澳大利亚高校绩效审计实践及其启示

宋丽

(山东轻工业学院，山东 济南 250353)

澳大利亚高校绩效审计实践及其启示

宋丽

(山东轻工业学院，山东 济南 250353)

介绍澳大利亚高校绩效审计实践情况，并以昆士兰州审计署对昆士兰科技大学的绩效审计为例进行说明，从绩效审计立法、方法和人员等五个方面指出澳大利亚高校绩效审计实践对我国开展高校绩效审计的启示，以期推动我国高校绩效审计的展开。

高校绩效审计;审计监督;澳大利亚

随着世界步入知识经济时代，高等教育从社会的边缘走向了社会的中心，世界各国在重视高等教育发展、高等教育数量的同时，对高等教育的责任、质量和办学效益也给予了极大的关注。澳大利亚是世界开展现代审计的主流国家之一，了解澳大利亚在开展高校绩效审计的情况，对于加强我国高校绩效审计理论研究和实践具有一定的现实意义。

一、澳大利亚高校绩效审计实践

澳大利亚是联邦制国家，法制健全。审计有很高的社会地位，并得到全社会认可，在社会经济发展中审计工作成为不可或缺的经济管理活动之一。1901年建立审计署，颁布第一部审计法，确立了审计长的独立地位。审计署、民间审计和内部审计既各自独立，又相互补充，建立了覆盖整个经济社会的审计监督体系。为了适应建立高效率政府的要求，1979年澳大利亚对审计法进行修订，增加了审计长对政府机构实施绩效审计的权力。1997年新审计法规定，审计长可在任何时间对除政府商业企业及其子公司以外的政府机构、联邦机关实施绩效审计。在其主管部长、财政部长或政府会计和审计联合委员会请求下，审计长可对政府商业性企业及其子公司进行绩效审计。联邦审计署将绩效审计定位为“有助于改善政府公共管理”的有效手段之一，对绩效审计内容、对象、方式方法都有详细规定。绩效审计一般不对政策本身进行评价，主要是检查并报告被审计单位执行政策的情况，实现目标的经济性、效率性以及效果性。联邦审计署不仅为立法机构提供咨询服务，而且要求审计人员从世界各地、各行各业收集优良业务运转的资料，总结提炼的成果不仅可以作为绩效审计的《优良衡量标准》，而且提供给被审计单位，作为其改进管理的参考资料;在《优良衡量标准》的基础上编制《良好实务指南》，用来指导、帮助被审计单位部门改进管理，提高管理水平。

澳大利亚高等教育以公立高校为主，联邦议会或者州议会负责立法设置大学，政府与大学达成协议，根据协议大学自主管理。联邦政府主要把握高等教育的教育方针和财政，实施宏观管理和控制，不直接管理学校，但通过对州的控制间接管理学校。联邦政府给各州政府的教育拨款，各州需要每年向联邦政府提交报告，上报经费的使用情况，接受联邦政府的监督。高校依法成立，是独立和自治的机构，由联邦政府拨款，州政府提供补充。高校由大学理事会或评议会负责治理，处理各项内部事务时具有较大的独立性与灵活性，办学自主权比较独立。所有高等教育机构都已建立相关机制，保证其课程和服务质量达到国际标准。审计是澳大利亚整个教育系统管理中很重要的一个方面。联邦政府于1992年建立高等教育质量保证委员会，执行制度性质量保证政策和程序的独立审计，提供高等教育质量保证方面的建议。根据质量保证计划，澳大利亚1993～1995年进行了三轮全面的院校审计，增强了高校内部质量保证的意识。2000年成立大学质量保障总署，主要职责是监控、审计和报告澳大利亚高等教育质量保障情况。

目前，澳大利亚国家教育行政管理部门和高校，都十分重视审计在政府教育拨款与单位财务预算管理中的监督、评价和鉴证作用。联邦政府对进行学校绩效考核，很重要的一个方面要根据审计机关对高校绩效的审计评价和鉴证。联邦政府教育部要求高校每年要向其提交三份资料:学校教育教学报告、财务审计报告、统计数据。其中高校提供的财务审计报告必须是由国家审计完成的。各州政府对高校拨款及财务预算管理有一套完善的程序和方法，审计是其中一个重要环节。州政府教育部设有内部审计部门——负责对高校财务预算执行情况进行专门检查，对州教育拨款进行绩效审计。根据具体工作需要，内部审计可以聘请社会审计帮助其工作。澳大利亚高校管理是按经营的理念来运作的，治理结构比较完善，各个职能部门及各院系都有明确的岗位职责，有一个适当、有效的业绩管理体系。高校普遍建立了内部审计制度，审计体系完备。董事会是高校最高层管理机构，董事会下设审计委员会，审计委员会对学校的经营活动进行监督。学校负责人直接领导学校的内部审计机构，地位相对独立，审计工作制度化、规范化，内部控制严密，重视人员培养，人才素质高，管理手段现代化。

澳大利亚绩效审计报告一般采用具体描述的繁式报告，而不采用固定格式的简式报告。以昆士兰州审计署开展的“高校是否建立了适当、有效的控制和风险管理体系”绩效审计为例:

审计时间:2002年12月—2003年6月;审计依据:《审计长法案1997年》;审计目标:对“昆士兰科技大学(简称QUT)是否建立了适当、有效的控制和风险管理体系”进行审计评价，特别是QUT在行政方面的管理控制。

审计的主要内容包括:QUT的战略目标、计划和策略;学校理事会及其它委员会的职责分工、工作情况、会议文件、人员组成、持续培训等;管理标准;审计委员会和内部审计工作;控股实体和对外合作;外部报告;风险管理七方面。

依据审查期间的资料，审计署从七方面进行了详细的审计评价，并提出了相应的审计建议:

1.为了提高QUT的战略计划能力，QUT应在风险和组织战略及经营目标之间建立更加清晰的关系。风险管理在计划在全过程中的应用方式还有待改进。

2.学校理事会及其它委员会应针对各自设立的明确目标，建立相应的评价制度，至少每年一次进行适当的、正式的定期评价，从而使监管运营效果得到进一步的改善。

3.建议QUT定期对现行的政策、授权和程序进行总结;制定预防措施防范欺诈和腐败行为;要对内部审计报告中已提出的或有潜在利益冲突方面的控制加强管理;建立对全校范围内教学和研究工作的职工参与程度及质量的监控制度，提高QUT在政策、道德水平和程序方面的管理标准。

4.建议QUT建立由外部审计组织对内部审计履行职责的情况进行检查和评价的制度。

5.QUT应该定期对合作计划的监管工作进行报告，如向校理事会报告各种对外合作项目给QUT带来的债务和风险，控股实体和对外合作机制仍有待加强完善。

6.希望QUT定期对其各投资方的信息需求进行评估，从而保证QUT提供的信息能满足外部报告公开批露的要求。

7.QUT应在部门和人员层次建立制度、明确程序，以保证对风险的及时监控检查;从科学合理、满足特定工作环境需要出发，在全校范围内对风险管理进行相关培训;考虑在部门和人员层次扩大风险定义范畴，如学术风险、公共利益风险和信誉风险等，建立一个在学校整体建设的层面上正式的风险形态(含监控这些风险的机制)，进一步加强风险管理工作。

审计结论:QUT在计划、政策、程序控制、监督和报告制度等行政领域已经建立了一个适当、有效的业绩管理体系，获得了良好的实践效果，但仍存在一些有待加强和提高的方面。

从上面的实例，我们可以看出绩效审计有别于传统的以财务数据为主提供确认真实性、合法性控制的审计，而是注重从更高的层次将专业技能和知识用到如何帮助高校加强整体运营管理、控制的经济性、效率性和效果性。

二、澳大利亚高校绩效审计实践对我国高校绩效审计的启示

澳大利亚绩效审计1979年开始有了立法授权，经过多年的研究、实践，绩效审计已逐步得到了社会的认可，在促进绩效管理方面起到不可忽视的作用。我国1983年成立审计署，1985年原国家教委和大部分高校根据国家法令要求建立了审计机构。2003年开始审计机关根据审计署发展规划要求对公共部门和单位开展绩效审计。我国高校绩效审计是应审计署和教育部要求开展的，处于起步阶段，是与财务审计相结合的“非独立类型”的绩效审计。通过对澳大利亚高校绩效审计实践情况的研究，我们可以得到如下启示:

(一)开展绩效审计应有绩效管理的社会环境

20世纪80年代新公共管理运动的推动，绩效管理、绩效评估、绩效问责等在澳大利亚全社会开展，整个社会的政治、经济、文化和法律环境都发生了明显的变化，促进了审计职能、范围的不断扩展，为绩效审计的广泛开展提供评价依据，奠定了环境基础。澳大利亚政府在支持高等教育的发展过程中，吸收西方国家的做法设立高校绩效指标体系，逐渐注重对高校进行行为问责，通过绩效拨款、绩效评估和绩效管理等方式监督和评估高校资源的使用情况以及所产生的效果，扩大了对高校开展绩效审计的需求;澳大利亚高校治理结构比较完善，非常注重实施、评价和信息反馈环节，一般都有比较完善综合的、覆盖全校区的内部控制体系、风险管理系统和适当有效的业绩管理体系，从而一定程度上保证高等教育质量，促进高校的发展。高校治理结构比较完善，为绩效审计的开展提供评价的依据。

(二)明确的绩效审计立法是开展绩效审计的保证

澳大利亚有明确的绩效审计立法，现已形成比较完善的法律体系。澳大利亚《审计法1979年》明确提出了进行绩效审计的要求。在绩效审计实践中，审计机关注重理论研究对审计实务的指导性，善于及时汇总和吸收绩效审计经验，先后多次颁布了比较具体的且具操作性的绩效审计作业标准，用于指导审计人员进行绩效审计实务。审计机构还将从世界各地、各行各业收集优良业务运转的资料总结提炼，以优良衡量标准和良好实务指南形式确定下来，不仅可以使审计部门在进行绩效审计时有据可依，便于绩效审计工作的开展;而且可以供给被审计单位，帮助其改进管理的参考资料，获得人们对绩效审计的认可。

(三)有效的审计机制是开展高校绩效审计的前提

审计是澳大利亚整个教育系统管理中很重要的一个方面。内部审计和外部审计被视为构建高校有效治理的工具。每年学校要向联邦政府教育部提交财务审计报告，由国家审计完成。在州政府教育部设有内部审计部门，负责对州教育拨款的使用与绩效进行审计与检查，需要时可以聘请社会审计帮助工作。高校拥有比较完善的内部治理体系，设有审计委员会，内部审计机构由学校负责人领导，地位相对独立。高校同样重视审计工作，非常注重审计实施、评价和信息反馈。开展绩效审计，进行评价鉴证，提出合理化建议，对全校区范围的风险管理活动的监控，是高校内审的职责之一。

(四)开展高校绩效审计的依据、方法不同于财务审计

高校财务审计的依据是会计法律法规、会计准则和制度等，审计方法有规范的方法和标准的格式。从上面澳大利亚高校绩效审计案例中我们可以得出，绩效审计关注高校整体的经营和管理活动，主要是采用调查研究和统计分析等方法，对高校整体管理、控制系统的有效性进行详细审计评价，提出具体改进建议，促进高校更好发展。开展绩效审计在很大程度上因项目不同需依据某一领域的技术参数和标准，审计方法更多地采用调查研究的方法、比较和分析的方法，可能因项目不同而不同具有多样性的特点。绩效审计与财务审计相比，具有目标多样性、标准模糊性、评价主观性、方法灵活性、建议非强制性等特点。绩效审计人员在搜集审计资料和进行审计评价时，除了运用审阅、观察、计算、分析等财务审计技术和方法以外，更多地要运用调查研究和统计分析技术。

(五)开展高校绩效审计要求审计人员必须有较高的专业素质

审计人员的专业胜任能力是开展高校绩效审计的必要保障。从澳大利亚高校绩效审计案例中我们可以看出开展绩效审计对审计人员的素质要求高，审计人员知识结构必须多元化，才能胜任绩效审计工作。中国恢复审计制度不过三十年，一直以财务审计为主，目前审计队伍在结构上是财经人员多，复合型人才少;在业务能力上，查账能力强，综合分析问题的能力弱。审计人员的配置状况导致绩效审计供给能力不足，从一定程度上严重制约了高校绩效审计的开展。当前开展高校绩效审计审计机构必须采取措施解决审计供给能力不足的问题:首先，可以加强培训，鼓励自学，提高现有审计人员的水平，走内涵式发展的道路;其次，根据与绩效审计开展程度，聘用经济管理、计算机、工程等方面专业人才充实审计队伍，改善结构。

［1］宋丽.普通高等学校绩效审计研究［D］.山东大学硕士学位论文，2010.

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F239.21

A

1008—3340(2012)03—0051—03

2012-04-11

宋丽(1972-)，女，山东威海人，山东轻工业学院高级会计师，国际注册内部审计师，经济学硕士，研究方向为审计理论与实践。