言，这也是最具力量的保护。

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