洛南县退耕还林工程阶段性成效评价

胡姓娃

（洛南县退耕还林办公室，陕西洛南 726100）

洛南县位于陕西秦岭东段南麓，商洛市东北部，距西安108km。是一个“八山半水半分田”的土石山区，素有陕西“东南门户”之称。全县总面积2 830.16km2，东西长85km，南北宽64km。辖19 个镇、381 个村（居）、3 036个村民小组、13.89万户、45.33 万人，其中农业人口9.24 万户、28.21万人，农业劳动力19.27万人。全县林业用地面积20.29万hm2，其中：有林地17.22万hm2，活立木总蓄积554.2 万m3，森林覆盖率达到61.3%，是陕西省的重点林区县之一。2010年全县生产总值达到47.61亿元，财政总收入4.07亿元，农民人均纯收入3 710元。

1 基本情况

1.1 工程建设任务

商洛县的退耕还林工程自1999年开始实施，至2011年底全县已累计实施1.97万hm2，其中退耕地造林0.83万hm2，荒山造林0.93万hm2，封山育林0.21万hm2。按林种划分，经济林0.08万hm2，生态林1.88 万hm2，其中经济林占4.3%，生态林占95.7%。工程区涉及全县19个镇，369个行政村，34 133 户农户，132 532人，占全县农村人口总数的47%。户均退耕地造林面积0.24hm2，人均0.06hm2。自2008年开始至今，已累计完成巩固退耕还林成果补植补造任务0.17万hm2，后续产业特色经济林建设任务0.22万hm2（新建园0.16万hm2，低产园改造0.06万hm2），退耕农民技能培训3 800人次。

全县至2011年底工程总投资为5.15亿元，其中原政策投资3.55亿元（在原政策投资中粮食补助折金3亿元，管护费0.38亿元，种苗费0.15亿元，封山育林资金0.02亿元）；巩固退耕还林成果专项投资1.6亿元，在巩固成果专项投资中林业项目投资为0.33亿元。

1.2 工程实施进展情况

1.2.1 退耕地造林情况 1999～2006年上级共下达退耕地造林任务0.83万hm2，实际完成0.83万hm2，占计划的100%。其中1999 年0.13万hm2，2000年0.1万hm2，2001年0.09万hm2，2002年0.17万hm2，2003年0.2万hm2，2004年0.03万hm2，2005年0.1万hm2，2006年0.01万hm2。

1.2.2 荒山造林情况 1999～2010年上级共下达荒山造林任务0.93 万hm2，实际完成0.93万hm2，占计划的100%。其中1999 年0.03 万hm2，2000年0.1 万hm2，2001年0.09万hm2，2002年0.17万hm2，2003年0.13万hm2，2004年0.13 万hm2，2005 年0.07 万hm2，2006 年0.07万hm2，2007年0.03万hm2，2008年0.04万hm2，2009年0.03万hm2，2010年0.02万hm2，2011年0.03万hm2。

1.2.3 封山育林情况 2005、2008、2009、2010四年上级共下达封山育林任务0.21万hm2，实际完成0.21 万hm2，占计划的100%。其中2005年0.1万hm2，2008年0.05万hm2，2009年0.03万hm2，2010年0.03万hm2。

1.2.4 巩固退耕还林成果项目建设情况 截止目前上级下达巩固退耕还林成果补植补造任务0.17万hm2，其中2008年度0.03 万hm2，2009年度0.05 万hm2，2010 年度0.09 万hm2；实际完成0.17万hm2，占计划的100%。后续产业特色经济林基地建设项目任务0.22万hm2（新建园0.16 万hm2，低产园改造0.06 万hm2），其中2008年度0.12万hm2，2010年度0.10万hm2；实际完成0.22万hm2，占计划的100%。退耕还林农民技能培训3 800人次，其中2009年度1 600人次，2010年度2 200人次；实际完成技能培训3 800人次，占计划的100%。

1.3 投资完成情况

工程实施13年来（2011年底），上级共下达工程投资28 151.355 15万元。其中原政策投资26 745.255 15万元，在原政策投资中粮食补助资金、生活费兑现资金合计24 989.255 15万元，种苗费合计1 569万元，封山育林资金合计187万元。巩固退耕还林成果建设项目投资1 406.1万元，其中巩固成果补植补造项目投资117.1万元，后续产业特色经济林建设投资1 232万元，退耕农民技能培训投资57万元。按资金来源分，国债资金1 756万元，中央财政资金26 395.355 15万元。实际完成投资28 151.355 15万元，占投资计划的100%。

2 退耕还林工程阶段性成效

2.1 局部地区生态环境得到明显改善，人与自然和谐共处

通过退耕还林工程的实施，全县有林地面积增加1.76万hm2，年均控制水土流失面积1.97万hm2，25°以上陡坡耕地面积减少0.79万hm2，宜林荒山面积减少0.93万hm2，提高森林覆盖率6.9%。70%的退耕还林地因停止耕种在生长季节活地被物层在不断增加，主干河流雨季泥沙量明显减少，灾害性气候的发生次数逐渐减少，多年不见的野生动物种群数量不断增多，局部地区生态环境明显改善。

2.2 农民从国家投资中直接得到实惠，加快了脱贫致富步伐。

按照工程预算，洛南县退耕还林工程国家投资共计为5.15亿元，其中涉及群众兑付资金3.55亿元，成果巩固专项资金1.60亿元。工程实施至今已累计向群众兑付资金2.67亿元，其中粮食折金、生活费补助合计24 989.255 15万元，种苗费1 569万元，封山育林费187万元。退耕农民仅政策兑现一项户均增收7 321元，人均增收1 885.5元。平均年户均退耕还林收入563.15元，人年均退耕还林收入145.04元。同时，农民还腾出劳力从事多种经营和副业生产，增加了收入。

2.3 促进农村产业结构调整，社会效益多方体现

退耕还林工程的实施，促进了洛南县农村产业结构的调整，全县新增以核桃（0.46 万hm2）、花椒（0.17万hm2）、板栗0.09万hm2）为主的经济林园面积0.72万hm2，已成为农民增收的主导产业，进一步带动了县域经济的发展。农村劳动力结构发生了很大变化，解放了一批农村劳动力，使更多的剩余劳动力有时间、有机会外出务工，促进了劳务输出业的发展。2010 年全年输出劳务人员11.1万人次，创收6.94亿元。同时，带动了畜牧产业的快速发展，2010年农民人均畜牧业收入1 000元。通过实施退耕还林，使更多的群众从繁重的劳作中解放出来，投身于林果业、养殖业、加工业、劳务输出业及二、三产业等，农民收入结构走向多元化。

2.4 广大群众保护生态环境意识明显增强，加快生态环境建设已成为全社会的共识

1999年实施退耕还林工程以来，随着退耕还林工程的深入开展，广大干群不断回顾与总结过去掠夺式经营破坏生态环境的教训，认识到了国家以粮食换生态的重要性，参与退耕还林和其他生态工程建设的积极性大大提高，加强生态环境保护和建设已成为全社会的共识。退耕还林政策补助，不但给退耕户带来了直接收益，而且他们所栽植的核桃、花椒、板栗也有了一定的收入，同时也极大地改变了人们的人居环境，是造福子孙后代的“民心”工程、“德政”工程，群众非常欢迎。

2.5 工程管理不断规范，管理水平显著增强

为了指导工程建设，在积极探索、认真总结的基础上，县林业局根据国、省、市退耕还林管理的政策规定，制定出台了《洛南县退耕还林工程政策兑现流程图》（洛政办发［2011］100号）、《洛南县林业局关于加强退耕还林地征占用管理工作的通知》（洛林发［2011］47号）、《洛南县林业局关于规范我县退耕还林地管理工作的通知》（洛林［2011］128号）、《洛南县林业局关于进一步规范退耕还林政策兑现工作行为的通知》（洛林发（2011）284号）等规范性文件，作为规范工程管理的指导性文件下发执行，以规范工程管理行为，确保工程建设健康有序开展。与此同时，组织编辑了《洛南县退耕还林工程管理资料汇编》一书，该书收录了国、省、市、县有关退耕还林工程的法规政策、技术规定、制度建设、工程实施情况等方面内容，具有全面、系统、连贯、实用的特点，实用方便；已印发到全县退耕还林管理工作者手中，全面宣传洛南县退耕还林工程建设所取得的成效，用政策和规定指导工程管理者的工作行为，以规范和提高工程管理的效果，推动全县退耕还林工程管理工作再上新台阶。

3 实施退耕还林工程的主要措施

3.1 建立健全组织管理体系，完善配套政策

为了确保退耕还林工程的健康实施，县上成立了退耕还林工程建设协调领导小组，由政府县长任组长，主管副县长任副组长，林业、财政、粮食、农业、监察、金融等部门主要领导任成员，协调解决退耕还林工程建设中的重大问题。各镇也相应成立协调组织，确保工程有人抓、有人管、有问题能及时解决。为了规范工程建设，县政府根据《退耕还林条例》、国务院《关于完善退耕还林政策的通知》（国发［2007］25号）、陕西省人民政府《贯彻国务院关于完善退耕还林政策的意见》（陕政发［2008］2号）以及《商洛市人民政府关于进一步做好退耕还林工作的通知》（商政发［2008］16号）等文件精神，结合我县退耕还林工作实际，制定出台了《洛南县人民政府关于进一步明确退耕还林政策落实兑现中相关部门职责的通知》（洛政发［2006］79号）、《洛南县人民政府关于完善退耕还林后续政策措施的意见》（洛政发［2009］20号）及《洛南县人民政府关于印发洛南县退耕还林问责实施暂行办法的通知》（洛政发［2009］19号）等规范性文件，明确了下一步退耕还林工作的重点、方向与政策措施，作为下一时期退耕还林工作的指导性文件下发执行。以规范工程建设，推动退耕还林工程建设的健康发展。

3.2 落实工程建设责任制，确保工程质量

根据《退耕还林条例》规定，县委、县政府应明确要求退耕还林工程实行各级行政一把手为第一责任人，对退耕还林工程负总责，并把工程纳入各级、各部门年度目标责任制考核范围内，实行目标管理，层层签订责任状，夯实各级责任，实行行政、技术“两条线，两负责，两追究”制度。一旦出现了问题，严格按照省纪委、监察厅《对违反退耕还林政策给予党纪、政纪处分的暂行规定》，坚决追究，绝不姑息。

3.3 严格退耕还林作业设计，科学编制工程实施方案

为了规范全县退耕还林作业设计，保证退耕还林目标、任务及各项治理措施的落实，根据《陕西省退耕还林（草）作业设计试行办法》的相关要求，结合洛南县土壤、气候特点，及时制定了《洛南县退耕还林工程作业设计办法》，以“四个坚持”为基本原则，即坚持统筹规划，分类指导，实事求是，注重实效的原则；坚持因地制宜，选择树种的原则；坚持林业生态、经济、社会效益相兼顾的原则；坚持以科技为依托，提高造林质量的原则。从准备、区划、外业调查、树种选择、整地方式、造林密度、面积求算等方面进行规范细化，为科学编制实施方案提供依据；严格按照上级下达的目标任务，将退耕还林任务落实到山头地块和农户，完成小班登记卡的填写，落实造林技术措施，提出进度和质量要求；按照有关标准，进行种苗、森林防火、病虫防治、幼林抚育等配套措施设计；预算完成退耕还林工程所需要的苗木数量和人工量及必须的物资量，并落实到农户。

3.4 严格种苗调拨程序，确保苗木质量

为了确保退耕还林种苗质量，县林业局始终坚持“严格标准，规范程序，统一质量，统一价格，两证一鉴，公开采购”的原则要求调拨造林用苗。出台了《洛南县退耕还林工程苗木生产供应办法》，从工程的苗木生产、供应、规格标准、价格及调拨结算环节进行了明确细致的规定，使苗木调拨公开透明。

3.5 严格检查验收，确保苗木按期郁闭成林

为了确保检查验收的严肃性和科学性，县政府明确要求，镇林业站长为技术负责人，负责辖区项目实施中的技术指导，科技推广，检查验收工作。对此，县、镇两级林业部门每年都要组织两次业务培训，抽调精兵强将到19个镇逐年度、逐村组、逐地块，对实施的退耕还林工程地块，进行“拉网式”检查，将检查结果作为兑现依据；对发现的问题要求限期整改，再行检查，直至合格；对所栽苗木加强科学管理，保证兑现结束树木成林。

3.6 严格兑现程序，扎实搞好兑现工作

退耕还林工程涉及面广，农户多，政策性强。对此，洛南县始终严格执行国家兑现政策，实行兑现“公开、公平、透明”，严格执行“六不兑现”，即未达到合格面积的不予兑现；退耕不还林的不予兑现；地类界定不明确的不予兑现；未完成荒山造林任务的不予兑现；退耕地块未承包到户的不予兑现；未签订管护责任的不予兑现。县林业部门与计划、财政、粮食部门密切配合，确认面积，逐户核对，张榜公布，足额兑付。对退耕还林资金实行“专户存储，单独建帐，封闭运行，分级报帐”，确保专款专用。

3.7 实行工程公示制度，接受社会监督

退耕还林工程涉及千家万户，直接关系到广大农户的切身利益，关系到农村稳定大局。为了保证检查验收公正合理、政策兑现准确无误，在工程实施之初，县政府就将退耕还林工程纳入县镇村三级政务公开的重要内容，要求对退耕还林任务分配、规划设计、检查验收、政策兑现、重大违纪问题查处情况等群众热点问题，进行公布，广泛接受群众和社会监督，并邀请人大、政协代表定期视察退耕还林工程实施质量，虚心接受代表意见，对一些重大热点问题在新闻媒体上公布，在退耕还林检查验收中，严格按照“张榜公布，三榜定案”的要求，分别在镇、村、组逐级公布合格面积，兑现钱款，使广大退耕群众人人明白，心中有底。为了及时掌握退耕还林兑现情况，县委、政府及时建立退耕还林举报制度，要求县镇两级政府公布举报电话，设立举报信箱，对反映问题认真查处，对违法违纪现象，一经核实，按照有关法律法规、政策规定，对责任人做出相应处罚，对举报有功人员给予奖励。

3.8 加强工程动态管理，不断提升工程管理水平

退耕还林工程项目要求严，程序多，涉及范围广，工作量大。因此，必须严格加强工程动态管理。一是建章立制，强化监督管理。根据国、省、市退耕还林工程管理的法律法规及制度，结合洛南县实际，制定和完善了强化工程管理的办法和制度，为科学、规范、有序搞好工程建设，促进全县退耕还林工程健康发展创造了条件，奠定了基础。在原有工程管理制度和办法的基础上，去年又制定了《洛南县退耕还林地征占用管理办法》、《洛南县退耕还林地规范化管理办法》。二是加大退耕还林信访案件的查处力度。为了强化信访案件的查处力度，县局及时修订了《洛南县退耕还林工程群众来信来访接待制度》，对来信来访的接待、查处、回访、结案做出了明确的规定，为及时有效化解纠纷，查处问题提供了支撑。三是强化退耕还林档案管理。结合全国开展的强农惠农资金专项检查，确定专人，对历年退耕还林档案资料进行了一次全面的清理和整理，共整理各类档案3803卷，为工程规范化管理创造了条件。四是组织开展了退耕还林自查整改活动，退耕还林工程管护效果明显。近年来，围绕成果巩固农民增效这一目标，组织广大退耕还林农户开展了大规模地自查整改活动，对自查出的问题，及时组织安排进行整改，指导退耕农户开展全方位的割草、扩盘、涂白等综合抚育，为提高工程管理的质量，提升工程管理的水平奠定了基础，从而有力地保障了工程建设的效果。

3.9 加大信息宣传力度，全面规范工程管理行为

一是利用《洛南林业简报》的交流平台，广泛宣传洛南县退耕还林工程的进展与主要做法，退耕户对退耕还林政策的知晓率大大提高，各级组织满意，群众放心。二是充分利用新闻媒体的共享平台，大力宣传洛南县在退耕还林地征占用管理、规范化管理以及规范政策兑现工作行为方面的做法与经验进行多层次的推介。去年在《商洛林业简报》、《商洛市党建网》、《商洛市人民政府网》、《陕西林业网》、《中国林业网》转载宣传的内容就有13篇。三是组织编印了《洛南县退耕还林工程管理资料汇编》一书。该书成功编印填补了洛南县乃至全市全省在工程管理方面宣传的空白，极大地宣传了退耕还林工程建设，提高了退耕还林工程管理在国、省、市的知名度，对推动全县退耕还林健康有序发展必将产生积极的推动作用。

4 存在问题及建议

4.1 存在的主要问题

洛南县的退耕还林从总体情况看，工程建设已经取得明显成效。目前，大部分退耕地块已经成林或即将成林。但是，随着退耕还林工程的深入开展，工程建设中仍然存在许多困难、矛盾与问题。主要表现在以下几个方面。

4.1.1 工程质量不平衡 镇与镇之间、村与村之间、组与组之间以及农户与农户之间的工程质量都有差距，有的甚至差距很大。反映出的问题：一是退耕还林在一些地方没有做到适地适树，树种选择不适宜，不能很好地适应当地的土质、自然等条件。尽管年年补植补造，但少量地块仍然难以成林见效，有的甚至出现“小老树”现象。二是后期管理不善。封山育林管理不严，有的地方农户认为“还生态林是给国家种树”，有的地方农户退耕还林后耕地面积减少，常年出外打工不在家，因而后续抚育管理较差，甚至基本未管护，任其自然生长。三是个别经济树种寿命较短。如在工程实施之初，结合主导产业，发展了大量的花椒，但是，近年来，花椒已经开始大量死亡退化，致使林农的积极性受挫。

4.1.2 工程管理难度增大 退耕还林工程1.97万hm2分布在全县的19个镇，369个行政村，涉及3.4万余农户，13.25万人。一是退耕地块零、散、乱。全县退耕地分布在34 000多户群众手中，一块2hm2的退耕还林就三、四十户群众，多的0.2hm2，少的只有几分地；就一户的退耕地也分成了几片，东一片、西一片，给检查验收带来不便，难以管理。二是复耕厌退。近年来，农业上也实行了“一免三补”优惠政策，退耕还林比较收益降低，群众种粮积极性提高，有的群众在退耕地内套种烤烟、农作物等，影响树木生长。每年检查时要求进行补植补造、除草、扩盘、修枝等，农户厌烦，有的就不退了，也不领国家的钱粮了。

4.1.3 退耕还林工作经费落实较差 退耕还林工程项目要求严，涉及范围广，工作量相当大。根据《退耕还林条例》的规定，地方政府应配套工作经费。但实际财政预算没有专门安排工作经费，只好挤用工作经费，致使有的工作很难有效开展。

4.2 对策建议

4.2.1 加强协作配合 退耕还林是一项复杂的社会系统工程，需要各部门的密切协作与配合。各级人民政府要把退耕还林列入重要议事日程，定期听取汇报，组织督促检查，及时研究解决工程中存在的重大问题，要层层签定责任书，并认真检查考核，严格责任追究。要进一步明确各相关部门的职责。退耕还林工程领导小组各成员单位务必做到分工负责，密切配合，切实履行职责。

4.2.2 加强退耕还林后期管理 一是对于当前树木长势弱形成“小老树”的地块应尽快调整树种，优先发展抗性强的阳性树种；二是将退耕还林后续工程的实施和产业发展结合起来。由于大部分退耕还林地是属于立地条件较好的耕地，适宜栽植桑树，应大力发展桑园，增加产业收入，激发林农的积极性；三是对于确实属于常年放弃不管，影响工程实施的，应尽快制定政策，予以调整，确保工程的顺利实施；四是加强技术指导和病虫害的防治。五是加快林权发证进度，以确权促管护，以确权促发展；六是尽快将退耕地转变为林地，完善土地承包合同，提供管理的法律依据。

4.2.3 着力巩固退耕还林成果 一是要进一步加强退耕还林有关林业法律、法规和政策的宣传，充分调动广大退耕农户护林、管林的积极性。二是要用好用活退耕还林后续政策，全面实施好《巩固退耕还林成果专项规划》，全面兑现政策，统筹协调整合资源和力量，抓好退耕还林项目区基础设施建设和后续产业的发展。三是进一步巩固提高退耕还林工程质量。要有计划地加大对那些树种选择不当的经济林、生态林的更新抚育。要加大对林农的实用技术的培训和指导力度，引导林农、业主切实抓好退耕还林后期管护，病虫害防治。四是结合集体林权制度改革，认真抓好林权证的发放和耕地改林地的调整工作，并完善好耕地承包合同，进一步落实退耕还林各级政府行政领导负责制，检查、完善和执行目标责任书，把包括森林防火在内的退耕还林工程各项工作任务和工作措施的落实纳入目标管理和政绩考核的重要内容。五是要按规定解决好退耕还林工作经费，将其纳入财政预算，或纳入农业开发资金给予安排。六是加大督查力度，将退耕还林的政策落实、巩固成果的举措落实、群众（林农）信访稳定、目标责任的完成情况纳入政府的督查内容，适时督查，努力实现“退得下，稳得住，不反弹，能致富”和生态文明、生态产业化的目标。