美国土地流转政策及其启示

□文/ 陈祥帅

（临沂大学商学院 山东·临沂）

党的十七届三中全会在科学总结和充分肯定了我国农村改革开放30年的巨大成就基础上，明确指出土地制度是农村的基础制度，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这是新阶段符合国情、顺应民意，完善农村基本经营制度，维护农民土地承包权益，走中国特色农业现代化道路的重大战略举措。

土地流转是在建立社会主义市场经济体制，在中国特有的土地产权制度框架下深化农村土地制度改革过程中出现的一个新趋势。但是，从全国范围来看，土地流转仍然处于较低的水平，即便近年来一些省区的土地使用权流转速度有所加快，也未改变土地流转的基本状态。在此背景下研究美国的土地流转制度，借鉴美国的成功经验，无疑对加快我国的农地制度的流转具有重大意义。

一、美国的农地流转制度及农地流转特征

1、美国的农地流转制度。美国农业是当今世界上最具有代表性的现代农业之一。美国的农村土地有三种所有形式：私人土地、州政府土地和联邦政府土地。其土地的流转方式主要有两种：一是出售国有土地。美国先后出台了《土地先购权法》、《宅地法》等一系列法案，鼓励拓荒和开发，既满足了移民的土地要求，也为土地进一步集中提供了条件；二是市场交易。凡是要使用不属于自己土地的政府或个人，都要通过购买或租赁方式获得。如联邦政府为了国家和社会公益事业兴建铁路、公路及其他基础设施，需要占用州属公有土地或私人土地，就必须通过购买、交换或捐赠来获得各种土地上的权益。美国的农地流转，大多是农地使用权和经营权的有偿转让。农地转让的主体一般由政府与家庭农场主通过签订经济契约来实现。农地流转的主要目标在于扩大农场规模、优化组合生产要素以及运用先进的科技与管理经验。“土地信托”是美国土地所有权的一项保护政策。自愿性团体通过向农民购买发展权的方式保证农地农用，它们与私有土地主们在保护土地方面作出了巨大的努力。美国信用社每天都买进各类土地，现在已经成功地保护了500 万英亩土地；同样，自然保护基金也保护了1，200 英亩土地。美国的土地产权边界明晰，土地所有者有土地收益分配和处分的权利，在土地转让、租赁、抵押、继承等方面具备完全不受干扰和侵犯的权利，他们只缴纳按国家和地方政府规定的土地税、农产品销售所得税、房产税；规定征税者必须为纳税人提供良好的服务。家庭农场不仅是美国农村土地经营制度运行的主要载体和基本单位，而且也构成了美国农村土地经营制度的主要运行基础。美国农场的发展趋势是农场数量的减少和经营规模扩大。政府采用各种经济手段和各种政策优惠，鼓励家庭农场扩大经营规模。1982年农业普查结果是：占全部农场3/5 的小农场拥有土地8.9%，占农场总数1/14 的大农场却拥有68.8%的土地。

2、美国农地流转的特点。美国作为一个现代化的农业国家，农地流转有以下特点：

第一，适度的经营规模。在现代农地经营中，要取得好的经济效益，必须有一个适度的规模。土地流转的主要目的和结果都是扩大土地规模经营，而且这种扩大都是基于经济发展、农业技术进步、农村劳动力转入非农产业的城市化推动作用。欧美国家在现代化过程中，农民逐步减少，但却没有出现所谓的农民工问题；农村经济比例逐步下降，却没有出现农民贫困问题；城市化、工业化高速发展，却基本没有出现污染和社会两极分化问题。

第二，农地制度立法和政府的行政干预相结合。土地私有权在一定条件下可能会成为土地流转的障碍，但土地是稀缺资源，不能把土地交给市场。以小农户经营为主的土地私有制国家，没有依靠市场实现土地流转，而是通过市场与国家立法和政府行政干预相结合的方式，保证土地合理地流动。通过立法，科学界定农地的所有权、使用权，确立土地流转管理监督部门的法律主体地位和职责，明确双方的权利和义务，规定违约的法律责任，规范流转的程序和形式。从各级政府所扮演的角色来看，美国农地保护主要由地方政府负责，包括保护政策的制定和执行等。在干预土地流转方面，更多的是采用间接的手段，通过影响农地流转过程中各经济利益主体的收益或损失，实现控制农地流转的方式。

第三，发挥作为农民的代言人——农民组织的作用，保护农民正当权益。农民组织不仅是科学技术进入农村和农民头脑的有效载体，也是农民权益的维护者。农民的农业经营活动主要依靠农民合作社来完成，这是美国乃至世界典型国家的重要经验。例如，日本在土改的基础上建立的以金融合作为核心的综合农协已经成为农业、农村、农户三类组织三位一体的综合社区组织，全日本有99%的农户参加了农协。农协向农民提供生产资料购买、信贷、技术经营指导，有效地保护了农民的利益。农协组织主导发展包括金融保险在内的农村经济，还利用联合的力量，为农民提供及时、周到、高效的服务。美国农场的组织形式为销售合作社，合作社完全由农民自发联办，不依托政府，使分散的农户联合直接与市场相联结。美国的合作社在推广农业科技、引进先进农业技术、培训农民技能、维护农民权益等方面发挥着不可替代的作用。在现代化进程中，农民始终是一个弱势群体，建立维护农民权益的组织，既可以加速农业现代化的进程，又可以帮助农民积极应对现代化的挑战。

二、我国农地流转存在的问题

农村土地流转取得了初步成效，但由于土地流转还处于探索阶段，由于农民的市场主体意识以及整个流转环境还不成熟，导致土地流转行为存在一定的问题，制约了土地顺畅流转。

第一，总体流转规模偏低，但不同地区流转规模有差异。由于农民对土地的炽热情感和“土地是农民的命根子”的传统思想意识，影响并制约了他们对土地流转并从中获取经济利益的考虑。部分农村基层干部认为既然土地由农户家庭承包了，那么种与不种，种好种坏都是农民自己的事，对土地流转抱消极懈怠的态度。由此土地流转主要发生在本村村民之间，大多以村内流转为主，向企业和村外人员流转较少，从而制约了土地流转规模。

由于各地区的经济发展水平、自然条件差异较大，土地流转工作进展不平衡。经济发展较快的地方，土地流转的比重高于经济较落后地方，城郊区土地流转比边远乡村多；集中连片，具有发展农业产业化、规模化的条件，土地流转率相对较高；而地势复杂、人均耕地数量不多、零星分散的地方，流转率则低。

第二，传统流转形式比重偏大，短期化特征明显。土地流转主要以转包、转让等传统的流转方式为主，像入股、互换等流转方式所占的比例比较低。安徽省土地入股比重仅为3.5%。而广东省由于经济发达，其土地入股所占的比重相对较高，比重达到30.6%。究其原因，主要是受农村剩余劳动力无法永久转移的影响，农民从事非农产业的不确定性导致农民客观上需要土地来为其提供生存保障。

第三，土地流转程序、合同不规范。目前，农村土地流转大多是农户间自发进行的，由于在部分农民身上有“承包地属私人所有，流转属私人行为”思想，因而发包方（集体经济组织）大都不参与农户间的土地流转，采取口头协议进行土地流转的仍然不少，没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题。虽然各地都强调要在农民自愿的前提下进行土地流转，但这一原则很难完全贯彻，不规范的土地流转行为，既导致承包关系混乱，也容易引起土地矛盾和纠纷。

第四，农村土地市场不完善。主要表现为：一是农村土地市场的法律法规相对滞后，致使农村土地流转缺乏相应的法律保障；二是我国现阶段还没有专门从事农村土地流转的中介组织，致使农村土地流转因缺乏土地市场信息以及无完善的市场操作而无序进行，因而导致流转成本较高，流转效益较差；三是各级组织干涉农民承包经营的土地，使农村土地流转缺乏市场机制的调节，农民的利益受到侵害，致使农村土地流转纠纷增加。

三、我国加快土地流转应采取的对策

面对我国土地流转存在的问题，借鉴美国土地流转的成功经验，建议采取以下措施：

第一，要坚持优化资源，实行土地所有权和经营权的分离，实现土地适度规模经营。规模化经营是农业专业化、现代化的客观需要和必然趋势，也是提高农业生产效益和增加农民收入的重要条件。美国等世界典型国家十分普遍地采取了大农场经营方式，就是人多地少、土地资源紧缺的国家，也没有放弃推进农业规模经营的政策努力。通过农地制度的调整，日本和欧美国家都保护了耕地，完善了流转措施，发展并继续扩大了农业的适度规模经营。

当前，无论是经济发达地区还是经济不发达地区都不同程度地选择了土地使用权流转制度，进行农村土地流转的探索和实践，促进了农村经济的健康发展。今后，我们要有步骤地促进农地的适当集中和农业经营规模的有效扩大。从这几年各地的实践情况来看，创新农业生产用地经营权制度，开展合理有效的农地流转，是进一步稳定和完善农村家庭承包经营制、优化农地资源配置、完善农业生产要素市场、促进农业和农村经济发展的根本举措。

第二，要制定法律规范，正确引导农村土地使用权流转行为。美国等典型国家的农民土地权利保障主要得益于其健全的土地法规和制度。我国实行的家庭联产承包制，使农民获得了从集体土地所有权中分离的使用权，其权益相当于欧美等国家农场主对私有土地的使用权，因此我国农地制度改革方向是赋予农民长期有保障的土地使用权。为了保护农民的土地权益，我国应借鉴美国等发达国家的经验。目前，我国缺乏农地使用权流转方面的法律法规，土地流转各方的权利义务、土地股权的确定等，都存在较大的随意性。因此，建议全国人大尽快制定《农村土地使用权流转法》，通过立法规范农村土地使用权的流转，切实做到“以法治农”。

第三，创新流转机制，允许土地入股组建合作社，优化农地资源配置。按照《土地承包法》第四十二条关于“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”的规定，在坚持农户家庭承包经营制度、稳定农村土地承包关系、并不得将土地作为清偿资产的前提下，应允许农民以土地承包经营权入股组建合作社，由合作社整合生产要素，组织生产经营。要在充分尊重农民和投资者意愿的基础上，在现有的土地制度框架内，大胆创新土地流转机制。借鉴成都“股田制”，鼓励农民以土地入股，直接参与投资企业的利润分红，变土地资源为土地资本。

第四，要大力培育流转中介，建立土地使用权流转市场，建立土地流转服务中心、托田所和土地银行等。各地应以县乡土地服务部门为依托，以农村专业协会为主体，普遍成立土地流转中介组织。普查流转土地资源，收集发布供求信息，进行供求登记建档；开展政策咨询，提供合同范本，调解流转纠纷；邀请土地评估机构进行土地等级评估定价，进行大面积流转农地的租赁招标；代办土地流转手续，组织供需双方谈判，为供需双方搭建流转桥梁。培育农地市场，引导农地要素合理流动，优化农地资源配置。建立以市场为导向，自负盈亏、自主服务的运行模式，形成以政府部门服务为主、社会中介服务组织参与的土地流转体系，以适应农民土地流转的强烈愿望。总之，要鼓励农民采取多种行之有效的方式优化农村土地资源配置，增加农民收入。

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