我国农产品市场体系中政府公共服务职能不足及对策

文/黄会祯

（河北经贸大学公共管理学院 河北·石家庄）

一、引言

中国共产党第十六次全国代表大会以来，以构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐清晰。2002年召开的党的十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2004年温家宝在十届人大二次会议期间听取陕西代表团意见时提出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”。2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。“服务型政府”第一次出现在执政党的指导性文件当中。2007年胡锦涛在中共十七大报告中再次明确提出，要“加快行政管理制度改革，建设服务型政府”。自此，服务型政府的构建在我国确立。

建设服务型政府意味着要重新界定政府地位和职能，切实推广服务型政府模式，本着市场主导、公民主导、治理主导、对下负责的精神，重新整合政府部门的资源与功能，使政府职能适应市场经济进一步发展的需求。我国公民的主体是农民，政府服务的对象主体也理应是农民。农村经济的发展关系到整个国民经济的发展，农产品流通是农村经济发展中关键的一环，因此，政府应加强对农产品流通的公共服务，以更好地促进我国经济快速发展、农民富裕。然而，我国农产品流通却面临着诸多难题，如信息无法沟通、流通渠道不畅、难于平等竞争、流通成本过高等，政府管理服务职在这方面表现出明显的不足，基于此，本文试图从服务型政府职能的角度对政府加强公共服务提出对策建议。

二、相关理论介绍

（一）服务型政府理论。所谓服务型政府，就是以表达和体现公众意志为根本，以解决公共问题、实现公共利益为目标，以公正透明、廉洁高效、诚信守责为基本施政理念，行为规范、运转协调地有效回应社会，满足公众对公共产品和公共服务需求的政府管理模式（2009，巩建华）。根据目前学术界的研究，服务型政府需满足以下条件：（1）合法性，即社会秩序和公共权威被自觉认可和服从的性质和态度；（2）法治性，即宪法和法律成为公共政治管理的最高准则，在法律面前，人人平等；（3）透明性，即政治信息的公开性；（4）责任性，即管理者应当对自己的行为负责；（5）回应性，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应；（6）有效性，即管理应当有效；（7）参与性，即公民广泛的政治参与和社会参与；（8）稳定性，即国内和平、生活有序、居民安全、公民团结、公共政策连贯一致；（9）廉洁型，即政府官员奉公守法，清明廉洁；（10）公正性，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权力上的平等（燕继荣，2009）。这些条件可以设定为政府绩效评估标准，更应该成为政府管理的重要职能原则和目标。

（二）农产品市场体系概念。所谓市场体系，是指相互联系的各类市场的有机统一体，是实现市场机制在资源配置中发挥基础性作用的场所。农产品市场体系，是指相互联系的各类农产品市场的有机统一体。农产品市场不是单一市场，而是包括农产品零售市场、批发市场和期货市场在内的各类市场体系（金赛美，2007）。

三、农产品市场体系存在的问题及原因分析

在农产品流通环节中，产品市场建设分散、重复、规模小、档次低（傅汝仁）。现有的农产品市场体系具有典型的初级市场特征，已不能适应市场经济发展的要求（薛来，2003）。改革开放以来，尽管农产品流通有了较大的改善，但农民买难、卖难问题尚未得到较好地解决，农业中的小生产和大市场之间不能较好地衔接。农产品流通中普遍存在农产品流通基础设施落后、市场体系不健全、市场环境不完善等问题（路剑、王健、李小北、李维军、张明、2001）。杨欢进认为农产品流通的难题主要表现在信息无法沟通、流通渠道不畅、难于平等竞争、流通成本过高、流通秩序混乱、中间盘剥严重、流通效率低下等几方面。概括起来说就是现有的农产品市场还不完全适应社会主义市场经济的发展，需要进一步改进以适应先进生产力的发展要求。

具体分析原因，金赛美认为原因有三个：一是市场主体发育不全，市场竞争乏力；二是现代农产品市场体系建设滞后，市场风险大；三是现代农产品市场体系构建中制度供需失衡，交易成本过高。杨欢进认为是由于农民文化素质较差，经济实力弱，市场竞争力偏低，同时国内外市场不断扩大，导致小农经济不能与规模日益扩大的国内外市场有效地衔接、沟通。概括起来，最根本的原因就是“小农民”与“大市场”的矛盾。

总结以上观点，我们发现所谓“现代农产品市场体系建设滞后”、“现代农产品市场体系构建中制度供需失衡”、“市场主体发育不全”、“小农民”与“大市场”矛盾其实就是政府公共服务职能发挥不足、不到位、不全面。

四、日本农产品市场体系建设经验启示

日本的农产品市场非常发达，主要原因是日本政府构建了一个功能完备的农业合作组织，简称农协。日本政府鼓励农民加入农协，同时广大农民也意识到市场竞争的激烈，单个农户的力量太单薄，必须组织起来，靠集体的力量才行，于是战后所有农民都加入农协，从而在日本形成了凡是搞农业的人，都要加入农协这样一个惯例和传统。日本农协分为全国性农协、都道府县农协和基层农协三个层次。每个层次都有自己独特的作用，各级农协相互配合协同形成一个全国统一的农协组织系统。

基层农协的作用主要有十个：一是统一组织农户所需的生产资料和生活资料的购买；二是同一组织农户产品的销售；三是统一组织农户的信用事业，统一组织农户的保险事业；四是提供有力的社会保障；五是统一组织对农户的生产、生活指导；六是统一组织农户的卫生保健事业；七是统一组织农副产品的加工事业；八是统一组织农户共同利用设施的建设与经营活动；九是开展有关的教育宣传活动；十是开展农政工作（把各级政府的政策引导到有利于提高农民的农业经营和生活水平的提高而开展的各项工作）。

县级农协根据业务分工由县经济连、县信用连、县共济连、县厚生连。县经济连是县农协的主要组织，在信用、保险以外所有经济领域展开业务。其综合的组织领导作用是：对县内农协各项事业进行计划指导，为基层农协提供信息；推进测定农协的购入计划、收购上市计划；组织农协职员的教育研修；建设、经营农协需要的设施；掌握县农协事业状况并解决问题。县信用连的作用主要有：吸收农民存款；为农业生产和农民生活广泛融资；开展农协经营单位的转账结算业务；开展资金证券业务；对农协提供信息和政策指导。县共济连是一个县范围内的专门保险组织。县厚生连是一个县范围内专门开展卫生保健事业的组织，为农民提供卫生保健服务。

全国性农协负责日本农协系统全部工作的指导、协调、监督、检查；统一领导、组织农协系统各方面的教育工作；同时负责农协系统的农政工作，包括与国会有关议员的沟通、联系、说服工作，使国会有关农副产品的关税保护、农副产品的流通、粮食支持、农业投入等所有涉农法律、议案等，尽可能有利于日本农民。

综上所述，我们可以看出，日本农协是一个严密的组织，把分散的农民组织到一个统一的系统当中，有着实实在在的经济功能，组成了全国统一的农副产品的销售网络和渠道，把分散的小农经营组织起来能很好地解决了“小农民”与“大市场”的矛盾，有效地实现了产品流通的稳定有序。同时，还有多方面的功能，在金融、保险、卫生、保健、农业技术推广等方面很好地为农民服务。另外，农协还发挥着政府与农民沟通的桥梁和纽带作用，通过农协反映农民的要求和呼声，因而，农民的利益能够得到的保护，并能形成持久的保护机制。这对于我国政府公共服务职能发挥与农产品市场体系的良性发展有极强的借鉴意义，我国也应以此为鉴，大力发展综合性的农业合作组织，组织农民、服务农民、发展农民。

五、对策建议

根据服务型政府的要求，政府本着市场主导、公民主导、治理主导、对下负责的精神，应对公民的要求做出及时有效并且负责的反应。据此，我们从政府公共服务职能角度，探讨如何发挥政府职能，有效解决我国农产品市场体系中的难题，促进我国农产品市场健康发展。

柳思维、刘天祥认为，政府应积极适应现代农业和市场的发展形势，充分利用自身优势，大力推进农业结构战略性调整和农业产业化经营，强化农产品质量安全管理，优化农业投资环境，加大农业对外开放和招商引资力度，使农产品流通现代化得到较快发展。陈耀邦、鲜祖德认为，为了搞活农产品流通，政府应正确认识农产品流通与生产的关系，深化农产品流通体制的改革，发展多种类型的农产品流通的中介组织，搞好市场建设和市场培育工作。杨欢进认为，制约农产品市场体系发展的根本原因是“小农民”与“大市场”的矛盾，同时提出建立和发展农业合作组织是解决“小农民”与“大市场”矛盾的根本途径，并指出发展农业合作组织的对策：一是政府要明确建立和发展农业合作组织的重要性；二是政府要大力开展宣传教育活动，普及农业合作组织的基本知识；三是政府要抓好试点。

综上分析，为解决我国农产品市场体系存在的诸多难题：一是大力发展农业合作组织，把分散的农民有机地组织起来，形成合力，增强农民在农产品市场中的竞争力，从根本上解决“小农民”与“大市场”的矛盾；二是进一步改革农产品流通体制，从体制上解决农产品市场体系难题产生的根源；三是大力推进农业产业化调整，发展大农业，适应国内外大市场发展要求；四是大力培育高素质的农民，加大对农民的引导培训教育力度，使广大农民尽快成为适应市场经济发展的、高素质的市场主体。

主要参与文献：

[1]杨欢进.社会主义市场经济理论专题研究.河北人民出版社，2003.