试论我国民间慈善组织的困境与出路——以“壹基金”为案例

陈敏

(重庆市石柱县财政局，重庆409100)

试论我国民间慈善组织的困境与出路
——以“壹基金”为案例

陈敏

(重庆市石柱县财政局，重庆409100)

民间慈善组织的兴起和发展，在我国的慈善格局里扮演着越来越重要的角色。由于现代慈善文化的缺失、慈善活动出现信任危机和慈善组织的界定缺乏科学性，我国的民间慈善组织面临多重困境。文章以“壹基金”为案例，指出民间慈善组织不具备法律上的独立性、慈善监管不到位和民间慈善活动缺乏法律保护等问题，提出从政策创新、社会诚信建设、慈善监管、慈善立法等方面，谋求民间慈善组织的出路。

民间;慈善组织;“壹基金”;困境;出路

中华民族向来具有慈善的优良传统。改革开放以来，随着综合国力的增强和公民社会的兴起，公众对民间慈善抱有极大的热情和强烈的愿望，民间慈善迅猛发展，对社会矛盾的化解和社会救助起到非常重要的作用。但是，民间慈善组织的发展面临多种困境，文章以“壹基金”为案例进行研究，指出民间慈善组织遇到的困境，并提出相应的解决对策。

一、民间慈善组织的概念解读

关于民间慈善组织的概念，不同的学者给出了不同的解读。如“民间慈善团体是民间主体发起设立的、以慈善为目的、自愿而无偿地给接受者以物质、资金、服务及其他方面帮助的非营利团体。”［1］“民间慈善组织是不以盈利为目的的、公益性的非政府组织”［2］等。这些解读从不同的角度，阐释民间慈善组织的发起主体、目的、服务对象和性质，具有一定的科学性，但是这些解读也不是很清晰，容易让人产生误解。民间慈善组织是由民间主体发起的，这个“民间”应当是来自于不带有任何官方背景的民间。这样一来，民间慈善组织就排除了由政府主导的官方慈善组织，如中华慈善总会，而“壹基金”和“寿光义工”则是真正意义上的民间慈善组织。这种意义上的界定，更加凸显目前民间慈善组织的被动地位和生存困境。

民间慈善组织由于来自民间，不具有官方的主导性，慈善发起人和慈善组织本身的影响力并不大。除少数规模比较大的民间慈善组织(如“壹基金”)外，民间慈善组织的主要特征还是小而灵活，他们在本地区针对特定的对象开展慈善活动，甚至是因为特定的事件而自发形成慈善募捐(如山东“寿光义工”)。小而灵活以及自发性意味着监管难度的增加，有可能走向失范或者失控。当任何人都能成为义工和慈善组织的发起人时，招摇撞骗可能在所难免。对此的担忧，一直阻止着政府对民间慈善组织的改革，造成民间慈善组织遇到诸多身份和资金上的困境。

二、“壹基金”与我国民间慈善组织的生存发展现状

(一)“壹基金”事件始末

“壹基金”是由李连杰发起的、立足于中国的国际性公益组织，它成立于2007年。一直以来，受双重许可制度的限制，民间慈善组织都必须找到官方背景的挂靠单位才能注册。“壹基金”在过去的3年里，一直附身于中国红十字会，没有独立账号。它虽然在搭建公益平台、自然灾害紧急救援等方面都表现优秀，社会影响力也在不断扩大，但作为一个没有“身份证的孩子”，组织架构使壹基金发展方向上受到了很大限制。概括地讲，对于“壹基金”的限制主要包括以下几个方面:

第一，由于身份问题，“壹基金”一直缺乏公募资格，也就无法获得充足的慈善资金，“壹基金”的慈善活动受到很大的制约。如被誉为“壹基金”最大价值所在的“典范工程”评选，由于资金的缺乏，每年仅能遴选10家本土公益组织，并给予100万元的资助［3］。

第二，挂靠在中国红十字会下，“壹基金”只能做专项计划，对善款的使用缺乏独立的权力。“壹基金”由于没有“合法”的身份，只能挂靠中国红十字会进行公募。虽然“壹基金”暂时获得筹款的资格，但善款主要还是通过中国红十字会来接收，然后再由中国红十字会转给“壹基金”。通过合作合约，“壹基金”往往只能获得少量的资金。以2008年汶川地震后“壹基金”筹集的善款分配为例，其中仅有200万由“壹基金”自行操作，剩下的4 000多万全由中国红十字会支配［4］。

第三，慈善基金的信任问题。“壹基金”无法获得公募基金资格，这多少体现出政府对民间慈善组织的不信任感。“壹基金”本身的慈善行为也让公众不满意。如，“壹基金”2009年第3季度的支出表里，“壹基金”的行政及其他运营支出为 1 574 091．74元［5］;“壹基金”2008年举办的中国全球公益慈善论坛花去250万元［6］，两项费用相加400万，让许多人感到可惜——要是400万全部用于救助失学儿童，能救助多少位。

我国政府一直在努力解决民间慈善组织的体制问题，2008年民政部把深圳确定为试点城市，并于2009年与深圳市政府签署了一个协议:同意深圳探索建立社会组织直接向民政部门申请登记的制度。通过多方面的努力和争取，2011年1月11日，黑户4年的“壹基金”得益于深圳特区的大胆创新和尝试，终于等到了一张宝贵的身份证。“壹基金”改名为“深圳壹基金公益基金会”，并在深圳正式挂牌。由民间机构发起的公募基金会“壹基金”，从此具备了独立法人的资格，这是中国首个由公募基金会下面的基金成功变身为公募基金会的基金。公募基金会享受着众多公共资源，也就意味着要承担起其对于利益相关者的责任。刚刚转型成功的“壹基金”，在以后发展的路上将面临着更大的挑战。

(二)“壹基金”事件折射民间慈善组织的生存发展困境

在我国类似于“壹基金”这样的民间慈善组织有不少，共同面临着或是非法存在、或是以“黑户”身份挂靠在某个官方慈善机构名下的困境。

1．民间慈善组织不具备法律上的独立性

大量事实证明，凡非法存在的民间慈善组织终究要面临解体的命运;“黑户”生涯亦非长久之计，没有公章和独立账户，各项活动开支都存在掣肘。如“壹基金”缺乏公募资格，资金使用上捉襟见肘。在资金的往来上，“壹基金”需要中国红十字会的中转，筹款和用款都不方便，“壹基金”基础性的“每人每月一分钱”项目就无法顺利开展。民间慈善组织在这样的制度环境下难以抵抗夭折的命运。因此，赋予民间慈善组织法律上的独立性，为其“正名”，使其具有合法公募并且能够独立运行的身份，是我国目前民间慈善组织最迫切的需求。

作为院级项目，这项工作以绩效为切入点，通过信息手段，得以融入更多新的评价因素。“在既往医院绩效考核指标体系基础上，进一步完善细化，引入更多医疗质量管理和运营管理评价指标，诸如质量管理要求、医院战略发展目标等。”高黎介绍，项目启动时，医院即成立了包括主管院长、各职能部门负责人的精细化管理项目小组，并建立了每周例会制。

2．民间慈善组织的监管不到位

民间慈善组织在运行的过程中面临多种问题，善款的合理使用成为其中的关键。发达国家经过多年的实践已经对公益慈善的界定和财务运行形成了系统的、规范的和透明的管理机制，包括慈善机构提供收支账目明细表、第三方机构的独立审计和慈善项目执行评估。应当说，西方国家的慈善监管制度是有效的、完善的。反观我国，由于慈善组织的“双重监管”和与政府间存在的千丝万缕的联系，形成一种利益链，致使监管形同虚设，慈善组织的运作也就缺乏应有的公信力。关于上述“壹基金”400万的管理及会议费用，虽然“壹基金”集团作出了解释，却不能让公众信服。政府的监管部门并未对此进行相关的调查，在监管上存在一定的缺失。

3．民间慈善活动缺乏立法保障

民间慈善组织作为非盈利性组织，政府不应干涉其业务工作。“应当将职能重点放在制定一套规范慈善组织运作的法律体系，包括财务公开、公信力建设、资金筹集与使用、组织自律与行业自律等等”［7］。法律为行为提供预期，也为管理提供规范。目前我国的慈善立法还没有形成专门性的规定，散见在《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《扶贫、非营利性捐赠物资免进口税收暂行办法》等一些法规中。对于快速发展、正在崛起的民间慈善组织来说，这些规范显然不够，制约了其健康发展。“壹基金”的困境根本在于法律地位的不明确，缺乏强有力的法律支撑。虽然目前“壹基金”在深圳获得公募资格，“壹基金”的道路依然还很漫长。“壹基金”的慈善性质和自治还有待改革的深化。放眼整个民间慈善组织，加快《慈善法》的立法，清晰界定慈善组织的地位、慈善和政府的关系，将能为民间慈善组织的发展提供良好的成长环境。

三、我国民间慈善组织面临困境的原因

(一)社会转型期的信任危机导致民间慈善事业受阻

改革开放以来的快速发展带动国家的迅速进步，由经济转型引发的社会转型使我国逐步迈进现代化。转型期的我国在获得进步的同时也付出了沉重的代价，其中一个最显著的例子是我们正处在风险社会，产生信任危机。我们对政府、对社会、对他人都保持着本能的不信任感——“什么都缺乏公信力”。这种情绪蔓延到慈善事业，制约着人们的捐款积极性，人们宁愿自己送钱给灾区人民，也不愿意将钱汇到慈善组织的账号。“壹基金”400万的管理及会议费用就让公众产生了不信任感，虽然“壹基金”及时作出解释，许多公众还是相当不满意，认为“壹基金”浪费善款。同样，政府对民间慈善也缺乏充分信任，双重管理体制在某种程度上说明政府对民间慈善的不信任。正如某位专家所言:“我不赞成个人或组织可以自由放任的开展募捐活动，因为自发的活动绝对无法避免失范或失控的局面。”［8］没有信任也就没有所谓的发展。促进公益慈善还要从社会信用做起。

(二)政府对慈善组织的界定缺乏科学性

民间慈善组织在法律上的界定是社团。政府沿袭着社团管理方式对慈善组织实行双重管理，即业务上的主管和行政上的监管。双重管理主要是为弥补政府监管体制的不足。这说明政府对社团的管理采取的是保守的事前控制的方式。保守的事前控制方式有许多好处，本着“谁主管、谁负责”的原则，业务主管部门的建立将慈善组织监管的部分责任转移给业务主管，提高监管的有效性，而民政部门可以抽出精力做好全国性的监管。虽然这种管理方式极大降低了政治性风险，但一刀切却没有考虑区别对待。慈善是全民的、公益的和有限的。全民的慈善意味着对慈善的监督不仅在政府，每个捐款人也会积极关注善款的去向。全民的慈善带有自觉的慈善意识，是自发性的行为。而慈善的本质是公益，也就是说善款是用来帮助需要帮助的人。慈善组织的职能就是吸收善款，为需要帮助的人提供帮助，它的对象具有特定性和小范围性。因此，慈善组织的社会风险性不高，完全可以采取事中监管和事后审计的方式实现政府对慈善组织的监管。在这种认识下，慈善组织完全可以通过双重管理过渡到一般行政许可和透明监督上来。比如任何人都有权通过专业的网站或特定的机构获得慈善机构的年度账目和财务报告，政府随时进行慈善组织的财务跟踪审计和年终审计。如“壹基金”开展的慈善活动及“壹基金”的善款使用，公众都非常关心，还对运营费及会议费用做出质疑，这些都说明了只要有良好的财务公开制度，民间慈善组织还是可控的。

(三)政府的慈善政策有待创新和深化

慈善本质上是救助，慈善行为也从传统的恩惠向社会责任转型。现代慈善体现的是陌生人伦理，是富人对社会的回报，需要社会的自我管理。民间慈善的兴起与发展需要符合现代慈善的发展趋势。目前来看，政府还没对这种趋势做出有效回应，政策尚处在论证阶段。党的十七大报告指出:“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”虽然党和政府已对慈善事业做出定位，但对如何推进慈善事业还没有做出规定，对慈善事业的民间化和社会化还没有形成共识和切实可行的政策，民间的观望态度比较浓厚。目前，虽然“壹基金”已经获得公募资格，但这种资格能否长期保持，是否具有真正意义的独立性，社会正在期待中。为切实鼓励民间主体参与“公办为主、民间为辅”的慈善事业，党和政府应加快创新，深化认识，在实践的基础上尽快出台相关的慈善政策。

四、积极探索我国民间慈善组织的出路

(一)“壹基金”试点的意义和未来发展方向

“壹基金”在深圳获得试点，取得公募资格，对“壹基金”和民间慈善组织的发展有着非常重要的意义，意味着“壹基金”在法律上将获取独立的地位，能以自己的名义在全国进行公开募捐，能通过银行、邮局、支付宝、财付通、手机短信等形式筹款，充分实现“壹基金、一家人”的理念，尽快实现“每人每月一元钱”计划。“壹基金”将获得与公办慈善组织同场竞技的机会，改变目前“公办为主、民间为辅”的不利局面。“壹基金”也将建立起包括董事会、监事会和秘书处在内的规范化的内部治理机构，确保组织本身的合理化运营。“壹基金”的未来值得期待，但是“壹基金”发展的环境依然需要改变，需要国家继续深化民间慈善组织的改革。

(二)我国民间慈善组织的出路

1．加快政策创新，实现慈善活动的民间化

“壹基金”获得公募资格是个积极的信号，政府已经在改善民间慈善组织的尴尬身份和民间慈善的不利地位，使慈善朝着公益性发展。在民间慈善方面，政府应继续深化改革，创新理念，重新界定民间慈善和民间慈善组织，为民间慈善组织和慈善活动的发展铺平道路。改革开放后，我们已经由全能政府向有限责任政府转变，“国家——社会”同构开始分离，政府还权于社会，社会开始自我管理。在这样的背景下，政府应充分相信社会的自治能力和自我完善能力，建设“小政府大社会”，引导社会合理发展，使其确定自身的边界，不干预政府的权力。作为社会重要载体的社会组织，政府的监管方式要从保守的事前控制转向事中监督和事后审计;尤其是民间慈善组织，要加强慈善组织的财务监督、项目审查和年终审计。在这样的背景下，党和政府要加快政策创新，为民间慈善的发展尽快出台妥善的措施，激发全民参与慈善、监督慈善的热情，促进慈善事业规范且良性发展。

2．加强全社会的诚信建设，提升民间慈善组织的价值

良好的社会信用能促进人们对慈善的信心，减少人们对慈善组织的不信任感，进而积极捐款，促进善款得到最大的合理化使用。“社会诚信涵盖了法律、道德和经济的各个方面，是包括个人诚信、企业诚信以及政府诚信三个层面在内的、完整的、系统的、科学的体系。”［9］加强全社会的诚信建设，政府必须起到带头作用，确保政策的连续性、公正性和公开化;同时要大力打击不诚信行为，建立诚信系统，倡导诚信文化。公民在社会诚信建设中要主动自律、参与监督、多份信任、多份理解和包容。对于承诺的捐款要积极到位，对慈善组织的善款要积极监督，确保用在救助上。民间慈善组织更需要通过财务公开、项目公开、决策公开和执行公开，通过和捐款人及社会的互动沟通促进诚信，建立公信力。

3．改变政府监管方式，提升民间慈善组织合法化及合理化运营

民间慈善组织虽然实行自治，但也可能会出现自治失灵的局面，政府对其进行监管是必要的。监管上政府应当有所革新:1)彻底解决民间慈善组织的身份问题，由双重管理过渡到行政许可。行政许可要采取严格的资格审查，包括慈善组织的目的、资助对象、固有慈善基金、账目明细与公开、项目执行等。同时可根据民间慈善组织的规模和涉及的区域，实行分级管理。2)加强对民间慈善组织运营的监管。对慈善组织的身份和审批降低要求，并不意味着政府对慈善组织的责任的降低，反而需要政府通过常规性的财务审计和项目执行监督来确保慈善组织合法合理运行。3)唤起捐赠者对资金流向与管理的责任心。民间慈善说到底是民间的自发性活动，这需要社会的自治，更需要捐款者对善款的监督。政府应该通过宣传和教育，激发捐赠者对资金流向与管理的责任心。

4．加强慈善组织的自身建设

民间慈善组织规模一般较小，人数不多，组织内部建设和对外工作都不是很到位，影响人们对其的信任和支持。在这方面，民间慈善组织应充分考虑自身小而灵活的特征，建立财务公开制度，规范管理，提升善款运作的公信力;提高队伍的专业化程度，注重分工，加强善款募集的项目策划和有效执行;完善慈善组织内部监控，实现自我管理;合理确定善款管理费用，提升善款利用价值。有条件的民间慈善组织还应根据相关法律法规要求，建立完善的内部治理机构，比如“壹基金”就成立了董事会、监事会和秘书处。为加强自身的管理、提升影响力，民间组织还应联合成立民间慈善组织协会，加强行业规范化运营和自我约束。

5．加强慈善捐赠的法律法规建设

慈善是社会财富的第三次分配。如果没有有效的法律规范可能会造成混乱，使人们丧失慈善的信心，“壹基金”成长过程中遇到的问题就是法律空白造成的。对此，我国应加快慈善捐赠立法进程，尽快出台专门的法律规范，明确慈善的定位和慈善组织的地位，明确慈善和政府之间的关系，尤其是对待民间慈善，要考虑到其民间性、自发性和规模小的特点，要区别带有官方背景的公募慈善机构，单独分编予以规定。完善慈善税收法律制度，开征新的税种促使富人承担更多的社会责任。立法确定慈善组织有效的运行机制，建立财务公开和审计制度，完善慈善组织的监督体系。只有法律制度完善，民间慈善才能有法可依，民间慈善组织才能根据法律的规定放开手脚进行慈善活动，以此推动民间慈善事业的长足进步。

［1］李芳．民间慈善团体的合法性问题［J］．青海社会科学，2009(1):160．

［2］王锐．慈善捐赠的财税激励政策缺陷探究——兼论民间慈善组织面临的四大困局［J］．审计与经济研究，2009(3):97．

［3］武汉广电网．壹基金与李连杰们的慈善困境［J］．中国新时代，2011(11):102．

［4］李拉．中国慈善家不易做——李连杰与“壹基金”［J］．产权导刊，2010(11):18．

［5］壹基金官网．2009年第三季度李连杰壹基金财务管理报告［EB/OL］．(2011－05－12)［2011－10－20］．http://www．onefoundation．cn/html/94/n－694．html．

［6］壹基金官网．壹基金关于第三季度财务报告的补充说明［EB/OL］．(2011－05－12)［2011－10－21］．http://www．onefoundation．cn/html/ 93/n－793．html．

［7］汪大海，钟慧澜，李永海．对中国慈善组织生存环境的解析［J］．中国民族，2010(5):67．

［8］徐友渔．慈善本质上是民间组织［J］．中国新闻周刊，2007(36):91．

［9］马超，申田，严汉平．我国社会诚信缺失的根源及治理对策［J］．开发研究，2010(2):138．

Study on the Dilemma and Way－out of Private Charitable Organizations——A Case Study of"One Foundation"

CHEN Min
(Finance Bureau，Shizhu County of Chongqing，Chongqing 409100)

With their emergence and development，private charitable organizations have been playing an increasingly important role in the charitable pattern of our country．However，they are faced with many difficulties owing to the loss of modern charitable culture，the trust crisis and the lack of scientific definition of charitable organizations．The article takes"One Foundation"as an example，pointing out there are many problems in private charitable organizations．For example，they don＇t have legal independence，effective supervision，and adequate legal protection．From this perspective，the article comes up with some ideas from many aspects，such as the innovation of policy，construction of social credit，charitable supervision and legislation so as to find its way out．

private;charitable organization;"One Foundation";dilemma;way－out

D922．182．1

A

1671－7422(2012)02－0039－05

10．3969/j．ISSN．1671－7422．2012．02．011

2011－11－25

陈敏(1988— )，男，安微怀宁人，本科。

(责任编辑陈咏梅)