国外保障性住房对我国发展廉租房的启示

□文/赵 鉴 曾 磊 华 芳 季郁文

（上海工程技术大学管理学院 上海）

一、廉租房的背景

（一）廉租房的含义。我国的保障性住房由廉租房、经济适用房和政策性租赁住房所构成，是政府对于中低收入家庭实行分类，对其实行保障措施的住房。

廉租房为政府及机构所拥有，由政府以较市场价格低的租金租赁给中低收入家庭。这些家庭对廉租房只有居住权没有产权，是非产权的保障性住房；有特定的供给对象，符合条件的本人或家庭主动向政府提出申请，经过有关部门核实与审批之后的低租金房。

二、国外保障性住房比较借鉴

发达国家对弱势群体提供满足其基本生活所需的住房，这些国家有着特有的政策法规，同时也积累了丰富的经验。对于这些国家进行比较分析，有利于完善我国廉租房政策，借鉴这些经验发展我国廉租房。

（一）美国保障性住房借鉴。美国的保障性住房可以集中建设在城市的某个区域内，也可以分散在不同的普通租房户中，为户主所有，但接受政府租房补贴。这样做的好处就是户型多种多样，可以满足不同家庭的需求。房屋的保养程度、居住标准都与其他普通租户的住宅相同，没有贫富差距的体现。

在美国，凡能够证明处在低收入线的个人和家庭，只需拿出其全部收入的30%支付租房和水电费用，不足部分由政府补足。这很好地解决了低收入人群的住房和生活问题。

对于如何证明处于低收入线，美国房屋和城市建设部提出如下要求：低收入者提出书面申请，提供完整真实的收入情况和家庭成员情况，如年龄、是否有残疾、是否有孩子、婚姻状况等。标准以申请人所在地的平均收入为准。

对于有可供出租房屋的业主来说，他们自愿向地区住房局提供自己房屋的状况，接受该局对房子的检查，合乎安全舒适标准后，就可以接受租户的租约。有了政府对租房人的预先调查，低收入家庭也可以放下心来签约。房东不可以擅自提高房租，也不能轻易将住户赶走，改租给愿意出高价的人。

从中可以看出相关审查的严格，可以使得租房者放心，不用担心房子的问题，也不用担心被房东随便的提价和赶走，从而有效地降低了租户与出租者之间的矛盾。

而对于审查的严格也导致了一些官僚主义，使得审核过于冗长，很多人排上数月仍得不到答复。而由于有房人和租房人对政府资金的依赖，妨碍了城市的更新建设。

众所周知，轮滑运动是一项有益于人们全身性的运动项目，在玩轮滑的过程中，人们不但可以锻炼四肢的协调性、稳定性，还可以灵活的运用左右脑，以此来增强腿部、胸部、臂部肌肉，以及腰腹的运动能力。轮滑运动还有助于人们畅通血液循环，促进心脑血管系统与呼吸系统机能的改善，从而增强新陈代谢，对老年轮滑爱好者也有很大的帮助。与此同时，轮滑还是一项有氧运动，而人们合理的进行有氧运动可以强化人体的血管机能，能够使氧气充分与血液结合从而加速血液流动，减少血栓出现的可能性，并且轮滑运动能够起到燃烧脂肪，以此来达到减肥瘦身的作用。

（二）法国保障性住房借鉴。法国的保障性住房拥有着“租房者的天堂”的美称。法国的保障性住房不仅发展得比美国早，数量也是非常的惊人。全法国有着大约1/4的人居住在保障性住房里。这也是由于法国买房的贷款难、利率高、财产税高造成的。很多人索性不买房，就住在保障性房里生活。

法国对于保障性住房的管理和审核的权利下放到地方政府，申请的时间比美国短。法国的保障性住房租金固定，有政府补贴，很多人可以花少量的钱住进市区的豪宅中，这样的条件又怎么能不让租房者称法国是租房者的天堂呢。

在法国保障性住房只有在建造过程中可得到中央政府的补贴，在建成后由各地方政府下属的“保障性住房管理办公室”管理。按规定，该办公室必须一方面严格控制房源，大部分保障性住房只租不卖；另一方面对社会公开出租情况，接受大众的监督。除了收入很低的移民家庭或家庭负担很重的多子女家庭外，保障性住房受益群体的“上限”是那些收入相对较少的低级别公务员。

但由于租期是永久性的，一名低收入者在租下保障性住房后，即使今后成为总理，仍可长期占有该住房。而另一些需要住房的人却可能因此得不到房子。这造成了供给对象的不合理。

法国的制度相对宽松，由于制度好福利高使得很多人都住保障性住房，但也由于租房的永久性制度导致很多低收入群体不能有房居住。国内虽然不能像法国一样实施高福利制度，但可以相对提高对于弱势群体的福利，增加补贴，减少租金，增加配套的服务设备。

（三）新加坡保障性住房借鉴。在新加坡，住房分为两大类祖屋和私宅。其中，祖屋占80%左右，是政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的、供屋主长期自住的、廉价的公共住房。私宅是指私人房地产商投资兴建的、完全按照市价运行的、供高中收入群体的高级住宅。低收入人群租用赁租型公屋，中等收入人群购买出售型公屋，高收入人群购买私人住宅。祖屋分布在不同的市镇，每个市镇都有完善的就业机会和公共服务配套。

在新加坡，家庭收入在800新元或以下的家庭，只需交占总收入10%的钱作为房租；收入在800～1，500新元的家庭，用于房租的钱为收入的30%。该委员会还计划扩大投资，建设新的供出租房产，而且这些房子与商品房混建，以平衡社区的人文居住情况。该委员会还将把部分空置楼房中的多居室，改造成1居或2居室的小单元，这样就可以让更多的家庭有房可租，租金也更贴近他们的收入。

新加坡的政策与美国的非常相似，都是让租房者用占总收入的小部分来交房租，政府来交剩余的房租，减少了低收入群体的生活压力。新加坡的保障性住房的户型虽不是那么丰富但胜在普遍，很容易满足中低收入家庭的需要。在国内，廉租房才刚起步，房源没有那么充足，目前最需要的就是建设更多的房源来满足国内低收入家庭的需要。

三、国外保障性住房对我国发展廉租房的启示

各国政府在国家调控管制体制、经济措施诸多方面直接对住房市场施加强有力的行政干预，并不完全实行住房市场化，或多或少的采取福利政策，世界上没有一个国家100%的实行商品化政策，也没有一个国家100%实行福利化政策。结合国内外好的保障性住房制度，在解决我国保障性住房问题上，从下几点加以改善：

（一）健全以政府为主体的住房保障多层次体系。住房所具有的特性及住房市场所存在的缺陷，以低收入者为主体的特殊阶层难以仅仅只依赖市场机制来解决自身的住房问题。发达国家和地区解决低收入家庭住房问题的实践证明，政府必须介入居民的住房问题，明确政府定位及职能。发达国家虽然主张自由竞争、市场调节，但在公共住房供应上，政府却采用各种方法进行调控。各个国家政府都认识到城市中低收入阶层是住房问题的主体，也是政府住房保障政策的目标主体。国家或者政府为低收入阶层提供的住房，概括起来有两种形式：第一种是国家投资建设，低租金出租给低收入家庭，英国、美国，还有其他诸如法国、德国、瑞典、荷兰等国家都是兴建了大批保障性住房给低收入居民；第二种是国家提供土地、贷款、税收优惠或者资金，支持团体、住房合作社开发建设住宅成为保障性住房。政府对中高收入阶层也有一套相适应的政策法规，如首次住房购买补贴、住房租金补贴等，鼓励住房消费。

住房保障制度是一项重要的社会政策，政府作为一国经济的宏观调控者和管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责，理应成为构建住房保障体制的主体。伴随着市场经济的发展，目前我国低收入居民的住房问题正在成为一个日益突出的社会问题，而各级政府在思想认识、机构准备与资金准备上都还显不足，必须借鉴发达国家的先进经验，在推动住房制度商品化、社会化的同时，政府应义不容辞地承担起构建住房保障多层次体系的重任，努力成为构建公共住房供应体系的主体，与其他参与者如房地产公司、房屋中介公司、房屋租赁公司和其他民营力量等合作，针对不同收入阶层，采取灵活的、适宜的手段，发动全社会的力量，加大公共住房供应，加快建立住房保障多层次体系，以维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。

（二）完善我国住房保障制度政策法规。从各地区发生的情况看，住房保障制度中不公平的现象主要是由于政策法规的不完善造成的。在住房保障制度完善的国家，政府的住房保障立法受到了高度重视，各国基本上都已经形成了相互补充的比较完善的住房保障法律体系。这些法律在住房保障制度中提供建立住房保障制度的依据，明确住房保障制度的基本目标，规定住房保障的实现方式。美国的《住房法》、《国民住宅法》和日本的《公营住宅法》、《住房金融公库法》等，均为国家大法，这从法律上保证了住房保障制度的构建和完善。新加坡和我国香港、台湾地区，也有类似立法。

制定符合我国国情的住房保障法规，从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及给一些骗取保障优惠的行为予以严惩等。各地方应当结合本地经济发展的实际，制定出地方性的住房保障法规。给经济适用房政策、廉租房供应政策及租金货币化补贴政策等提供重要的法律支持，也将成为我国住房保障体系顺利建立的重要保证。

（三）拓展廉租房融资渠道。自1998年我国开始实行住房体制改革，确定“建立和完善以经济适用房和廉租房为主导的住房供应体系”，这个制度对于支持城镇中低收入居民解决住房问题起到了一定作用。但到目前为止，我国相当数量的城市，廉租住房建设进展缓慢，在廉租住房建设中还存在一些如“绝大多数城市没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设”、“廉租住房制度覆盖面低”等问题，其中，廉租房建设资金的瓶颈问题尤为突出。对于如何拓展融资渠道，以下几点可以实施：

1、发行廉租房建设公债。公债是国家依据信用原则获取财政收入的一种特定方式。廉租房作为国家的一项长期建设投资，发行廉租房建设公债，可以从一定程度上缓解廉租房融资困境。对于廉租房建设公债发行的数额，应遵循“缺口补给式”原则，即根据廉租房建设资金缺口来确定发行公债金额，既不能发行不足，也不能发行过量。

2、项目融资。项目融资是指项目承办人为经营项目成立一家项目公司，以该项目公司作为借款人筹集资金，以项目公司的现金流量和收益作为还款来源，以项目公司的资产作为贷款的担保物。项目融资具有一次性融资金额大、建设期和回收期长、风险分摊等特点，因此非常合适廉租房的建设与开发融资。

（四）加快廉租房的房源供给。解决住房问题只靠商品化单腿走路行不通。近些年房价一路飙升，许多低收入家庭望“房”兴叹。因此，推进保障性住房建设也要“多路并进”，满足各种不同层次的需求。为满足各种需求，积极构筑宽覆盖、多层次的住房保障模式。加快推进廉租住房建设、公共租赁住房建设，加大城市和国有工矿棚户区改造力度，扩大农村危房改造试点。初步形成廉租住房、公共租赁住房、城市和国有工矿棚户区改造等各类保障性住房与面向低收入住房困难家庭发放租赁补贴相结合的住房保障体系。廉租住房做到应保尽保，需求多样化，筹集房源也应渠道多元化。政府除投资新建、结合城市棚户区改造配建外，还应积极推进政府与企业共建廉租住房等保障性住房，鼓励企业利用自有存量土地参与保障性住房建设，解决企业困难职工的住房困难问题。此外，通过购买、改造、租赁等方式，增加保障性住房房源等。

在我国人口密度高和工业化带动城市的过程中，不可避免地伴随住房价格的持续上涨。借鉴国外好的制度，不难发现，政府的干预是同步发生于工业化和城市化过程中的，无论是公共住宅建设、社会住房推动，还是鼓励私人出租等等，一系列的干预活动，证明政府的干预，挽救住房市场。

在市场经济的条件下，为什么需要国家介入廉租房住房市场呢？一是因为住房和普通私有财产的最大不同在于难以实现消费者主权，需要在政府的主导下，告知消费者可靠的信息，让中低收入人群，有选择性地选择廉租房。对于，廉租房的建筑标准，包括，建筑地点、围绕的城市规划等等，这些都需要政府的规定与干预；二是把廉租房完全委托给市场，那么住房的外部性危害就将被放大，中低收入人群就得到了损害。对于一些住房问题，像建筑物过密、环境不卫生等恶劣的居住环境，不仅威胁住户的健康，而且，在真正落实便民的政策上，实属欠妥。因此，考虑到住房市场的外部性，以及可能带来的危害，政府介入廉租房发展是正当性的选择；三是住房对家庭和社会生活的影响远远高于同样作为消费品的其他产品，作为社会经济地位的体现，社会经济地位越高，居住条件越好，反之，则不好。在可能构成社会问题的情况下，要解决住房的刚性需求，政府的主导地位是必不可少的，关于廉租房的必要支出是保护国民体面、有尊严地生活。

从深层次和社会的角度看，廉租房本身不仅仅是简单的一种消费现象、经济现象，它还影响着人们生活的其他机遇，住房影响人们的工作机会，也影响人们的整个生活构成。在这个意义上，廉租房作为社会福利政策，必须让政府起到主导地位，进行各方面的干预，因此这完全超越了廉租房本身的意义。

[1]田东海.住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择[M].清华大学出版社，1998.

[2]孟晓清.关于促进廉租住房保障制度建设的几点建议[J].中国房地产金融，2007.

[3]姚玲珍.中国公共住房政策模式研究[M].上海：上海财经大学出版社，2003.