浦东新区新一轮城乡规划建设的思考

赵 莹 陈 腾

0 引言

20年前的浦东，留在人们脑海中的印记，是模糊的天际线、简陋的码头和零星的灯火；20年后的浦东，东方明珠、金茂大厦、环球金融中心等已成为上海的城市地标，城市高度依然被不断刷新，车水马龙的陆家嘴，其璀璨程度已经可以与浦西的外滩相媲美。

沧海桑田，得益于国家和上海市对浦东开发开放的支持，也见证了一代代浦东建设者所付出的热情和汗水。今天的浦东，是一个区域规划面积为1405平方公里，人口规模超500万人，经济总量超4500亿元的超级城乡空间综合体。“两区合并”、“两个中心”、“两大项目”连同“二十周年”、“二次创业”一起，成为当下谈及浦东最热门的高频词。

浦东被誉为“上海现代化建设的缩影”、“中国改革开放的象征”，带着这样的光环，浦东迎来了历史性飞跃的关键时期。回顾浦东新区的城乡建设历程，有经验，有教训，有成就，有困惑。在这个新的历史起点，加强对历史使命的深刻认识，在正确判读城市发展的机遇和挑战的基础上，审时度势，再次腾飞。

1 浦东新区历史性飞跃的社会经济和城市空间目标体系

根据《浦东新区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，未来5年是浦东新区全面建设科学发展先行区、四个中心核心区、综合改革试验区和开放和谐生态区的关键时期。浦东新区将坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，以“率先加快转变经济发展方式，进一步提升国际竞争力”为主线，深入实施综合配套改革，充分发挥世博后续效应，努力保障和改善民生，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，努力实现新浦东新跨越。纲要提出五项指导方针，具体包括“坚持先行先试，深入推进改革开放；坚持功能导向，促进产业高端高效发展；坚持以人为本，努力共建共享和谐社会；坚持统筹协调，积极推进城乡一体、产城融合；坚持绿色发展，大力建设生态文明”。

与此同时，《上海市浦东新区总体规划修编（2010-2020年）》抓住“十二五”开局与土地利用规划调整时机，结合“三规合一”，以坚持“拓展空间，服务转型”、坚持“以人为本，产城融合”、坚持“集约低碳、永续发展”和坚持“城乡一体，先试先行”作为指导思想，在“二次创业”的目标下，拟定浦东新区功能定位为中国改革开放的示范区和综合配套改革试验区，上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心的核心功能区，国家高新技术创新基地和战略性新兴产业主导区，具有国际一流品质的生态型宜居新城区。

浦东新区“十二五”规划纲要和总体规划修编成果是指导浦东新区未来5到10年发展建设的纲领性文件。为实现历史性飞跃，相对应的社会经济和城市空间目标体系包括：落实国家战略，提升功能定位；优化资源配置，构筑产业高地；探索产城联动，完善城市结构；坚持永续发展，打造生态城区；打破二元结构，实现城乡融合；突现人文关怀，建设宜居浦东。

2 城乡规划实践中的机遇和挑战

为了落实浦东新区“十二五”规划纲要和总体规划修编成果精神，实现上述目标体系，浦东新区在迎来机遇的同时也面临着挑战。在城市发展的进程中，产业规模不断扩容，空间资源瓶颈突现；产业结构呼唤调整，腾笼换鸟成本高企；伴随着高楼林立，人们开始遭遇交通拥堵；城市外扩加速，城中村、厂中村成为社会关注焦点；大量人口导入，对市政基础设施和公共服务设施的需求猛增；乡村肌理被“现代化”、“工业化”符号所取代。总体上，矛盾反映在以下几个方面：

2.1 资源与发展

浦东新区在经历了20余年的飞速增长后，资源约束逐渐呈现，土地资源后续供应的制约尤为明显。根据上海市“两规合一”梳理成果，原浦东新区建设总用地已超出土地利用规划中的期末规划数，即便在两区合并后，建设用地指标余量亦十分有限，城市发展和能级提升的方式必须由外延拓展转向内涵提升。

然而，在当前动拆迁成本高企的现实条件下，空间功能转换的成本是巨大的，有时是难以承受的。这也是陆家嘴CBD东扩受阻的主要原因之一。以小陆家嘴为基础打造金融中心，规划师们不得不暂时放弃连续扩展，转而尝试带状（轴线）增长，或飞地（点式）增长，这对陆家嘴金融城的建设来说也将是一个新的挑战。

与此同时，位于第二圈层的产业区，如张江高科技园区、金桥出口加工区、外高桥保税区等，在经历了多年开发后，也面临着如何进一步提高土地产出的问题。在建设航运中心的进程中，外高桥保税区如何发挥好既有优势，实现“三港三区”联动，已不仅限于空间规划范畴，更多地需要制度层面和政策层面的支撑；在张江高科技园区、金桥出口加工区等成熟产业区内，随着其周边交通设施的完善和区位条件的改变，“产城一体化”的需求呼之欲出，“2.5”产业也如雨后春笋般地成长起来，对规划编制和土地管理提出了新的时代要求。怎样实现产业功能的有序更替并扶持好这些新兴产业，实现宏观经济结构的调整，同时预防变相圈地或物业开发，使政府资源和社会资源得到公平和有效的利用，使社会经济可持续发展，也是规划师们将要面对的新课题。

2.2 空间与结构

浦东新区城市空间发展的不均衡是显著的，并且是“产强城弱”的典型代表。随着浦东向综合型城区转变，城市空间尺度和空间结构重构也愈发必要：一是建设之初倚重产业发展，不仅产业用地占比较高，且市政基础设施建设和地块划分尺度较大，公共设施配比不足，交通组织也更多地考虑货运交通的需求，这可能与今后的产业升级、功能置换、产城一体化不相适应，需进一步完善组织功能、优化空间结构。二是城区依托浦西发展，结合“环形+放射”的路网形式，呈现“圈层式”拓展，高强度的城市开发主要集中在内环线内，开发强度由中心向外围迅速递减，内城拥挤已逐渐显现。公众认可的大型公共中心和商业中心大都位于内环线内。从这个角度来看，无论是滨江轴线还是东西轴线、南北轴线的发展仍需给予更多的关注和支持。三是随着城区向外梯度推进，城区与产业区、农村地区的边界在冲突中融合，在融合中整合，中观尺度和微观尺度的空间结构面临一次次重构的考验。

城市需要全方位的发展，在规划之初设定一个可生长的、可调适的空间结构体系是非常重要的，以便为后续功能单元（或称之为细胞）的发育提供足够的空间支撑。当前面临的课题是：（1）如何进一步加强在综合发展规划指导下已初见端倪的多中心城市结构雏形？（2）如何强化浦东与浦西的联系，进一步做实东西向轴线，并结合后世博培育南北向轴线？（3）如何充分利用好迪士尼、商飞制造等功能性项目，结合上海东站选址，在城区外围形成新的点轴发展，丰富城市的空间维度？（4）如何发挥好新城在集聚人口上的作用，最终实现城区的有序疏解？

两区合并后，浦东新区的空间维度是巨大的，无论是加强区内联系，还是空间结构重构，加大交通设施建设并利用交通引导开发，仍将不失为一种行之有效的方法。在新一轮发展中，以轨道交通为骨干的公共交通设施建设将迎来建设高潮。在此进程中，指导其扮演好“领舞者”的角色，事关成败。此外，作为上海新城建设中浓墨重彩的一笔，临港新城的兴衰将更多地取决于其与中心城之间的时空距离，如何改善通勤条件应成为工作重点。必须充分意识到，在空间资源有限的前提下，只有通过优化空间结构才能提高空间绩效；市政基础设施投资作为政府引导和优化空间结构的重要手段，其作用和意义必须得到充分认识。

2.3 城市与乡村

在贯彻和落实科学发展观中，“五个统筹”深刻体现了科学发展观的内在要求，是贯彻落实科学发展观的切入点和现实途径。统筹城乡发展是其中的重要内容。随着《城乡规划法》的颁布，规划师们开始重新审视城市与乡村的关系。

在浦东新区编制2003年综合发展规划时，城乡的划分是根据上海市总体规划中的外环线进行的，但由于外环线外的浦东国际机场、外高桥港区等对外交通设施以及曹路、唐镇、川沙等新市镇的开发和建设，实际上城与乡的边界已经不那么明显了。在新一轮总体规划编制过程中，城乡关系也从过去的“乡村包围城市”发展到今天的“城乡交错共存”。不仅在空间上，城市与乡村密不可分，在就业类别和生活方式上，农村人口也在向城市人口转变，在城市中就业并购置房产、安家落户的人口数量正在不断上升。同时，随着原住户的逐渐迁出，部分乡村地区成为外来务工人员的暂住地，与周边的产业用地交织在一起，逐渐演化为城中村、厂中村。

城乡如何统筹是未来浦东规划建设需要关注的重点之一。规划期望的统筹，不是乡村被城市取代的过程，不是城市包围乡村、两者机械共存的状态，而是寻求城乡共赢互生、和谐发展的美好未来。当前城乡发展遇到了一些实际问题，城市发展忽视乡村利益的情况仍然存在。例如，快速路、主干路等城市交通设施在建设时，常常对所穿越的乡村造成破坏，对地区原有单元结构和邻里组织产生切割，乡村内部逻辑关系的破碎化使可持续发展难以为继；产业区、城区在规划用地时，更多地关注自身结构的合理性，而忽略与现状乡村地区的有机结合；在为那些对环境有一定影响的项目选址时，可能乡村的利益更容易受到侵害等等。

要改变这一状况，必须坚持“以人为本”，尊重事实，实事求是地看待城乡关系。这个问题的核心是价值观问题。假如我们换一个思路，将乡村看作是城市空间结构中不可缺少的一个组成部分，也许就能够从更加积极的角度处理好城市与乡村的关系。乡村不仅能提供农产品，还能向城市提供开阔地带，生态廊道和生态片区，科普基地，自然休憩空间等等。可以将乡村真正地融入城市，只要与城市空间结构有机结合在一起，乡村将与城市成为共赢互生的共同体。这有赖于对乡村的认真解读和更加深入细致的工作。

2.4 人口与社区

人口是城乡规划编制的基础。在规划编制中，首先要确定城市人口，以此为基数计算用地规模，并按照千人指标等进行公共设施的配置。但实际上，在对人口数量加以关注的同时，更应该结合对人口结构的判读，完善城乡规划。

从浦东新区的发展历史来看，1990年代开发开放起，浦东新区就一直是人口导入区，主要反映在浦东城市建设带来的外地人口流入和浦西旧城改造带来的本地人口迁入。近期，随着大型居住社区和保障性住房的陆续建成，浦东新区在未来较长一段时间内还将需要继续积极妥善应对大量人口导入的挑战。与此同时，在早年建成的社区中，老社区面临的普遍问题开始显现。因此，“十二五”期间，浦东将同时面临建设新社区和完善老社区的艰巨任务，规划作为先导，应及早进行应对。

很显然，简单套用指标体系已不能如实反映不同社区的实际需求。建设宜居浦东，就要求我们更多地了解社区人口的构成特征和个性化需求，制定与之相匹配的社区规划，统筹社区资源，引导社区成长，避免新社区缺乏人气，老社区走向衰弱。

3 新一轮城乡规划建设的突破点

新一轮城乡规划建设，需要全方位、宽领域、多层次的规划编制与管理，需要与经济社会发展规划、土地利用规划及相关专业规划紧密结合，从而共同达到对城市有效管理的目标。

3.1 构建规土合一的规划体系, 形成科学编制、谨慎调整的新机制

城乡规划管理和土地资源管理是以土地使用为核心的空间资源配置过程，作为资源分配和管理的手段，对城市和乡村的空间发展起着关键的引导作用。相对传统的规划控制手段，两规由相互冲突转变为相互锁定、支撑，有利于减少规划调整，强化城市增长边缘管理，从而促使在面临资源和发展瓶颈问题时，更关注土地的高效使用。

在新一轮城乡规划编制的过程中，更加需要发挥规划的前瞻性，延续浦东规划先行的传统，科学编制规划。同时，结合城乡建设和发展需求，严格规划调整程序，保障公众参与的权利，运用专家评审、集体决策等方法确保规划调整符合公共利益。

3.2 构建高等级公共中心的布局, 形成城市空间结构的新节点

浦东新区目前已初步形成公共中心体系，但是浦东原有的高等级公共中心明显呈现不均衡分布状态。与上海建设“两个中心”核心区相匹配，与浦东新区长远的空间发展相适应，并成为能够集中体现具有国际品质的新城区，需要优化高等级公共中心的布局。

3.2.1 CBD的双核心——陆家嘴+后世博地区

经过20年的建设和发展，现阶段的陆家嘴CBD已基本建成，今后发展面临的主要瓶颈问题是发展空间上的不足。随着世博会的成功举办，后世博地区以其优越的区位条件，完善的交通系统和较高的知名度，将成为中央商务区的潜力地区，具备会展旅游、金融贸易、文化创意等高端服务功能。后世博地区与陆家嘴共同成为黄浦江高端商务带的两个核心区域，互有分工，形成差异化的合作共赢格局，形成世界一流水平的CBD。

3.2.2 新城的产城融合——临港产业区+临港主城区

临港新城是战略型新兴产业和国际航运中心核心功能落脚点。临港新城的产城融合，需要形成产业区和生活区的有机结合，相互促进，共同发展。产业区的发展需要有前瞻性地增加生产性服务业的配置，规划上进行配套用地的预留和未来进行优化调整的余地，形成适应产业发展阶段需求的，具有较强发展弹性和具备综合城市服务职能的产业园区。主城区的发展，要以大型居住社区等建设为契机，进一步集聚人气，促进高端人才的导入，在为产业区发展提供配套服务的同时，加快形成以现代服务业为主的产业结构，把握航运贸易、文化影视、旅游会展、创意产业等发展机会，加快提升城区综合配套服务水平。

3.2.3 热点的双重整合——迪士尼+上海东站

迪士尼主题公园落户浦东无疑是上海城市发展的重大事件。根据相关规划，该地区将突出旅游休闲、商务服务等主体功能，打造成为世界顶级的国际旅游度假区。规划上可利用迪士尼和上海东站在区域上的紧密衔接，发挥该地区集国际空港、铁路客站、多种交通方式于一体的东部交通枢纽的交通集散作用，使其成为浦东新区服务长三角的重要窗口，并以此作为优化浦东空间结构的新契机。迪士尼+上海东站组成的高等级公共中心也将有望成为未来市级中心的有力竞争者。

3.3 构建全面整合的平台, 形成规划管理的新格局

3.3.1 统筹城乡，追求城乡一体化

探索城乡规划的有机结合，积极将乡村地区纳入城乡规划的蓝图中来，从而推进浦东新区全方位的城乡规划管理。对“城”而言，充分结合“乡”中的楔型绿地、生态走廊，优化城市生态环境，为市民提供良好的景观绿化；对“乡”而言，在加强基本农田保护的同时，利用新农村建设的契机，有序引导农民集中居住，从而落实总规中城乡一体化的目标。

同时，对城乡结合部进行积极引导，优化社会管理职能，创新管理架构，针对城乡区域的不同特点，在详细规划编制阶段有的放矢，对社区的大小、规模、公共设施配置、公共交通设置等方面进行精致规划，使浦东新区的社区既充满活力，又各具特色。

3.3.2 整合地上地下，追求综合开发利用

城乡规划在编制过程中，重点关注的是显见的地上因素，包括城市整体景观效果、建筑的空间关系等方面，对于地下空间主要从市政基础设施配套的角度进行安排，加上地下空间的开发建设成本因素，尚未对地下空间的基础性作用给予足够的重视。

随着轨道交通建设和地下管线敷设，地下空间资源的分层使用也逐渐提上议事日程。鼓励城市地下空间的综合开发利用，指导系统有序发展成为必然要求。近期城市地下空间开发应以地铁网络为骨干，以城市公共活动中心和轨道交通站点为发展源，以人行连通道为纽带，以城市重点功能区的综合开发或改造为布局重点，建立新区地下空间点线面相结合，组团中心与轨道沿线集合发展的布局结构。

3.3.3 加载全息要素，加强实施评估和动态调控

规划信息具有三维特性，除了关注平面信息外，更需关注其空间属性。加载全息要素的管理模式，将所有规划信息进行综合处理，并叠加反映在底图上，运用信息共享，从而满足快速信息处理的要求，提高规划管理的效率。充分利用规划信息数据库，将其作为规划评估的重要技术支撑，方便实施评估和动态调控。

3.4 构建需求导向的视角, 形成规划管理的新思路

3.4.1 适配用地兼容性的需求

在用地性质的调整中，混合用地是较难把握的方面。在建设过程中，可能需要对空间内容进行微调，从而带来对规划控制优化的要求，如城市综合体的出现就要求将商业、文化、娱乐、办公、购物、交通等多种功能进行混合。社区建设中同样需要将社区的公共配套设施适度混合，能够根据社区居民需求改变而适时调整，更便捷地提供一站式服务。

诚然，规划的用地兼容性，在两规合一的背景中将面临着如何与土地出让相协调的问题，但是从有利于今后城市建设和发展的角度，继续探索可能的整合路径，增强用地的兼容性是今后发展的方向。

3.4.2 适配产业区与居住区的需求

考虑产业区与居住区的不同规划管理控制要求，建设弹性的规划管理控制体系，追求适配性。对居住区而言，需要结合不同社区的人口结构特征，设计有针对性的建筑布局、公共空间和公共配套设施，从而实现居住区的和谐；对产业区而言，需要适应不同产业发展阶段对空间的需求，尝试在总体结构和总体规模控制的框架下，更好地适应市场需求变化的规划管理模式。

3.4.3 适配精细化、纵深化发展的需求

建成区的规划管理集中体现出适配精细化、纵深化发展的要求。在金融中心和航运中心的建设过程中，需要进一步关注办公人群和城市居民对城市生活质量的追求。从人性化的角度，要考虑各类配套设施布局，增强公共绿化、景观水系等城市设计要素，重视配套服务设施的建设，从而形成合理的城市公共空间布局。在规划要素的控制上，也需要在把握强制性指标的同时，重视在规划编制阶段对指导性指标的研究，增强城市设计的要素控制，对下一阶段的建筑和公共空间设计进行引导。

4 展望

城乡空间是实现城市功能的物质载体，为了最优地发挥空间资源的效用，与之相匹配的城乡规划是不可或缺的。实现“两个中心”的宏伟蓝图，建设宜居浦东和生态城区，改变产强城弱，优化空间结构，需要更多的创新思维。这一要求不仅仅体现在总体规划层面，更需落实到规划的各个阶段和各个方面。规划工作者们仍将继往开来，在探索中前进。

[1]上海市浦东新区人民政府. 浦东新区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[R].2011.

[2]上海市浦东新区人民政府. 上海市浦东新区总体规划修编（2010-2020年）[R].2011.

[3]上海市浦东新区发展和改革委员会. 规划引领“外向型、多功能、现代化新城区”建设——记浦东开发开放18周年[J]. 上海城市规划，2008（3）：21-28.

[4]张弘. 关于区域总体规划修编的实践和思考——以《金山区区域规划纲要2010-2020》修编为例[J]. 上海城市规划，2011（5）：19-23.