保障性住房项目实施中的寻租行为分析

□文/吴 柳 厉王波

（1.重庆大学建设管理与房地产学院；2.重庆北城致远集团有限公司 重庆）

保障性住房项目实施中的寻租行为分析

□文/吴 柳1厉王波2

（1.重庆大学建设管理与房地产学院；2.重庆北城致远集团有限公司 重庆）

保障性住房政策是我国现阶段解决中低收入群体住房问题的主要政策。本文主要利用市场寻租理论，对其实施中的问题进行论述，并提出建议。

保障性住房；寻租行为；住房政策

收录日期：2012年5月6日

一、保障性住房概述

（一）保障性住房的概念。保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。保障性住房制度也就是在社会保障性住房建设、分配、流通等具体实践中形成的制度。目前，保障性住房包括各类安置房、经济适用住房、廉租住房以及一些具有保障性质的限价商品房和租赁房。其中，经济适用住房与廉租住房是当前我国城镇保障性住房中最主要、最普遍的形式。

虽然保障性住房作为一项惠民政策，缓解了一部分住房压力，取得了一些成效，但是在实施中还是出现了不少问题。有垄断、特权和管制存在的地方就会有租金的存在，而有租金的存在，寻租活动就不可避免地要存在。为进一步分析保障性住房项目实施中的寻租行为，我们有必要先弄清楚其特征。

（二）保障性住房的特征。保障性住房与其他普通住房有很大区别，具有以下重要特征：

1、保障性住房具有保障性。保障性住房的最大特点就在于它的保障性，这是它与一般商品房最大区别所在。该类住房建设的目的不在于营利，而是在于“保障”。“保障性住房是一种‘必需品’，是为特定人群提供的‘住房保障’，藉此在某种程度上实现社会公平和保障社会稳定。”保障性住房在建设上、使用上以及产权等方面都不同于普通商品住房。

2、保障性住房的所有权具有不完整性。完整的房屋所有权应包括充分的占有、使用、收益和处分权。但是，建设保障性住房所需的土地一般由政府划拨，在建设过程中也给予各种税费上的减免和优惠，因此购买保障性住房者无法完全取得保障性住房的所有权，保障性住房的转让会受到一定限制，只有当满足一定条件时才允许将其转让。此外，基于保障性住房的保障性，无论承租人还是所有权人都不能利用保障性住房牟取暴利。由此可知，保障性住房不具有完全的处分权和收益权。

3、保障性住房保障主体的特定性。保障性住房是一种“必需品”，是为特定人群提供的“住的保障”，籍此在某种程度上实现社会公平和保障社会稳定。因此，保障性住房供应的主体应具备一定条件，即属于我国城镇住房主体中的困难群体，主要指城镇居民中低收入者。

4、保障性住房建设中的政府干预性。建设保障性住房是政府公共服务的一项重要职责，由于保障性住房具有保障性，是对住房困难群体给予的一种保障，因而保障性住房不具有完全的市场性，在建设过程中政府必然给予一定程度的干预，如：保障性住房建设用地以划拨方式取得、给予税收等政策上的优惠、在房屋建设中给予必要的监督管理等，这都体现了政府对社会保障性住房的干预性。

二、寻租行为分析

“所谓寻租，就是寻求经济租金。”我们知道，一切物品或劳务的某个（些）属性所为我们提供的效用的价值就是租金。而在完全竞争条件下完全由市场供求关系决定的、源于物品属性的租金称为“一般租金”。但现实世界中的市场，由于种种原因并不完善，所谓“完全竞争市场”并不存在。这就导致物品最终实际成交的价格便会出现与其一般租金不一致的情形。而实际成交与一般租金的差额就是经济租金。正是由于经济租金的存在，使得市场中的主体运用各种手段，谋求自身利益的最大化。特别是在有政府干预的经济领域，都不可避免地存在寻租现象。保障性住房的特征决定了它不可避免地成为寻租行为泛滥的重灾区。

（一）地方政府的寻租行为。地方政府作为保障性住房制度实施的主体，在执行过程中的不作为就是一种寻租行为。产生这种现象的原因是中央政府和地方政府的目标和行为标准可能发生偏离。中央政府是以全社会的和谐、可持续发展为最终目标，更关注全社会住房的公平和社会的稳定；而地方政府以当地经济发展为直接目标，更关注本地中短期内的发展问题。地方政府将土地作商品房开发，土地出让金使地方政府的财政收入非常可观；而且，开发商开发的商业房会形成一个平台，可以不断地培植新的产业以获得政府的财政收入——商业税收，保障性住房则只会增加政府的管理成本。同时，房地产投资一般占全社会固定投资的20%左右，个别热点城市在40%以上，投资是拉动GDP的重要因素，而GDP又是衡量官员政绩的重要指数。建设保障性住房不能对GDP有很大贡献，这在一定程度上影响了各地的建设积极性。

（二）房地产开发商的寻租行为。保障性住房是可享受政府多项土地、税收优惠的政府工程。由于与其他商品房相比，建设周期短，需求稳定，资金回收也较快，使不少开放商趋之若鹜。开发商的寻租行为主要表现在以下方面：

1、运用非常手段降低成本。在前期，凭借与某些政府官员的“关系”获取政府开发保障性住房的关键信息，运用各种手段低成本地争取到保障性住房项目，同时尽可能多的谋求税收优惠以及银行贷款授信。特别是在国家不断出台房价调控的大环境下，越来越多的开放商看中了保障性住房开发这块大蛋糕。在实际建设中，开发商为降低经济适用房的造价，追求利润的最大化，通常要提高住宅的容积率。这就使得保障性住房大多呈现出以下弊端：楼间距太窄、见阳光不多、人多电梯少、各种生活配套设施缺乏。致使居住者日常购物、小孩上学、老人上医院等十分困难，更助长了综合生活成本的大幅增加。

2、后期努力寻求涨价空间。有的开发商为了赚取额外利润，并没有按照国家规定测算成本，将一些不应该记入成本的费用也打入成本，或者加收一些不合理费用，造成保障性住房的价格增高。由于国家规定了利润率的限制，大多数开发商在实际住房设计及建筑中，为了节约建设成本、加速资金回笼，以达到追逐更大利润的目的，将保障性住房建到了120～150平方米之间，与普通商品房面积相当，完全超出了一个城市低收入家庭可以承受的范围，最后完全违背了建保障房的初衷。

（三）特殊利益集团的寻租行为。虽然国家明确规定保障性住房的供应对象是中低收入家庭，但是我国并没有明确的中低收入标准。对于如何界定，各个地方都有不同的规定。而且我国也很难做到对居民收入的准确统计。所以，对许多高收入者而言，通过隐瞒现有的住房水平而取得一张符合规定的收入证明并非难事。正是因为审核的不严格，大量的住房保障资源被有钱人所占据，甚至有的地方出现了开私家车，住经济适用房的怪现象。有些地方由于民众对于政策的不了解，保障性住房变成了公务员的“福利房”。

保障性住房审核的关键权利常常掌握在基层街道办事处手上。基层人员素质的参差不齐，使得审核工作难以有效地进行。例如，经济适用房的审核中，房产审核需要民政签章，民政审核需要社区签章，社区审核需要街道签章；申请购买经济适用房只需通过街道审核即可顺利办完一系列程序，申请材料的真实性由最基层的街道负责，最高层管理者根据申请材料填写的情况对申购者进行筛选。基层审核者受邻里情节的影响，做出公正裁决是很难的。

三、对于治理寻租的对策思考

寻租在中国的盛行，原因是多方面的。从根本上来说，政府在经济中的影响和作用太大造成了我国住房保障领域层出不穷的寻租行为。关于如何有效地遏制寻租，笔者认为应从以下方面进行：

（一）强化市场化开发模式。市场化开发模式是指政府提供建设用地并负责保障性住房的设计开发，通过公开招投标的方式选择开发商进行工程建设；政府在开发商完成工程建设并通过质量监督检查后，向开发商支付工程建设费用；政府将验收合格的保障性住房委托房产中介以商品房形式公开发售或承租，收回建设投资并将其用于下一轮开发。这一模式有效消除了租金存在的基础，使经济人无租可寻，从而把经济人的寻租行为引导为寻利行为。

（二）加强对政府行为的监督。可以从政府内部和非政府组织的外部两个方面入手：首先，建立政府内部监督体系，使保障性住房制度透明化、民主化。要制定相关法规，对保障性住房的性质、建设方法、购买条件、建筑标准、政策优惠做出明确的规定。另外，要成立相关的监督机构，将市建委、房管局、财政局、物价局等部门中与住房保障有关的管理事务均交给该机构，如住房保障管理中心，对保障对象进行严格的审查与核定，保证保障性住房到达低收入者手中，防止高收入者的混；其次，要发挥非政府组织的舆论监督来约束政府的行为，避免发生政府的寻租行为。非政府组织可以作为政府和低收入群体的中间人的角色，运用自己的处事方式来发挥自己的作用，监督政府的行为，代表低收入群体表达意愿，从而影响政府的政策框架，对决策者施压，最终实现低收入者的利益需求。

综上，显然用目前的保障性住房政策来解决中低收入群体的住房问题还存在着不少问题。对此，笔者认为，作为政策的出发点，应由市场来调节包括中等收入者在内的大多数人的住房问题。通过悉心构建市场体系，营造良好的市场环境，更多地通过制定规则，运用税收、信贷、土地、利率等经济手段来规范调节住房市场，从而使住房市场尽早步入正轨。

[1]冯念一，陆建忠，朱燕.对保障性住房建设模式的思考[J].建筑经济，2007.8.

[2]刘启君.寻租行为定义问题的再认识[J].湖北社会科学，2005.3.

[3]范天森.浅析经济适用住房的尴尬处境[J].特区经济，2007.11.

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