改善教育投入结构,构建教育和谐功能

向岩兵

(怀化学院教育系,湖南怀化418008)

伴随着我国科学发展观的逐步落实,国家会在教育领域投入更多的资金。如何最大程度地发挥这些教育投入的功效,如何更好地服务于和谐教育的建设,改善我国教育投入结构已经变得非常迫切。

一、结构功能论与和谐教育

谈到和谐教育,很难回避结构功能理论。帕森斯、墨顿等人所创立的结构功能论在教育社会学领域产生了深远的影响,他们认为,教育功能既有正面积极的方面,也有负面消极的方面,结构是组成客观事物的诸要素的结合方式,功能是具有一定结构的系统整体与特定环境相互作用时所具有的那种适应环境、改变环境的反应能力。[1](P537)由此可见,“和谐教育”只是某种特定的教育结构所展现出来的一种具体表现形式,研究教育的 “和谐”,要从其源头——结构层面进行一番梳理。如果教育系统的某些结构出现了某种问题,该种问题特征的教育在特定的情况下“适应环境、改变环境的反应能力”便会受到影响,就会导致“非和谐”教育情况的出现。

二、教育投入结构与和谐教育

《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》明确规定,我国要确立教育优先发展战略,努力完善教育投入机制,加大教育投入,优化教育投入结构,用好管好教育经费。但对于教育投入结构的研究,至今尚比较单薄,很多学者仅仅重视教育投入的分配比例问题,而忽略了教育投入的其他构成。

笔者认为,教育投入结构主要可分为教育投入主体结构、教育投入数量结构、教育投入分配结构、教育投入治理结构,在每个子结构中重点讨论两个分支结构。

(一)教育投入主体结构

1.国办教育与民办教育构成的结构

一个国家教育投入的主体主要可以分为两类,其一是国家投入(国办教育),其二是民间投入 (民办教育),两者之间的比例构成教育投入主体结构的基本框架。

市场和计划都是配置资源的重要方式,二者不可偏废。我们的经济发展曾经经历了一段弯路,不允许民营经济的存在,后来在邓小平同志的极力倡导下,路线得到了修正,其效果有目共睹。那么教育改革是否也应该重视市场作用?我们应该辩证地看待计划形态的教育,要认识到它的不足和局限性,同时要营造良好的政策环境,逐步扩大民办教育规模,充分发挥市场自动弥补计划缺陷的功能,使得我国的国办教育与民办教育的比例渐趋合理,形成良好的办学主体结构,二者相得益彰。从长远来看,国办教育与民办教育所构成的办学主体结构从最大的层面上决定着和谐教育的构建。[2]

当前中国出现了很多教育怪现象,如,出国留学过于火暴、应试教育改革艰难、农村大量的留守儿童长期与父母隔离、教育行政官场化倾向严重等等。这些现象的背后,无不与教育投入主体结构过于单一有关。结构决定功能,一股独大的教育投入结构必然导致教育垄断、教育生态的失衡、对民众多样化教育需求的漠视,这不利于和谐教育的构建。

2.不同类型民办教育构成的结构

随着经济发展阶段的变化以及劳动力等要素禀赋的变化，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。中国经济新常态有三个主要特征：速度换档、结构调整、动力转换。其中，动力转换是经济新常态的最核心内容，因为动力转换过程中必然会带来速度和结构等方面的调整。新动能（或新旧动能转换）是为解决新常态下的动力转换问题，只有新动能发展壮大了，才能更快地推动新旧动能接续转换，才能更好地引领新常态。

民办教育有多种类型,简单来区分,其一是主要以盈利为目的民办教育,其二是社会贤达捐赠、资助或创办的不以盈利为主要目的的民办教育。从西方教育发展史中我们可以清楚地看到,第二种形式的民办教育(特别是高等教育)对其整个国家教育品格的提升最为有利,社会综合效益最好。随着中国经济、社会状况发生的巨大变化,目前中国对于第二种形式的民办教育需要大力倡导、探索、发展,国家教育主管部门需要改变观念,并确立它们的法律地位,不应该过多干涉其办学自主权等。尤其需要指出的是,我们还应该向西方国家学习,国家给予这类民办教育适当的经费支持。

(二)教育投入数量结构

1.国家财政性教育经费投入占GDP的比例

为衡量各国政府对教育的重视程度,国际上一般都看重国家财政性教育经费投入在整个国民生产总值中的比例。[3](P229)

随着近年我国生产力水平的提高,国民生产总值大幅度得以提升,根据中央的有关会议精神,我国要达到发展中国家财政性教育经费投入占到整个国民生产总值4%的比例,估计也就是这一两年的事情,从绝对值来说,数量上会有一个较大的提升。党和国家高度重视这一结构的完善。

2.家庭教育投入占据家庭总收入的比例

这个结构指某家庭为了孩子的学校教育而付出的一般性支出占据该家庭总收入的比例,主要包括学杂费、书籍费等,不包括额外的特长教育等费用。该结构可以深刻地反映一个国家、一个地区的经济状况和教育特征,体现着教育的公平。[4]一般来说,越是经济发达地区,该比例越小,越是富裕家庭,该比例越小;基础教育阶段,该比例小,高等教育阶段,该高比例大;国家财政性教育经费投入占GDP的比例越大,该比例越小,两者往往成反比关系。

该结构直接关系着普通老百姓对和谐教育建设的认同感,可以将其作为一个重点指标进行长期跟踪监测。

(三)教育投入分配结构

1.在三级教育中的分配结构

此结构主要指国家的财政性教育经费投入在初等教育、中等教育和高等教育三个层次中的比例分配。我国义务教育发展的历史,充分证明了这个结构的重大意义,它给我们带来了太多的经验和教训。经过多年的探索,我们现在已经基本上统一了一些看法,如,先保证初等教育,特别是义务教育,然后才是高等教育,这样才能最大层面地保证教育的公平与和谐;从道义上,要先保证经济落后地区的教育投入然后再考虑经济发达地区,我们已经采取措施这样做了。这个结构表面看起来很简单,实际上却非常的复杂,还涉及到一些其它结构,如,单纯就高等教育来说,它内部又是分结构的,如人们一般把它分为教学型大学、研究型大学;针对学校的专业结构来说,又分基础专业、应用专业,或者人文社会科学专业、自然科学专业等,从长远来看,这些问题都影响着国家教育的发展。

我们除了用上述一个纬度来区分教育外,实际生活中,每个层次的教育又可以分为职业教育和普通教育。

之所以重点谈职业教育,这与我国制造业、就业密切相关。回想一下我国职业教育近些年的发展历程,这是很令人后怕的一件事。假如当初没有及时调整、重新制定战略方针,现在的职业教育又将会是怎样一种情景?会在高校扩招的潮流中逐步消亡吗?这个结构所产生的一些问题要引起我们高度的重视,如,近两年一些数据显示,我国普通教育领域毕业的很多研究生和本科生都找不到工作,而另外一方面,中国又极度缺乏训练有素的技术工人,特别是一些高级技工,这种状况甚至影响到了整个国家制造业的提升和转型。

这个事件带给我们更深层次的追问:在不同的历史时期、根据社会经济发展的不同情况,职业教育在初等教育、中等教育和高等教育应该占据多少份额才是比较科学合理的?国家教育投入如何影响这些份额的形成?国家根据什么标准进行战略调整?如何启动调整?多少年进行一次调整?在教育投入分配结构中,除了用财政手段影响、调整职业教育和普通教育在三层次教育中的布局外,如何发挥市场的作用?

(四)教育投入治理结构

1.教育投入管理部门构成的硬结构

从制定教育投入预算到拨付给具体教育单位,要涉及到很多部门,如,人民代表大会、财政部、教育部、教育厅、教育局、学校等。就其使用来说,在法律上受到审计、纪检、监察等部门监督,所有这些部门,构成了我国教育投入管理的硬结构。

国家前任审计部门领导李金华谈到我国财政拨付时曾经说过:“水渠很长,从中央部门一直流到一个村,这个水渠是要渗水和被截流的,有时候水流到村里面就没有了。”在谈到监督时,他深感 “龙多不治水”,目前监督部门多,人数也不少,但谁都能检查,谁都不负责任。

其实这种情况,在教育领域也是大量存在的。从管理学来看,一个比较完善的治理结构是决策、执行、监督等部门构成的,彼此独立、互相制约。我们应该按照这个思路,很好地对我国教育投入管理部门所组成的硬结构进行整合,要尽量减少职能部门交叉重叠、政出多头、审批部门利益化倾向,重新构架我国教育的财政转移支付平台。要借助于现代信息科学技术,缩小硬结构的科层框架,减少财政投入被截流的可能,为教育投入顺利实施,为创建和谐教育创造必要条件。

2.教育投入管理制度构成的软结构

教育投入管理软结构主要指与教育投入有关部门的各项管理规章制度,它们应该构成一道防火墙,从制度上保障教育投入的规范和效益。以下几项规章制度非常重要:

其一是预算制度,要细化部门预算制度,禁止预算外操作,制定预算的时候不能想当然,要请专家进行把脉;其二是审计制度,要整合、改造、明确教育单位相关部门职责,如财务、审计、纪检等部门,保证教育投入合理有效地使用,防止教育领域的政绩工程、豆腐渣工程;其三是实行问责制,在哪个环节出现了问题,要对相关责任人进行问责;其四是公开制度,要本着公开、公正的原则,预算、投入流向、如何使用、审计结果等情况逐步公开,接受百姓和媒体的监督。

总之,教育投入治理结构非常重要,应该先解决这个问题,然后再考虑扩大我国教育投入规模的问题。这一问题的解决已经迫在眉睫,否则,教育投入最终的结果是,投入越多,教育生态环境越败坏。

三、我国在教育投入结构调整中取得的一些成绩

我国教育投入结构存在着很多问题,并由此影响了国家教育的建设。但是,在看到问题的同时,我们也应该看到,党和政府高度重视教育投入结构的调整,采取了大量的措施,取得了诸多成绩,我们应该及时归纳总结这些经验,使之更好地为我国的教育事业服务,如:

在教育投入主体结构改善方面,1997年国务院颁布了第一个民办教育法规《社会力量办学条例》,2002年正式出台了《中华人民共和国民办教育促进法》。特别是《民办教育促进法》的颁布,它标志着我国政府对民办教育的认识提高到了一个新的高度,这对改善我国教育投入主体结构,增加教育服务品种,扩大教育资源,促进教育公平,都起到了非常重要的作用。尤其值得重点指出的是,我国政府在职业教育领域进行了一些改革,如在培训农民工朋友方面,尝试发放培训券,让农民工朋友自由选择培训学校(主要是民办的培训机构),这其实是对民办教育给予经费支持的一个试点工作。

在教育投入数量结构改善方面,根据“中国教育和计算机科研网”公布的有关数据,1995年全国教育经费总支出为1 877.95亿元,到了2006年,全国教育经费已经到达9 815.31亿元,国家财政性教育经费占国内生产总值比例达到3.01%。我国教育经费执行情况监测结果表明,政府教育投入总量在逐年增加,国家财政性教育经费占GDP的比例以及预算内教育经费占财政支出比例均在增加。这为我国整个教育事业的发展及其和谐教育的建设都打下了坚实的物质基础。

在教育投入分配结构改善方面,更是出台了诸多政策,如,2005年决定把发展职业教育纳入国民经济和社会发展“十一五”规划,加大扶持力度,健全覆盖城乡的职业教育和培训网络,决定“十一五”期间中央财政对职业教育投入100亿元;同年底,国家决定实施农村义务教育经费保障的新机制,在中西部地区对农村义务教育阶段家庭经济困难学生实行“两免一补”;从2007年开始,中部和东部地区的农村义务教育阶段中小学生免除学杂费,农村义务教育经费保障机制改革推广到全国;2007年,进一步落实国家助学贷款政策,使困难家庭的学生能够上得起大学、接受职业教育;为促进教育发展和教育公平,从2007年秋季起,在教育部直属师范大学实行师范生免费教育,并建立相应的制度……教育投入分配结构的改善,为我国和谐教育的建设打下了坚实的基础,特别是贫困地区的老百姓享受得到了国家实实在在的好处。

在教育投入治理结构改善方面,党和政府高度重视国家教育财政投入结构调整工作。国务院总理温家宝同志在回答中外记者提问就曾经指出,“一个国家的财政史是惊心动魄的,从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义……使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变。”正是在这种思想指导下,新一届政府也特别重视教育投入治理结构调整工作,在过去几年相继出台了很多重大举措,如,加大了国家审计力度,开展收支两条线活动等,为和谐教育的建设提供制度性保障。

四、关于教育投入结构与和谐教育的再思考

和谐教育的最高境界是什么?构建和谐教育最终应该达到一个什么目标?教育投入结构当下的和谐状态并不能代表和谐教育的最终完成,它只是在某一个时间段暂时符合了社会的需要。社会是不断变化发展的,和谐教育更应该强调的是培育教育结构的自我调节和完善,强调功能的动态平衡与和谐,即,在构建和谐教育理念中,应该着力构建长久和谐教育之机制,而不能仅仅建立在依靠个别教育主管领导人的基础之上。和谐教育构建成功的主要标志是教育自身具备了结构和功能的自我调节能力。

故此,再次强烈呼吁,中国迫切需要考虑构建 《中国教育投入法案》,法案的重要部分便是对教育投入结构进行科学的界定和分析,对国家财政性教育投入进行必要的指导和规范,特别是随着教育投入绝对值增加,要首先从制度框架的设计上保证这些投入得到科学合理的利用。

此外,在建立法案保障教育投入结构趋于科学合理的同时,建议国家教育行政机关或者民间教育组织还应该建立“教育指数” 的观测指标体系,[5]定期调查、公布“教育指数”,使之成为调整教育投入、改善教育结构、完善教育政策的重要依据。在构建观测指标体系中,上述结构是重要的着眼点。

[1]高宣扬.当代社会理论 [M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[2]靳希斌.市场经济大潮下的教育改革 [M].广州:广东教育出版社,1998,(1):147.

[3]范先佐.教育经济学[M].北京:人民教育出版社,1999.

[4]王善迈.构建促进教育公平的教育财政制度[N].中国教育报,2007-02-10,(3).

[5]向岩兵.关于建立国家教育预警机制的一些思考 [J].教育与经济,2011,(1):53-55.