乌鲁木齐社区流动人口房屋租赁法律问题研究

□文/梁 玉

（新疆财经大学法学院 新疆·乌鲁木齐）

一、前言

乌鲁木齐是新疆政治、经济、文化的中心，是中国西部对外开放的重要门户，也是新欧亚大陆桥中国西段的桥头堡，吸引了大批疆内外人才的涌入。据第六次人口普查显示，乌鲁木齐总人口超过311万人，2010年公安机关共登记暂住人口约91万人，同比上升38.6%。大批流动人口在促进乌鲁木齐建设和发展、加快西部大开发进程中做出了极大的贡献。同时，随着流动人口的急剧增加，也造成了乌鲁木齐基础设施紧张、违法犯罪增多等严重问题。这说明了乌鲁木齐对流动人口的引导和管理还存在一定的问题。而进一步采取改革措施来推进流动人口管理，从根本上减少流动人口所带来的负面影响，正是加强对乌鲁木齐社区流动人口房屋租赁管理和服务的目标与价值之所在。

二、对振兴社区及黑甲山片区流动人口房屋租赁的调研

2010年底至2011年初，乌鲁木齐开展“流动人口和房屋租赁暨违章建筑百日专项整治行动”。笔者随后走访了乌鲁木齐振兴社区及黑甲山片区，了解其管辖下的流动人口房屋租赁相关问题。

（一）振兴社区流动人口房屋租赁管理。乌鲁木齐新市区振兴社区位于蝶王针织厂家属院内，该家属院房屋的户主多为上海、天津等城市知青，退休后大都返回原籍居住，造成大量房屋出租。为了更好地实现对管辖内的流动人员管理，振兴社区工作人员不辞辛劳，每家每户上门调查辖区居民的信息，严格按照“不漏一户、不漏一人、一人一卡建档、一户一表造册”的标准，现已核辖区共有出租房屋73户，共184人，承租人大都是附近学校的学生及疆内各地州来乌打工人员。社区主任介绍说，目前该社区已实现对流动人口房屋租赁问题进行计算机动态管理，提高了管理服务效益。

（二）黑甲山片区流动人口房屋租赁管理。乌鲁木齐黑甲山片区多是居民自建房，滞纳大量无业流动人口，成为城市“贫民窟”。为加强社区流动人口管理，排除社会不稳定隐患，该片区按照新出台的《黑甲山片区出租房屋和流动人口综合整治暂行办法》，在辖区内进行摸排登记工作，对未登记备案的出租屋进行认真清理，签订治安责任书，确保流动人口和出租屋登记率达到100%。现已核查该辖区流动人口近2.3万余名，占辖区总人口的68%；共有出租屋1，332户15，000余间。目前，黑甲山片区流动人口房屋租赁管理已进入科学化动态管理程序，并随时处于社区和公安系统户不漏人、人不失控的掌控之中。

三、乌鲁木齐社区流动人口房屋租赁管理的缺陷

（一）法律法规尚不完善。现阶段乌鲁木齐有关流动人口管理的法律法规主要包括:《中华人民共和国户口登记条例》、公安部印发的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》及《租赁房屋治安管理规定》，而《乌鲁木齐市外来流动人口房屋租赁管理办法》也于2008年废止，新的管理办法尚未出台。现阶段的法规、条例多半是根据工作需要临时制定并付诸实施，其内容多以限制性规定为主，存在很大漏洞和弊端，致使宏观调控管理的局面难以进一步打开。

（二）综合管理机制不健全。主要表现在条块关系尚未理顺、治安管理方法需要创新。由于流动人口数量庞大、流动性强、情况极其复杂，而基层社区责任重、权力缺、难以调动基层社区管理人员的积极性。社区流动人口房屋租赁管理办公室往往是从各部门抽调部分力量及协管员组成的临时性机构，从目前运作来看，尚缺乏规范化，管理方法与技术、管理人员的稳定性与工作人员的安全性等问题有待于进一步确保和完善。

（三）信息统计和监督管理体系缺失。一方面乌鲁木齐流动人口房屋租赁信息统计口径不一致，得不到准确的统计数字；加上各区甚至各街道管委会往往根据不同的理解进行部署，给流动人口房屋租赁统计带来了很大的困难；另一方面监督管理时调查、搜集资料困难，成本高。由于流动人口房屋租赁信息获得途径过于复杂、效率低，以及信息资源的不共享，造成管理成本高居不下；而多头绪的重复调查本身也为各调查部门及调查对象带来诸多不便。

（四）服务保障机制不健全。由于经济与社会地位及受教育程度等因素的影响，流动人口属于社会的弱势群体，其就业呈现以下特点:一是流动性强、失业率高；二是社会保障覆盖面小。因此，应尽快建立健全乌鲁木齐流动人口权益保障机制，如在社区设立专门窗口，便于社区内流动人口的教育培训、再就业、子女入学及医疗卫生等问题及时得到反馈和解决，以优质服务促进良好管理，使他们在乌鲁木齐得到更好的生存和发展机会。

四、探索乌鲁木齐社区流动人口房屋租赁管理新机制

就目前的情况看，乌鲁木齐流动人口会呈现日益增多的趋势，加强对其管理的法制建设也势在必行。

（一）建立健全对社区房屋租赁管理的立法。居住情况是流动人口管理的一个切入点，应作为一个重要阵地严格管控。乌鲁木齐相关部门应针对流动人口管理法规繁杂、流动人口与出租房屋管理难度增大等问题，统一对社区房屋租赁管理立法，提高立法层次，规范管理行为。立法中应本着“保护合法、取缔非法、查处违法”的原则以及“审批从简、管理从严、处罚从重”的要求；以落实责任为核心，以治安问责为手段，努力夯实社区流动人口房屋租赁管理基础。同时，要结合户籍制完善立法，突出对流动人口权利的维护，对流动人口的子女教育、权益保障、享有政治权利等方面的权利和义务以法律的形式予以明确。总之，不断提高管理工作的法制含量，是促进乌鲁木齐流动人口房屋租赁管理工作制度化、规范化、科学化的必然趋势。

（二）加强组织领导，健全管理机制。一是调整充实现有的流动人口和出租房屋服务与管理领导组织机构，成立专门领导小组，定期召开会议，分析存在问题，研究制定解决措施；二是完善市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级流动人口和出租房屋服务与管理的工作体系。特别是在社区房管站和治安司法警务室合署办公后建立健全领导机制、奖惩机制，狠抓落实；三是进一步完善工作机制。建立各职能部门工作联系机制、情报信息交流机制与督查整改机制，定期召开流动人口房屋租赁服务与管理工作的会议，分析研判，确保试点工作环环相扣、步步推进；四是建立公安、劳动人事、工商、税务等相关执法部门联系会议制度，定期交流沟通情况，加强协同配合，不断加大联合执法力度。

（三）着力推进网络建设，构建综合信息平台。信息化管理是破解乌鲁木齐社区流动人口房屋租赁管理难题的突破口。我们可以借助乌鲁木齐“数字化城市管理试点城市”建设的契机，进行人口信息数据库建设。首先，按照“统一规划、统一标准、联合共建、数据共享”的原则，逐步建立具有信息采集、整理传递、分析预测、定期发布等功能的流动人口和出租房屋综合信息平台，实行动态管理，实现资源跨部门、跨系统共享，提高综合服务管理效能；其次，在摸底排查的基础上，对流动人口和出租房屋逐一进行登记录入备案，注重数据的标准化建设，实现与其他数据库的无缝式连接，完成社区流动人口房屋租赁管理系统与其他信息化管理系统整合，最终实现乌鲁木齐城市管理中各部门的联动、协作。

（四）建立健全基层社区管理和服务制度体系。一是充分发挥基层社区联系群众的优势，深入细致地开展工作，逐户逐人核查对比流动人口，及时做好登记建档工作，跟踪做好暂住证办理工作，严把“入口关”；二是清理整治出租房屋，规范管理。严格按照“街不漏巷、巷不漏栋、栋不漏户、户不漏屋、屋不漏人、人不漏项”的标准，对出租房屋摸底排查；三是完善工作机制，按照“四类管理法”对辖区流动人口实行分类管理，落实社区干部包户责任制，要求包片包户的社区干部做到放心户定期走访，基本户经常走访，重点工作户重点走访，重点管控户随时走访；四是更好地发挥基层党组织维护社会稳定的作用，摸清查实流动人口和出租房屋的实有底数，把了解掌握流动人口和出租房屋情况的工作做深、做细、做实。

总之，对乌鲁木齐社区流动人口房屋租赁加强服务是政府主导下综合管理的一项重要内容。面对目前乌鲁木齐社区流动人口房屋租赁管理法律文件中存在的诸多问题，只有政府高度重视，以技术创新与制度创新的有机结合，建立“以房管人”的新模式，纳入信息化城市建设体系，重新构造相关法律，真正做到依法管理，才能从根本上解决乌鲁木齐社区流动人口房屋租赁管理的难题。

[1]徐水源.关于流动人口问题的几点思考[J].人口与计划生育，2005.5.

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