政府投资项目工程造价管理中的问题与对策

刘莉丽

(山西天恒工程造价咨询事务所有限公司，山西阳泉 045000)

0 引言

一般而言，政府投资项目是由公共投资形成的具有公共性质的固定资产投资项目，是为适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足政治、经济、文化、生活等方面的需要，由政府通过财政投资，发行债券，融资等方式兴建的投资项目。为约束和规范政府投资项目，各地政府也出台了相应的管理方法和实施细则，对于项目实施过程的申报程序、各阶段的投资控制目标，以及工程造价管理等方面提出了意见和建议，以严格控制项目投资目标，实现对项目造价管理全过程的动态控制。

1 政府投资建设项目造价管理存在的问题

1．1 管理制度、管理能力的不足

当前，政府投资项目中职能部门之间相互交叉现象较多，缺乏强有力的监督机构，管理脱节和缺位较明显。仍有许多政府投资项目是由建设单位组建项目管理班子，这种典型的小生产方式暴露了政府投资项目管理的临时性和自营性，造成了人、财、物等资源的重复配置，容易形成工程质量和安全问题。

政府投资的无偿性使得资金管理者缺乏还本付息压力，因此项目投资资金争夺较为激烈。资金分配部门为顾全各方面利益通常会采取平衡策略来分配资金，忽略了项目的轻重缓急，投资决策失去了合理性。由于政府项目的法人机制难以真正建立，管理者的各项责任就无法落实，难以调动对投资控制的主动性。统计表明，我国真正按计划投资完成的政府投资工程项目很少，绝大多数都会超过预算，有的甚至超出了一两倍，因为由政府来投资并承担风险，使用者享受利益而不承担任何风险，而且有时投资越超标，获得的利益也越高。

1．2 招投标不规范

现行的政府项目招投标制度也与市场经济的要求不相适应，大多数标底价格制定的依据是预算定额、费用定额，而且很多项目招标对最低评标价的确定会受到诸如“关系”等人为因素影响，难以建立公平公正的价格竞争环境。在招标中还存在只对主体部分招投标，对附属部分采取议标的方式，造成了工程的肢解发包，增加了附属工程的监管难度，也很容易滋养腐败。

1．3 投资规模和资金问题

政府投资项目的建设单位大多又是使用单位，他们会从自身利益出发在设计阶段要求提高设计标准，而设计单位也可以从增加的设计费用中提取更多的设计费用。在工程实施阶段又随意更改投资规模，这无疑会成为项目投资超标的潜在关键因素。

由于项目投资决策科学性的缺失，各个资金需求方的论证工作没有统一的标准和程序，往往根据可能分配给自己的投资额度来编制“可研报告”。为了使得项目能通过审批，不惜压低预算来增加项目通过审批的可能性，因而形成“钓鱼工程”，而最终也可能得到资金分配部门的批准，这样，本来存在资金缺口的项目却顺利立项，不仅为“三超”埋下伏笔，也为资金使用方继续追加资金留下借口。

1．4 缺乏有效的后评价

政府投资项目后评价的对象是政府机构，评价的过程和结果难免会受到行政干预，这样投资项目的效果评价就会大打折扣。而有不少政府投资项目是“钓鱼工程”或者政绩工程，作为投资方自然排斥后评价机制，如果上级对于后评价有刚性要求，他们也有相应对策，往往在后评价机构工作尚未开展之前，会由项目方(甲方)提前设定好评价结果数量指标，要求第三方后评价机构按照这些指标来撰写报告。受评价对象的制约或者隐晦的体质约束，评价方只得听命于服务对象，对过程和结果进行人为的干预和调整，导致后评价报告的很多数据失真，后评价工作也失去了监督和改进的现实意义。

2 应对这些问题的对策和措施

1)要将监督意识贯穿于工程造价的全过程，变个别环节控制为全过程控制，变被动控制为主动控制，变事后控制为事前控制。全面做好政府投资建设项目的控制工作，本着科学、合理、经济性的原则，做好可研估算、初步设计概算、施工图预算、竣工决算等工作，充分发挥整体优势，密切配合，相互衔接。

2)要明确责任主体。对于营利性的政府投资项目，要由项目法人充当业主，全面承担项目策划、筹资融资、建设经营、资产保值增值等方面的职能。对于非营利性项目要本着建、管、用相分离的原则，设立专门工程管理机构进行管理。其次，要加强造价管理部门的配合与协作。“三超”是概算超估算、预算超概算、结算超预算的现象，建设项目从立项到建成验收囊括了计划、财政、建设、项目主管单位等诸多管理部门，而在实际中这些部门各自较为封闭，有时还会互相制约，难以形成对造价的协同管理合力。全方位的政府投资项目的工程造价管控，要由基本建设综合管理部门进行统一协调，各个部门积极主动参与，充分发挥造价控制管理的主导作用，做到工程建设“四算”之间紧密联系，消除管理盲区。

3)为了从源头上对造价进行控制，就必须落实好项目的前期管理，将政府投资项目工程造价管理的工作重心向前转移，科学的规避风险、提高投资效益。设计阶段是工程造价控制的关键阶段，在设计阶段就应当做好工程造价控制的基础。尽管设计费用所占项目总投资金额的比例不是特别高，但设计阶段对工程造价的影响程度却非常之高。应积极推行设计招标制，加强设计工作的管理和审查，使技术和经济有机结合。要通过设计招标进行方案的技术经济比较，选择最合理的方案;推行限额设计，按批准的投资估算和初步设计总概算，控制施工图设计;改变设计取费办法，实行设计质量奖惩制度，以激励技术经济性优良的方案，还应在必要时采用设计监理措施，避免项目超概算现象的发生。

4)认真对待施工合同的签订。众所周知，项目施工合同是工程造价管控最主要的依据，是保护发承包双方利益的法律性文件。因此施工合同的签订，要在遵守国家相关法律法规的基础上，结合工程实际和招标文件，详细的约定双方的责任和义务、工程进度和质量、合同价款的确定及其调整方法、工程付款方式、违约责任、争议的解决办法等，严格审核各条款的合法性、严密性，尽量避免在工程结算时产生争议或纠纷。另外，在实施过程中必须严把工程变更和索赔关。对涉及造价调整的变更联系单，监理、业主和施工企业要按统一的工程变更审核程序，层层把关，按合同规定及时核算。对重大的隐蔽工程，应该有政府投资评审部门的人员参加。

5)加强投资评审和审计力度。建设工程立项之初，财政投资评审部门就应介入进行造价控制，参与到投资概算的编制，设计方案和建设标准的确定，招标控制价的制定，主要材料价格的确定，施工过程中的变更签证的审核，重大隐蔽工程的验收等工作中，为竣工决算做好充足准备。审计部门要做好跟踪审计，做好廉政检察，发现问题及时纠正和处理。加强工程项目法人或项目负责人经济责任审计。通过审计对政府投资项目的违法违规的问题进行严肃查处，同时分析投资领域在管理上存在的薄弱环节，不断的促进政府投资建设项目工程造价管理的健康发展。

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