自然资源所有权问题及其实现研究

黄泽勇

（四川省社会科学院，四川 成都610072）

《法制日报》报道，2012年6月14日，黑龙江省颁布《黑龙江省气候资源探测与保护条例》，规定企业探测开发风能及太阳能资源必须经过气象部门批准，而且探测出来的资源属国家所有，这是我国首个规范气候资源利用的地方法规。［1］该立法就能源所有权归属进行规定，引起人们对资源所有权归属问题的思考。土地、矿产等资源等属国家所有，自然资源多数属于垄断企业经营管理，国家（政府）收取自然资源红利数字不详，但从垄断企业上缴利税中可以看出比例不高。国外垄断国企上缴红利是50%，而中国石化、烟草、电力等垄断企业利润上缴比例只有有限的15%。有的地方政府违规转让国有资产及其经营权，开发经营自然资源的企业（个人）赚得盆满钵满，而宪法规定自然资源国家所有就只具有象征意义了。［2］本文质疑和纠问自然资源使用权行使状况以引起国人关注。

一、自然资源国家所有现状及问题

宪法规定自然资源国家所有，但实际上自然资源基本是属于资本或企业所有，面对开采难度极大的自然资源，小民百姓只能望之兴叹。［3］自然资源所有权及其实现一直是国民百姓关注但无法详细深入了解的重大问题。

1.宪法等法律规定矿产资源属于国家所有。《中华人民共和国宪法》第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。《中华人民共和国企业国有资产法》第三条规定，国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。国有资产就是全民所有的资产，国有企业就是全民所有制企业，全国人民代表大会代表全国人民，有掌管国有资产及国有企业的权力；全国人民代表大会及其常委会授权国务院代表国家行使国有资产所有权，国务院就具有掌管国有资产及国有企业的权限。事实上，国务院无法全部掌握国有资产，部分地方政府还掌握了不少国有资产。中国自然资源管理实行分级分部门条块管理，财政部门掌管金融国企和行政事业单位的资产，国土资源部门掌管土地和矿产资源资产，其他企业国有资产由国有资产部门掌管。各级地方政府还掌管规模数量不等的自然资源。

2.自然资源国家“虚位”所有。自然资源归属是历史发展的产物，就目前自然资源法定国家所有而言，主要以集权制、公有制为主、国家控股经济命脉等因素共同造成的。传统封建社会中，盐铁专营制度根深蒂固。自然资源一般深埋于地下，开采困难，使用量极少。少数人民生活必需品，例如盐铁等，统治者看到这是与社会稳定，社会控制密切相关的战略物资，如果被私人控制，可能对封建统治者的权力造成冲击。“普天之下，莫非王臣；率土之滨，莫非王土。”封建统治者为私有之需，运用其掌控的社会权力，最大化个人或者家族私欲，占有社会一切资源，也包括自然资源，严防权力及资源丢失。他们控制自然资源，既是统治之需，也是权力自然发展使然。家天下格局下家国不分，帝王家族利益即国家利益，甚至家族利益大于国家利益。家族用国家名义控制自然资源是封建专权控制逻辑自然且必然的发展结果。

新中国成立后公有制要求国家控制自然资源。直到1978年，中国的企业几乎全部是公有制，自然资源开采经营企业更是清一色的国家所有企业。国有工业企业占国民经济的80%，集体所有制工业企业占20%，国有工业企业资产总额占全部工业企业资产总额的92%。在计划经济时代，开挖矿产的企业是代表国家搞生产的，国家以企业为代表自然垄断控制自然资源。自然资源所有权属于国家，各个企业之间的资源相互划拨、调拨，各个企业没有获得产品的所有权，也不需要获得所有权，只有产品使用权。自然资源开采企业只需要取得自然资源使用权证就可以转让资源。改革开放后国家控股部分自然资源企业。随着简政放权、减税让利、两权分离、减员增效、抓大放小、企业改制、优化布局等国有企改革，中国由计划经济体制，经有计划的商品经济体制，变成公有制为主的有中国特色的市场经济体制。国家对于主要的经济领域，如高新科技、支柱产业进行掌控，防止私有者最大化个人利益，危害社会、经济、国家发展安全。

3.自然资源国家所有的困境及表现。就矿产而言，被征收的税费主要有资源税、资源补偿费、矿区使用费、特别收益金四个部分，前2个税种是中央与地方共享税。还有部分生态补偿费，归地方政府所有。“美国的资源补偿费率是12.5%，澳大利亚、马来西亚是10%，而我国石油天然气的补偿费率仅为1%。”［4］特许制度中有对矿产等自然资源的开采许可规定，一般要求比较严格，颁发自然资源使用权权证，还有特种税等。“矿产资源补偿费制度是我国矿产资源有偿制度的主要内容……补偿费率过低，矿产资源补偿费分配机制不合理等。”［5］资源所有权权利属性及其使用没有真正体现出来，作为所有者，没有真实享有相应的所有者权利。

第一，税、利、费概念不明，其意图不甚清晰。国家或者地方政府从自然资源经营企业收取部分费用，其性质到底是自然资源所有权出让的费用，是企业经营的纳税，还是国家垄断企业上交给国家的利润等性质不明确。目前，煤矿等自然资源企业要“矿区使用费”，这个名字的含义似乎只是企业使用矿区的租金类的，而不是企业开发并交易的矿产资源所有权的费用。企业开采出矿产品，且对外交易矿产品，其它主体购买矿产品后，获得的是完整的所有权，矿产品是动产，是消耗品，转移动产使用权同时也转移其所有权；没有只转移矿产资源使用权而不转移所有权的。企业应该是先从国家取得矿产品所有权，再转手交易矿产品，企业开采矿产品，是第一次取得矿产品使用权，不是矿区使用费。仅仅办理了矿区的使用权，名义上不能是取得矿产品所有权；或者矿产品开挖出来后，国家还应该有一个矿产品所有权转移的程序；开挖出来的自然资源，所有权仍然属于国家，开挖者要处置，还要取得所有权才行。埋藏在地下的矿产品，所有权属于国家；开挖矿产要付出代价，有风险，国家区分不同矿产品的开采难度、矿产品的价值等因素确定矿产品的价格，而不仅仅是收取矿区使用费。现有的矿区使用费、企业所得税、国有企业缴纳的（税）利中可能企业取得矿产所有权的部分对价，但没有专门划分出来，模模糊糊，让人不明就里。

企业资产及其经营中的税费成本、社会责任和利润是不同组成部分，应该区别对待。根据物权法及其基本的财产交易规则，有物权则要实现财富，实现财富的方式是交易获利。但现有资源国家所有，获利方式却不是获取利润，不是交易，而是征税。征税与拥有物权交易获利是两回事，不能混同。民企资产是私有，开展经营活动也要纳税，私营企业进行交易活动，是以为资产所有权人盈利为目的，一般是有利润才开展交易活动，企业经营目的是盈利。作为国有自然资源开发企业，同样是以盈利为目的。企业开展经营活动，减去经营成本、税费等是资产盈利。但自然资源国有经营企业只计算了经营成本和税费，对资产所有权盈利情形完全忽略不计了。

第二，自然资源出资人职责内涵不明。在市场经济中，交易主体要对其掌握的财产有所有权等才可以直接处置。自然资源矿产开发企业对自然资源只有使用权或者没有动产所有权就是自然资源所有权者缺位，使用权者出位。国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条规定，国有资产监管机构不行使政府的社会公共管理职能。《企业国有资产法》第六条规定：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”出资人职责到底是什么？没有明确，内涵模糊。法律授权政府行使国有资产出资人权利，比照私营企业经营需要，出资人目的是追求企业盈利，回报出资人，但目前政府对自然资源企业中国家的资源怎么履行出资人职责的，外界不清楚。

第三，自然资源所有权代理人权力行使内涵不清晰。政府等行政主体被“自然”认为是自然资源所有权主体，但无具体代理规则，也不公开代理管理实体和程序内容，代理绩效等外界难以探知。代理的基本内容是代理人为被代理人服务取得代理费用。在自然资源政府代理一事中，政府行使代理权是法律概括授权，没有明确规定其代理权限，法定责任，代理失责追究等内容。政府及其公务员工资薪金法定，与行使代理权没有直接利益关系，政府代理管理后效益与代理费用不直接挂钩，没有积极行使代理权的动力。政府代理管理后，没有法定主体继续跟进追问代理效益，法律没有规定主体对代理绩效进行追问并奖惩，作为自然资源所有权拥有者的宪法概括授权主体——国家，其代理管理自然资源所有权力主要由政府行使，就使得这个代理授权是自己授权自己管理某类资产取得收益，当然没有动力和愿望制定更加繁琐的法律或者设置新的问责主体来追问自然资源代理权行使绩效了。

第四，自然资源企业“闷声发大财”。国家所有是个筐，什么都往里装。国家所有，如果与全民无关，甚至与全民的代表无关，就涉及到经济发展的效率、社会基本公平正义等问题。中国特色的国家所有的公有制，没有给所有权归属者公民个人带来直接效益，经营国有资产的国有企业，放手自然资源不管，甚至任由其公司私自牟利，危害百姓经济利益。正如黄奇帆所言：“国有企业人员就如地下工作人员，灰头土脸发财。”但还是有少部分坑爹的主儿不甘寂寞，浮出水面，冒个泡泡，显露一下国有企业如何富有，也才让公民感觉到国有企业垄断经营为主，挣钱不费力，静悄悄地发财。银行业的利润高得都不好意思公布，利润好得惊人。自然资源垄断企业经营掘得原金的企业（主）获得暴利后挥霍浪费，自然资源经营业主7000万元嫁女大摆排场就是明证。

二、自然资源国家所有原因分析

自然资源国家所有国家所有不是我国独创，但具体情形却有中国特色。

1.国家控制自然资源是一个基本规律。第一，历史演变的结果。人类生存、发展、富裕离不开与环境资源关系的和谐构建。原始社会以后，资源私有化，特别是与人类息息相关的自然资源被强力集团占有，资源与社会权力结盟，形成少数权力集团占有多数社会资源的局面，贫富悬殊拉大、冲突不断，最后形成资源、权力聚集，多次重新洗牌，人类社会创造的财富毁于一旦，乃至人类自身发展屡遭危局。自然资源共有、公有、国有，到如今，自然资源国家所有遂成为共识。

第二，法治进化的结果。历史是从公有到私有再到公有的演进过程。封建社会资源为权力占有，但权力在宪法主导下逐渐演变成公共权力，保护共同权利。资源国家所有局面未变而权力逐渐为国民共同支配即国家所有。有些国家用宪法及法律对自然资源国家所有作了概括规定。例如英国，国家对企业开采的自然资源，国家收取权利金，一般占开采利润的10%左右。权利金直接上缴国库，由国会明细开支，全部公开。权利金主要用于公共用途，相对公开公正。

第三，减少社会冲突的需要。矿产资源如果归部分人享有，必然造成各个群体间争夺资源的局面，“人为财死鸟为食亡”，为争夺控制开发矿产资源，演变成以命相搏乃至械斗、战争都是可能的。矿产资源归国家所有，可以减弱对某些群体的吸引力，使其可能得到合理开发，为给多数群体共同享受，谋取利益。

2.自然资源使用效益最大化。第一，以矿产为例，可以看出矿产等自然资源国家所有是经营的需要。我国矿产资源多埋藏深度较大，矿区内的分布格局不匀称，矿产的品位、矿产品储量、矿产品开采的难度、开发前景等信息不准确、不透明，第三方证实困难。投资巨大，经营周期长，不可预期风险大。矿产资源交易不透明，信息不对称，交易畸形，也致使监管困难。自然资源权益交易市场失灵是“事出多因”，如果完全任由市场自由定价，难免出现暴利现象。矿产国家所有使全民所有成为可能。如果非国家所有，只能是部分人所有或者资本、权力等等资源把持团体占有，他们更可能利用其占有的矿产资源加强其优势地位，增加控制能力，使富者更富。国家所有矿产，就可以通过一系列的分配方式把矿产资源给予公民共享。国家通过矿产税或者直接收取利益，收获部分利益归国库，国库资源通过再分配，缴纳社会保险，拨款教育、低保等，使部分弱势群体享受矿产资源收益。

第二，公共资源共有共享的社会观。部分资源私有化，如果国家公共权力节制不力，必然导致占有资源的阶层成为白食阶层，赤裸裸的享乐群体，没有资源的，沦为现代奴隶。在资源匮乏的国度，先天占有资源者和没有资源者阶层分化，互相对立，矛盾重重，共同的社会生活将无法维持。现代观念要求，人权至上，资源为人类发展服务；财富社会化，社会资源人类共享，促进人类共同进步共同发展。

3.自然资源使用效益公平化。第一，如果自然资源私有化，必然形成国家内部人之间的争夺乃至战争。人是与土地等资源、物权链接而生成发展的，追求资源、财富、权力等是人之本性，但资源等财富是有限的，人的欲望却是无限的。如果自然资源私有，就会形成抢夺、争夺自然资源的严重局面，欲望支配下的人类会变得不理性，残害对方，乃至酿成战争，人类多数战争都是为争夺资源而起的。同时造成更大的不公平，拥有大量资源的个体人会使用其权力，攫取更多的财富，包括自然资源财富；没有自然资源的个体，沦为赤贫，乃至奴隶；社会就造成更大的贫富差距，陷入人格严重对抗的状态中。第二，自然资源国家所有要求资源共享。自然资源国家所有后，可以在一国内重新分配、占有和享受资源。就现状而论，自然资源国家所有，企业开发，国家收取资源税和相关规费。支持国家机构运转或者进行再分配，包括支持国民社会保障，救助弱势群体等；即使是大量自然资源垄断行业个体人员“化公为私”，部分公务人员借机谋取部分或者团体利益，也形成自然资源财富的多次分配，使更多的人参与了自然资源的财富分配和共享。虽然这种包含潜规则在内的分配机制的公正性合理性值得怀疑，但比较寡头而言，自然资源财富分配面更宽，也具有部分合理性。第三，自然资源国家所有给政府提出了经营要求。自然资源国家所有的法律和事实渊源，是否需要变更所有权，怎么变更所有权等，需要对宪法制度深入思考，严密追问。而不是一旦宪法规定后，没有人思考，追问到底为什么，使得这一项服务公共利益为主的资源所有权制度安排失去其原有的功能，乃至于偏向少数人，走向部分人谋利，而多数百姓不关心、关心不了，认知不足。分清自然资源所有权归属公私的利弊，并对最终归属后资源所有权使用进行规制，最大化其社会功效，乃至于化弊为利，增加社会总体福祉。

三、自然资源国家所有权实现规范

“国家所有的财产权的最终体现和根本标志在于财产收益分配权。放弃财产收益分配权，就等于放弃了财产所有权。”［6］中国的自然资源所有权支配是涉及国有资产管理，涉及改革开放去向的大问题，更需要改革的“顶层设计”。回归自然资源产权体系，明确权属，是国家行使管理权，提供公共服务的前提。自然资源所有权属于国家，国务院具体行使所有权；所有权行使问题不能模糊或者概括授权，对资源，所有权者是怎么处置的，获得多少对价等，所有权的行使具体内涵需要明晰。

1.完善并细化委托代理机制。改进自然资源国家所有权的行使模式。增加国家资源管理委员会的国家资源（包括自然资源）管理职责。具体管理国家资源者，要转变角色，加强日常基础性制度建设，合法、合理开展工作。要遵循程序正义原则，严格而有效率地促进资源开发利用。建立健全严密的资源监管机制，资源国家所有要求资源所有权实现规则完备，监管规则细密规范，执行规则长效有力，且企业不断积极改进资源服务国家的措施。

改革并完善人大制度，完善资源税利的归属和监管职能。全国人民代表大会是选民代表机关，应该切实履行委托职责。几十年来，人民代表大会发挥职能还很不完善，最近在法律制定方面发挥作用比较充分，但人民代表及其人民代表大会是代表机关、权力机关，不能仅限于制定法律，制定法律是代表其中的一个职责，但代表不只是制定法律，还要代行很多职权，包括代行资源所有人职权。

政府直接经营或者控股或者出让自然资源所有权，都需要对自然资源经营管理状况向人民（国家最终所有者）或者人大（人民代表机关）专项汇报。各级管理自然资源的政府定期向人大或者公众公开自然资源经营绩效、管理规则、重大自然资源事项经营处置情况等。自然资源经营企业接受民众团体或者代表机构对自然资源数量、污染处置、高管工资等信息查询。

2.建构（自然）资源利税分配机制。要高瞻远瞩的自主立法或者公权监管者制定执行性、操作性更强的法律文本。细化宪法和法律规定，回归国有即全民所有，使之能真正体现国家所有，最终归属民有，操作和结果都公正、公平、公开，又解决国企改革问题和国企垄断问题。“公权可基于公平、效率、安全等考虑，对交易进行各种形式的干预，但公权对交易双方的倾斜性利益配置必须非常谨慎。这种运用公权力进行的干预必须是公权机构解决棘手问题时的最终办法，在穷尽其他所有可能办法而不能较好解决问题的情形下，公权的这种干预才可以被考虑。”［7］改革开放后藏富于民是基本方向。立法机关、政府监管机构和民间力量共同推进自然资源所有权的归属和实现。市场经济是法治经济，自然资源产权保护需要立法规制。加强自然资源国有经营及其监管，加强相关职能部门的履行宪法责任。公权在很大程度上保证人的交易行为更理性，法律和政策是维持自然资源市场整体有序性和公平性的文本。

3.精细管理实现自然资源国家所有。国有资产监管机构真实履行职责，不越权、不侵权。根据《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国有资产监管机构的主要职权是：根据授权，依法履行出资人的职责，依法对企业国有资产进行监督管理。即国有资产监管机构经国务院和地方政府授权，充分行使国有企业的股东权利，完善国有企业法人治理结构是其法定职责。国有资产监管机构作为行政机关要依法行政，要监督《企业国有资产法》、《中华人民共和国反垄断法》、《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规的落实，监督国有企业遵守法律法规，主动接受全国人大、国务院和全体国民的监督。

自然资源属于国家所有，到底是否盈利，需要有数字化报告并支付给国民。例如，自然资源国家经营一段时间后，资产、利润、使用情况、储备情况，如果没有盈利，原因是什么？如果有盈利，盈利多少，盈利如何分配，如何再使用盈利等？要及时公开。制度上要细化资源税（利）“取之于民，用之于民”的具体方法和途径。所有权归属明确后，利润分配就水到渠成了。比如名正言顺分红，新加坡和香港的国企比例不高，但他们都给全民分过红，简洁、公正，便于操作的方案是：将中国所有的企业国有资产（包括自然资源资产）注册成中国人民股份有限公司，国有资产计算总量后均分成14亿多股，全民每人分配一股。每个国民持有的国有资产股份可以分红，也可以转让、继承（也可以不继承，公民死亡后，其国有资产股份国家收回，重新分配给新出生的公民）。对国有资产的监管也可以根据公司法进行，促进其规范发展。

完善实现自然资源所有权，要从立法规范、自然资源开发经营监管、所有权分红等制度设计进行精细化管理，以逐步深入推进自然资源的开发、管理改革。

［1］杜晓.黑龙江出台条例设定太阳能风能探测开发“门槛”，专家称 “条例”存设置行政审批之嫌［N］.法制日报，2012－06－20（4）.

［2］孙永剑.七千万嫁女煤老板发家史解密：租赁煤矿不合规［EB／OL］.（2012－03－30）［2012－09－05］.http：／／bbs.esnai.com／thread－4795441－1－1.html.

［3］陈晓 王珑锟.一张采矿证的15年争夺［J］.生活周刊，2012（4）.

［4］李志学，彭飞鸽，吴文洁.国内外石油资源税费制度的比较研究［J］.国土与自然资源研究，2010（1）：69.

［5］王甲山，马爽.借鉴国外权利金 改革油气资源税费［J］.资源与产业，2007（12）：70.

［6］文正益.厘清税费制度关系 推进资源税费改革——关于资源税与矿产资源补偿费制度关系的思考［J］.中国国土资源经济，2011（7）：10.

［7］应飞虎.权利倾斜性配置研究［J］.中国社会科学，2006（3）.