农民工社会保障制度的模式选择——基于皖西地区外出农民工问卷调查

李玮玮

(安徽工商职业学院 会计系，安徽 合肥231131)

农民工社会保障制度的模式选择
——基于皖西地区外出农民工问卷调查

李玮玮

(安徽工商职业学院 会计系，安徽 合肥231131)

随着体制改革和城乡壁垒的松动，中国农村劳动力大规模走出乡村进入城市，并以“农民工”的形式呈现出来。由于制度变迁和结构调整，农民工在城市的就业和生活遭遇到一系列的歧视与排斥，最突出的就是城市社会保障制度几乎把他们排除在外。农民工社会保障的缺失，改变和影响了当前劳动力流动和迁移的过程，使我国的二元经济结构呈现刚性特征，从长期来看必然会对经济增长和社会和谐产生不利影响。据国家统计局对全国31个省(区、市)6．8万个农村住户和7100多个行政村的农民工监测抽样调查结果推算，2011年全国农民工总量达到25278万人，比上年增加1055万人，增长4．4%。其中，外出农民工15863万人，增加528万人，增长3．4%。(2011年我国农民工调查监测报告)六安是人口大市，拥有丰富而廉价的劳动力资源，也是劳务输出大市。据劳动部门最新统计显示，该市每年外出务工的农民工动辄百万以上，2011年更是达到180万左右。农民工已成为一个规模巨大、不容忽视的特殊社会群体。然而，在我国城市现代化建设中发挥重要作用的农民工，在城市就业市场上却是弱势群体。在城市中，他们多从事相对累、险、脏、苦的工作。但是他们常受到不平等待遇，权利经常受到侵害，在工伤、失业、生育、养老和医疗保险等方面的权利无法得到保障，而且经常受到住房、子女教育等一系列问题的困扰。

随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现，农民工的社会保障引起社会各界的极大关注。2012年6月27日，国务院批转了由人力资源社会保障部、发展改革委、民政部、财政部、卫生部、社保基金会制定的《社会保障“十二五”规划纲要》。纲要要求:要充分发挥社会保障再分配的调节功能，把人人享有基本社会保障作为优先目标，基本解决制度缺失问题;要以农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体为重点，做好各类制度的衔接和社会保险关系的转移接续工作，维护参保人员权益。

皖西地区外出农民工社会保障存在的主要问题

为了详细了解农民工社会保障的现状，我们对皖西地区部分外出农民工的社会保险状况进行了专项调查。被调查对象来自皖西地区五县四区。

(一)农民工医疗保险问题突出，“看病难”现象较为严重

劳动和社会保障部的调查表明，农民工医疗保险参保率全国平均仅为10%左右。尽管农民工是以青壮年为主的群体，但生病也是不可避免的。而且由于他们的居住环境差，工作生活条件差，公共卫生及防疫很少有人问津，患上各种疾病的可能性较大。许多农民工因为收入水平低，健康保健意识差，遇到疾病能拖延则拖延，能忍一忍就不会选择就医。调查显示:有16．5%的农民工在生病后选择去正规医院检查、治疗，27．4%的农民工选择自己去药店买药，21．4%的农民工选择“能忍则忍，能拖就拖，不到万不得已不去医院”，另外有32．3%的农民工表示生病后去街头的小医院、私人诊所、游医进行检查、治疗。很多农民工宁愿选择自己去药店买药或者去街头小诊所看病，究其原因，一方面是大医院的看病成本太高，挂号费、治疗费、药价太高;另一方面，大医院的看病流程复杂，所耗费时间长。在不得不去医院治疗的时候，看病支出绝大部分是个人、家庭承担，用人单位只垫付很小部分。

(二)农民工社会养老保险水平低

为了将城市农民工的养老保障纳入城镇保障体系中，我国劳动和社会保障部出台了一系列的政策措施。早在1999年，劳动和社会保障部《关于印发社会保险费征缴暂行条例宣传提纲和失业暂行条例宣传提纲的通知》就解释:《社会保险费征缴暂行条例》中所指的职工包括所有与用人单位形成劳动关系的个人，即不仅包括正式职工，也包括临时工;不仅包括城镇职工，也包括农民工。[1]显然，农民工应和城镇职工一样，均纳入社会养老保险范围。按照规定缴纳养老保险费。但目前农民工的养老水平不容乐观。受调查的农民工在选择将来养老问题上，主要有以下几种途径:32．3%的人选择养儿防老，21．4%的人定期存钱养老，在老家参加农村社会养老保险和在打工的单位参加了养老保险的分别占17%和19%。还有10．3%的农民工没有采取任何措施解决养老问题。在以前购买过养老保险的农民工中，部分人选择了退保。究其原因主要有，保费太高;经济能力有限;领取保险金手续烦琐、不方便等。

(三)农民工缺乏真正的工伤保险和生育保险

从工伤保险方面来看，农民工参保率不高。对农民工而言，工伤和职业病是他们面临的最大风险，而且工伤保险是目前唯一对农民工没有制度和政策障碍的保险项目。据有关资料显示:在行业分布上，农民工就业的行业首先是批发、零售、餐饮业和制造业，在这几个行业中农民工就占到了总人数的70%以上;其次是建筑业。据统计，目前全国外出务工的农民工四分之一左右集中在建筑业;在工矿商贸企业中工伤事故发生率和死亡人数，建筑业仅次于煤矿，排在第二位。而目前建筑业农民工工伤保险参保率偏低，部分农民工的工伤保险权益得不到有效保障。根据问卷，有70．4%的农民工没有工伤保险，只有29．6%的农民工购买了工伤保险。据调查，目前农民工基本未参加生育保险。大多数用人单位往往没有为女性农民工办理生育保险，致使女性农民工的生育保险权益无法得到保障。

(四)农民工存在严重的失业风险，失业保障极其缺乏

从失业保险方面来看，农民工失业几率高，笔者的调查中，超过30%农民工曾有过失业的经历。城市居民在失业期间，享受政府的相关政策，可以获得相应的补贴和扶助，但农民工没有，在失业期间，他们多数是靠自己过去的积蓄生活，或投亲靠友，或找老乡借钱生活;还有一小部分人不得不离开城市回老家。调查显示，农民工失业后，有60%的人靠自己从前的积蓄生活，25%的人向亲友、老乡借钱度日，有12%的人选择离开城市回老家，仅有3%的人靠城镇失业救济金生活。在被问及失业期间是否得到相关部门组织的技能培训和就业指导时，只有15%的农民工表示有，另有80%的受调查农民工表示希望得到相关技能培训和就业指导。在所有技能培训中，由于目前新生代民工的不断增加，他们最想获得的是电脑技术的培训，比例高达35%。

构建农民工社会保障制度的模式选择

在城乡二元结构下，我国现有的社会保障制度设计可分为城镇社会保障制度模式和农村社会保障制度模式。农民工群体作为经济转型过程中一个特殊群体，无论是城镇社会保障制度还是农村社会保障制度，都将他们排除在外。目前，针对农民工社会保障问题的现状，学者们在必须要解决农民工社会保障问题上已经达成共识，但在解决方案即农民工社会保障政策的路径选择上却产生了较大分歧。杨立雄提出农民工社会保障政策的路径选择是“农保模式”——把农民工纳入农村社会保障体系[2];章旭莉认为“农保模式”路径不适应我国经济社会发展的形势，正确的选择是“城保模式”——将农民工纳入城市社会保障体系[3];郑功成等建议对农民工实行分类分层保障，参照城镇职工社会保障体系，建立新的农民工社会保障制度。(中国农民工问题研究总报告)

就农民工和城镇职工而言理应在身份上平等，应一视同仁。但是，农民工的确具有“农民”和城市“职工”的双重身份，而且职业稳定性差、居住地流动性强，不宜完全照搬“农保模式”，也不宜全盘采纳“城保”模式。在设计上，参照城镇社会保障的目标、项目、内容、标准、范围、框架等体系，按照农民工的现实需求，量身定做符合其身份和职业特点的社会保障制度。这一社会保障制度是一种有别于城镇现行社会保障制度的过渡性制度安排，其未来目标是融入城乡一体化、高度统一化、规范化的社会保障制度。

(一)实行分类管理，构建工种有别、区域有异的层次分明的农民工保障体系

在现实中，因农民工的工种不同，农民工的收入、工作环境、劳动强度、工作危险性等各不相同，而且有的相差很大。另外，不同区域农民工的工资水平也不一样。相对于那些流动性大、无固定职业，或者是因年龄、技术等因素导致的低收入群体，生存状态有所不同。为此，应当根据不同区域、不同职业的农民工经济情况，设计不同的社会保障方案。首先在缴费基数上应该进行档次分类。对条件好的，已经在城市站稳脚跟的农民工，在具备相关政策条件后，鼓励和引导他们纳入城市保障体制，甚至是户口迁入城市，加速城市化进程。对那些生活水平低的流动性强、生存状态一般和较差的农民工，要实行综合保险制度，在城市保障体制的大框架下，实行最低费率制度，提高最低保障待遇。在这类人群的社保问题上，上海、成都等一些大城市，已经探索出较为科学合理的综合保障机制。也就是说，要根据当地农民工的收入情况，在逐步提高农民工利益的前提下，按照量力而行，尽力而为的原则，确定不同档次的缴费基数，提高单位缴费比例，降低农民工个人的投入成本。其次，针对工种差异，实行险种优先分类。也就说，要结合农民工的工种，依据工作环境差异、危险程度差异、身体危害程度差异，设计险种优先次序，满足不同农民工的需求，给他们以最大的安全感。比如，对一些环境恶劣的工作，要优先和大力推进工伤保险、医疗保险、失业保险等险种。再次是针对不同区域，设计和制定不同的农民工社保制度，既能满足农民工的需求，又能将农民工的保障体制与当地城市居民社保体制有机结合，有效对接。

(二)拓展资金筹集渠道，构建运转有效、保障有力的农民工社保基金筹措机制

资金筹集是完善农民工社会保障制度的最大难题。在国家经济发展尚未达到一定水平的情况下，必须创新机制，拓展农民工资金筹集渠道。在此方面，国家、社会、用人单位和农民工个人都有责任和义务。首先对国家来说，一方面可以拿出一定数额的专项资金用于农民工的社会保障;鼓励农民工输出大省和农民工接收大省之间的互动，用财政横向扶持的方式解决农民工社会保障问题。另一方面还可以通过税收、政策激励等措施，引导用人企业尽可能足额、高份额地为农民工交纳社会保险费用。其次对用人企业而言，要从个人与企业共同发展的角度出发，尽最大能力解决农民工社会保障问题，用解决“人”的问题，提高劳动力生产水平，推动企业发展，从而更好地提高职工待遇，形成良性互动机制。最后对农民工自身来说，要切实转变观念，正确对待自己的社会保障问题。可通过部分土地承包权转让、农业生产收入筹集部门等渠道，尽可能地参与农民工社会保障建设。

(三)降低农民工参保“门槛”，构建“愿意参与，能够参与”的农民工保障制度

农民工的收入普遍偏低。收入的用途是多方面的，有子女教育投入、赡养老人、应对突发变故以及日常生活中的人情往来。让他们从积蓄中，拿出钱来参保，无疑是一种经济上的负担，同时在精神层面也是一种压力。从农民的意识来看，既想参保，以后能够实现老有所养、病有所治，可的确经济实力有限。在这种情况下，要想真正推进农民工社会保障制度建设，必须降低农民工参保的门槛，降低参加社会保险的年限、缴费比例，让农民工既愿意参与，又能够参与，提高农民工参保率，最大限度提高农民工社会保障的覆盖面。

(四)注重机制创新，构建农民工社会保险关系转移和接续的有效机制

在市场经济条件下，人力资源市场化，打破了原有的地域格局和城乡界限，农民工的人力资源在市场中流动起来。而过去的社保管理工作，是按地域封闭管理的，在地区之间难免产生一些政策差异，从而产生自我保护意识。这种管理模式和管理方式，不能满足农民工人力资源的市场化需求，引起了诸多农民工社会保障的新问题。尤其是农民工的流动性，对农民工社保提出了有效转移和接续的新要求。正如胡锦涛总书记强调，要加强统筹协调和政策衔接，推进各类社会保障制度整合，抓紧制定实施全国统一的各种社会保险关系转移接续办法，完善社会保障公共服务管理平台。人力资源社会保障部和财政部也出台了农民工基本养老保险关系跨省转移接续办法，重点解决农民工的连续参保和社会保障权益问题，这对农民工来说是最大的福音。实现农民工社会保障权益可以连续、可以累计，最终得到保障，这无疑提高了农民工的参保热情，消除了一些顾虑。当然，这是一项全国性的系统工作，需要地区之间互认、标准统一，同时要有一个全国统一工作平台和工作机制。在此方面，各地都在想办法、找出路，积极落实国家有关政策。

[1]吕学静．中国农民工社会保障理论与实证研究 [M]．中国劳动社会保障出版社，2010:169－170．

[2]杨立雄．“进城”，还是“回乡”?[J]．社会保障制度，2004(6):28－32．

[3]章旭莉．农民工社会保障政策的路径再选择——与杨立雄先生商榷[J]．学术界，2006(2):132－137．

责任编校边之