我国审判权行使的三元分离及其重构

王华伟，赵丽丽

(1.郑州市中级人民法院，河南郑州450003;2.河南省法官进修学院郑州分院，河南郑州450003)

一、问题的提出

审判权行使的终极目标是实现司法公正。达到这一目标的重要前提就是司法独立。学者一般认为，司法独立包括三个层面:一是司法权的独立，二是法院的独立，三是法官的独立。［1］而在这三个层面中，最核心最根本的是法官独立。因此，法官独立行使审判权是司法独立的应有之义。

从性质上说，审判权是一种判断权，是审和判的有机结合。审判权的行使应当遵循其自身的规律，其中言辞原则和直接审理原则就是两个重要的原则。言辞原则要求行使审判权的法官必须亲自参加案件的审理，全面听取双方当事人的陈述。“对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的近距离观察，而只有在这种近距离观察基础上的判断，才更接近真实，也更让人信服。”［2］直接审理原则要求法官不仅要直接审理案件，还要使该诉讼活动自始至终持续进行，不得中断。因此，审判权的行使是一个持续、完整、不可分割的过程，而且具有浓厚的个人色彩，特别是在英美法系国家，和那些著名判例紧密相连的、伟大的名字都属于法官。实际上，无论是英美法系还是大陆法系国家，只要是司法制度成熟的国家，实践中都是由审理案件的法官独立行使审判权。因此，从法学理论和法治国家的司法实践以及应然和实然的角度，均能得出这样的结论:审判权具有专属性，应当完整、不被分割地由法官行使，任何割裂审与判的做法都是违背司法规律的。

然而，我国的审判权行使在法院内部呈现一种三元结构，即审判权在法院内部被分为三部分，分别由三个主体(机构)行使。这三个主体(机构)分别是审判员——合议庭/独任庭、庭长——审判长联席会、院长——审判委员会。①为了行文方便，本文中的院长、庭长均包括副院长、副庭长，文中予以省略，特此说明。这种三元结构人为地割裂了审与判的关系，成为影响我国司法公正的重要因素。如何使审判权的行使回归本源，实现审与判相统一，并在此基础上最终实现法官独立，便是本文要探讨的问题。

二、我国审判权行使的三元分离结构及其形成原因

(一)审判权行使的三元分离结构

1.审判员——合议庭/独任庭

《人民法院组织法》第九条规定:人民法院审判案件，实行合议制。人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行;简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。人民法院审判上诉和抗诉的案件，由审判员组成合议庭进行。合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。

从以上规定可以看出，人民法院审理案件实行独任制或合议制。在实行独任制的情况下，独任审判员行使审判权;在合议制的情况下，评议案件采用的是集体决策机制，审判权由合议庭成员共同行使。

2.庭长——审判长联席会

《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第十六条规定，院长、庭长可以对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核，但是不得改变合议庭的评议结论。第十七条规定，院长、庭长在审核合议庭的评议意见和裁判文书过程中，对评议结论有异议的，可以建议合议庭复议，同时应当对要求复议的问题及理由提出书面意见。合议庭复议后，庭长仍有异议的，可以将案件提请院长审核，院长可以提交审判委员会讨论决定。

庭长行使审核权，大多通过审判长联席会的方式。各法院的审判长联席会，或称为庭务会，功能大体相似，即讨论决定审判庭内的行政事务以及一些疑难案件的业务问题，区别在于参加的人员不同。审判长联席会由各审判长及庭长、副庭长组成，而庭务会参加人员不确定，由各法院、业务庭根据各自情况确定参加人员，通常除庭长、副庭长外，还有审判长、组长、资历深的审判员、业务骨干等。审判长联席会由庭长主持召集。

对于疑难、复杂、重大案件，合议庭意见分歧大的案件以及庭长有不同意见的案件，都可由联席会讨论，而是否提交联席会权力在庭长。有的法院还规定，对于二审需要改判或发回重审的案件，均需通过审判长联席会讨论决定，最后由庭长签发。虽然审判长联席会的讨论决定对合议庭并无法定拘束力，但合议庭如果不按照执行，除了有正当的理由外，还要承担一定的风险①如果该案上诉后被改判、发还，或当事人缠诉、上访，则合议庭及承办法官处于被动之处境，要承受更大的心理压力。，因此，现实中联席会对合议庭意见之形成具有相当之影响力。

毫无疑问，庭长及审判长联席会行使了部分审判权。

3.院长——审判委员会

《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第三条规定，审判委员会是人民法院的最高审判组织，在总结审判经验，审理疑难、复杂、重大案件中具有重要的作用。第七条规定，人民法院审判工作中的重大问题和疑难、复杂、重大案件以及合议庭难以作出裁决的案件，应当由审判委员会讨论或者审理后作出决定。案件或者议题是否提交审判委员会讨论，由院长或者主管副院长决定。第十二条规定，需要提交审判委员会讨论的案件，由合议庭层报庭长、主管副院长提请院长决定。院长、主管副院长或者庭长认为不需要提交审判委员会的，可以要求合议庭复议。

毫无疑问，院长及审判委员会行使了相当部分的审判权。

(二)审判权行使的三元关系及其演变

从上述规定可以看出，案件提不提交审判委员会的权力在院长，而报不报院长的权力在庭长。庭长作为业务庭的行政首脑，掌握着一个庭乃至更多的行政资源，对审判员、合议庭有相当大的影响力;院长掌握着更多的资源，是庭长的直接领导，在行政事务上与庭长之间是一种命令和服从关系，甚至决定着后者的政治前途和命运，其意见对庭长、审判员、合议庭的影响是决定性的。因此，三元并不对等，其中审判员——合议庭最弱小，审判权的行使有从合议庭这一元向另两元不断转移集中的趋势。

早期，因我国没有司法独立之传统，司法机关脱胎于行政机关，自然沿用了行政机关的管理模式，主要表现为案件处理结果的层层审批，甚至还有党委审批案件。随着司法改革，审判权的行使有了可喜的变化，具体表现为审判长负责制的全面推行，即合议庭享有了大部分的审判权，审判长签发后裁判文书即可生效。但之后法院系统对这一做法自我否定，理由是合议庭、审判员权力过大，滋生司法腐败。在这一思想的影响下，很多法院纷纷收权，审判长没有了签发文书的权力，或仅限于签发撤诉、调解等基本不具有实体裁判内容的法律文书，而且这种情况有愈演愈烈之势。

(三)审判权行使三元分离的形成原因分析

1.表层原因

(1)法律规定。《宪法》第一百二十六条、《法院组织法》第四条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。法律规定的是人民法院行使审判权，而不是合议庭，更不是法官，因此，审判权当然可以在法院内部分割，这就为审判权的分离提供了直接的法律依据。

(2)司法改革滞后。一方面，从20世纪90年代后半期开始的新一轮的司法改革，解决了很多问题，但在社会转型期内，经济基础发生了根本的变化，人民的权利意识觉醒，对司法的需求快速增长，而司法改革满足不了这种需求，表现为司法不公、执行难、涉诉信访不断等。另一方面，随着反腐力度的不断加强，枉法裁判、贪污受贿的法官不断被曝光，而法院内部也不断进行着声势浩大的大整顿、大评查活动，承办法官每每被置于审查、质疑的风口浪尖。在内外交困的形势下，逐渐形成了这样一种认识:司法不公在于法官、合议庭权力过大，缺乏制约。为回应社会对司法现状的不满，法院采取的措施就是“收权”，把法官、合议庭行使的部分审判权收归庭长、院长。

2.深层原因

(1)平权性与科层性并存的二元结构。审判权与行政权有质的不同。审判组织具有平权性的特点，表现为审判专业人员忠于专业标准，信守专业理想，依据专业规定，实施专业职责;行政系统具有科层性，表现为行政人员忠于组织，在执行任务上服从上级命令，完成上级交付的任务。审判者关注公平正义，行政者关注效率与效益。就法理而言，审判员、庭长、院长各自独立，平等地行使一定的审判权，这种权力互不隶属，具有平权性特点。而行政管理方面，院长——庭长——审判员的科层性特征相当明显。在法院的实际工作中，审判权与行政管理权常常伴生存在，交替运行，其结果是后者经常替代前者。审判组织的平权性和行政系统的等级性分属同一组织的不同系统，反映了法院异质结构的特征。具有不同价值观、行为方式和目标的审判人员和行政人员同处一个组织中，使得法院组织异质性相当突出。［3］审判员所处行政等级的底层性，决定了其在三元中最弱小。

(2)审判权中行政权之扩张。我国传统上是行政主导型的国家，行政权、司法权高度统一，司法权隶属于行政权。就二者关系而言，行政权本身就是一种积极的、具有扩张性的权力，而司法权被动、弱小，易受侵犯。“司法部门既无强制，又无意志，而只有判断，而且为实施其判断也需借助于行政部门的力量，它无可辩驳地证明:司法部门是三权中最弱的一个，与其他二者不可比拟。”［4］

学者们一般从法院独立的视角论述司法权与行政权之关系，而笔者认为，正是因为法院二元异质结构的存在，使得在法院内部同样存在审判权与行政权的关系问题，只要二者共存，就不可避免地存在行政权对审判权的挤压、扩张问题，这可以说是本性使然。具体表现为审判活动行政化，审判管理事务与行政管理事务不分，另二元以行政手段不断获取合议庭这一元的审判权，而且司法改革的波折、民众对司法的不满，为这种扩张提供了借口，最终将审判权肢解、分割。

(3)审判权本土化过程中的水土不服。审判权是舶来品，其固有的品质与中国政治权力的一统性和内部秩序化的政治法律文化特征不相符合。在中国大一统的权力集中行使模式下，任何独立的权力都必然被视为危险的权力，任何权力的运行样式都必然会被同化为集中行使的那种政治或行政权的式样。在这种背景下，作为权力的司法权必然是不独立的，面临着与政治权力和行政权力一样在存在和运行模式上的同化现象。［1］实际上，这也正是法院结构的异质性及行政权在审判权中扩张的根本原因所在。从这个意义上讲，在中国现行社会文化和政治制度下，审判权的三元分离是其宿命。

三、审判权行使三元分离的利弊

(一)审判权行使三元分离的有利方面

1.起到“把关”的作用

具体又分两种情况:第一，个别法官道德素质低下，品行不端，在审判权行使中故意歪曲事实、曲解法律、枉法裁判;还有的法官缺乏敬业精神，责任心差，造成漏判或错判。在这种情况下，通过审判委员会、联席会的讨论，庭长、院长的审核，可能会及时发现、纠正一些问题。第二，一些新任法官，有的经验不足，有的根本就不具备担当法官的基本能力，这种法官办理案件的质量可想而知。这与中国现行的法官产生机制有关，即按照《法官法》的规定，只要取得司法资格，进法院两三年后就可能成为中级人民法院、高级人民法院甚至最高人民法院的法官(助理审判员也是法官)，就可能去审理一些相当复杂的案件。①我国这种法官产生机制备受诟病，而成熟法治国家如英国、美国、德国、法国、日本等，法官要么从优秀的多年执业律师中产生，要么在成为法官前，需要经历一个漫长而又规范的训练过程。而对于初任法官在其上岗前没有一个统一、规范、严格的培训模式，而是一步到位，直接办案。此种情况下，案件质量的确难以保证，由资深法官、审判长对案件进行讨论，提供咨询意见，由代表较高审判水平和经验的庭长、院长进行审核，就显得既合理且必要。②实际上，对案件处理没把握的法官，主客观上都需要资深法官点拨、指导，提供不同的思考角度，解决疑难问题。

2.起到统一裁判尺度的作用

众所周知，英美法系的法官是在案件事实中发现法律，依照遵循先例的原则，保证同样的事实有同样的处理结果，而大陆法系只能依靠训练有素的法官来保证对法律的理解和适用的高度一致。目前，我国显然缺乏高素质法官，裁判尺度不统一在所难免，通过联席会、审判委员会的讨论和庭长、院长的审核(行使审判权)，在一定程度上，至少可保证一个业务庭、一个法院对相同的法律事实有着近似的处理结果。

3.起到平衡各方利益、保护承办法官的作用

按规定，审判委员会讨论决定的案件，承办法官不承担责任。这样，对于一些疑难、复杂或当事人情绪激烈以及有关部门或领导关注的群体性纠纷案件，通过审判委员会这种方式，一定程度上平衡了多元利益，化解了风险。

庭长及审判长联席会行使审判权，虽没有明确规定，也不是承办法官免责的法定事由，但是联席会的讨论能增加承办法官的信心，即便某一种意见不能通过，一方当事人的诉求不能得到支持，也相对能较容易地向当事人解释，化解和分散矛盾。

(二)审判权行使三元分离的不利方面

1.人为对审判权肢解，造成“审者不判，判者不审”

如前所述，审判权行使讲求亲历性，应当遵循言辞原则和直接审理原则。而院长及审判委员会和庭长及审判长联席会都只是在听取承办法官或合议庭汇报的基础上对案件作出裁判，这明显违背了上述原则，造成“审者不判，判者不审”，违背公开审判原则，使回避制度形同虚设。①有必要说明的是，扩大行使案件审判权的人员范围，必然使案件的关联者成倍增多，从而为人为干预案件大开方便之门。

2.权责不相适，责任追究机制无法有效建立

在审委会讨论决定案件的情况下，责任承担是一种集体制，集体承担的逻辑是都承担、又都不承担，结果是不了了之，罕见追究审判委员会责任的情况。

在审判长联席会讨论决定案件的情况下，“审者不判，判者不审”的另一种解读，就是“作决定的不担责，担责的不定案”。案件的处理结果有时并非承办法官的意见，甚至不是合议庭的多数意见，假定这个案件日后被定为错案，追究的仍是承办法官乃至合议庭的责任。显然这样的处理缺乏道义、情理基础，明显不公，背离了设计责任追究机制的初衷。

3.影响司法独立

司法独立最终的标志是法官独立，法官独立即仅仅依照法律独立完整地行使审判权，不受任何干涉，既包括法院外部因素，也包括法院内部因素。被肢解的审判权丧失了其应有的独特品质，已经不是司法独立语境下的审判权，这样的审判权与现代法治国家的司法独立相距甚远。

总之，在我国的司法权运行机制存在司法地方化、法官行政化、审判实体化等制度性障碍的前提下，［5］在法院权威不够、法官素质良莠不齐、司法环境恶劣的情况下，三元分离有其存在的合理因素，但这种“合理”是建立在诸多的“不合理”基础上的。三元分离人为割裂了审与判的关系，违背了司法规律，已经成为影响我国司法公正的体制性因素之一。

四、审判权行使三元分离之重构

司法权的本土化是一个渐进的过程，而且本土化成功与否关键在于能否适合中国国情。在现有的政治体制和社会背景的框架之下，我们与其空谈法官独立，不如充分挖掘有限之资源，将审判权组合、配置，使之相对合理。既然三元分离有适应现阶段国情的中国特色，那么，相关部门对其合理因素，当善加利用之。

笔者设想的重构路径为:由三元结构减至二元再减至一元，最后实现法官独立行使审判权。重构的思路是:不断加强合议庭，规范审判委员会，弱化联席会，然后逐渐限制和取消庭长——审判长联席会和院长——审判委员会行使审判权，使审判权的行使回归合议庭，在此基础上最终实现法官独立。这其中的核心在于重构合议庭，即通过加强合议庭审判职能，将审判权之行使向合议庭转移、倾斜，凸显合议庭在审判权行使中的主体地位。

(一)重构合议庭

1.合议庭之重新定位

现有的合议制名存实亡，承办法官包揽了全部工作，合议庭开庭审理只是走过场，合议过程更是纯形式，违背了发挥集体智慧、共同处理案件的制度设计的初衷。究其原因有两个:一是审判权三元分离，造成合议庭的审判权有限，其他合议庭成员态度消极。合议后并非最终结果，还需院长、庭长审批，“反正上面还有院长、庭长把关，说了也不算”的想法成为普遍的心态。②最早推行审判长负责制时，审判长有签发文书的权力，审判长对开庭和案件处理比较负责，当时存在的问题是合议庭中的第三人如何发挥作用。二是合议庭的权责不相适，按现在实际的错案责任追究办法，承办法官基本上要承担全部的责任。现在所有的绩效考核、考评、考察办法均是直接对准具体的承办法官，鲜少有对合议庭进行评判的。

所谓重新定位合议庭，就是在法律上把合议庭拟制为一个审判主体，作为一个整体独立行使审判权，不受任何干涉，当法官受到外界压力时，合议庭就成为其成员的防火墙，起到规避风险、减少心理压力等作用。在责任承担上，合议庭审理的案件由整个合议庭作为主体承担责任。在内部管理上，绩效考核、考评、考察均以合议庭为对象。各个合议庭成员对外承担连带责任，对内则按照承办人——审判长——第三人的顺序追究责任。

在我国部分法官素质不高、司法权威不够、法官抗压能力差的情况下，新的合议制可以起到汇集集体智慧，弥补法官个体能力、经验、知识之不足等作用;同时，捆绑式的连带责任可以充分调动整个合议庭的积极性，使其加强责任感，起到让合议庭成员之间相互监督、制约，从而不犯或少犯错误的效果。

2.合议庭之组成

我国法官来源庞杂，有大学毕业生，有从军队转业的，有从外单位调入的，既有法律专业的科班生，也有从未学过法律者。要根据各个法官的特殊情况，比如年龄、性别、民族、学历、工作经历、特长等组合搭配，优势互补，使有限的资源发挥最大的效应。比如，科班的可与复转干部搭配，有工作经验的可与刚参加工作的搭配，专业知识强的可与综合能力强的搭配，有理工科背景的可与文科专业的搭配等。对于一些涉及少数民族的案件，合议庭组成中可考虑少数民族法官，在宣布合议庭组成时，不妨主动介绍一下各成员的民族背景，这样对处理案件可能有意想不到的帮助。

合议庭基本可采用相对固定的模式，但应定期更换，以促进人员流动、交流，同时防止合议庭成员长期固定化，形成利益小团体，损害公正性。

(二)规范院长——审判委员会，弱化庭长——联席会

改革审判委员会制度，将其功能主要定位为:总结审判工作经验，听取审判业务部门的工作汇报，讨论决定对本院或者本辖区的审判工作具有参考意义的案例。对于疑难、复杂、重大案件以及合议庭难以作出裁决的案件，审判委员会应当在参加庭审的基础上做出决定。业务专业化，包括应当分别设立民事、刑事、行政审判委员会。应明确规定审判委员会审理案件之程序。在现阶段，可以考虑折中的方案，即审判委员会可参加庭审，也可不参加庭审，但在不参加庭审的情况下，只能行使法律适用权，而不能行使事实认定权，即审判委员会只进行法律审，而不进行事实审。

弱化庭长——联席会。联席会仅是法官交流、讨论的平台，其意见仅供合议庭参考。是否提交联席会讨论，完全由合议庭决定，对讨论结果之采纳程度，亦由合议庭完全自由决定，使联席会逐渐演变为法官沙龙之性质，逐渐从官方化转化为半民间组织。逐步取消庭长的审批权，使庭长的审判权通过参加合议庭而取得，最终取消业务庭及庭长在法院内部的建制，实现院长之下即为法官的扁平化管理模式。

(三)重新配置审判权

审判权的内容可以概括为事实认定权、法律适用权和诉讼程序指挥权，［6］应根据审判权内容的性质分配给审判员——合议庭/独任庭、庭长——审判长联席会和院长——审判委员会行使。

1.事实认定权

认定事实是裁判的前提。事实认定是法官根据当事人提供的全部证据对案件事实真相做出认定的过程，也称做证明评价。事实认定过程所应遵循的公认的原则是言辞原则和直接审理原则，核心在于裁判法官对整个过程的亲历性，这是由裁判属性的内在规律决定的，是审判权行使的必然要求。因此，笔者认为，事实认定权的主体绝大多数情况下是审判员——合议庭/独任庭，审判长联席会不享有事实认定权，审判委员会在没有参加庭审的情况下亦不享有事实认定权。

2.法律适用权

按现行法律规定，审判员——合议庭、院长——审判委员会行使法律适用权，而庭长——审判长联席会在法律规定之外亦实际享有。

法律适用权的行使原则应当是被动式的，即合议庭一致认为法律适用无争议就无需提交审判委员会，所以合议庭行使了大部分的法律适用权。联席会讨论案件，只能在合议庭认定的事实基础上进行讨论，即行使部分的法律适用权。按照当前法律规定，审判委员会享有较完整的审判权，包括法律适用权。

3.诉讼程序指挥权

该权力具有很强的时效性，呈现阶段性和连续性的特点，只能由合议庭在审理案件过程中行使，联席会不参与庭审活动，不享有诉讼程序指挥权，审判委员会如果不参与庭审活动，亦不应享有此项权利。

［1］ 程春明.司法权及其配置:理论语境、中英法式样及国际趋势［M］.北京:中国法制出版社，2009.

［2］ 贺卫方.中国司法管理制度的两个问题［J］.中国社会科学，1997(6):117.

［3］ 王利明.司法改革研究［M］.北京:法律出版社，2000:6.

［4］ 〔美〕汉密尔顿，等.联邦党人文集［M］.程逢如，等，译.北京:商务印书馆，1980:391.

［5］ 赵贵龙.司法的创新与诠释［M］.北京:法律出版社，2010:42－44.

［6］ 黄松有.民事审判权研究［D］.重庆:西南政法大学，2002.