新民居建设与“增减挂钩”互动进展研究

□文/赵建敏

（河北金融学院 河北·保定）

几年前在我国农村兴起的新民居建设，到目前已经在全国20多个省市如火如荼般展开。新民居建设，顾名思义是以改善农村居住状况，提升农民生活质量为首要目的，因此被形象的称为“农民上楼运动”。“农民上楼”涉及广大农村千家万户，关系每一名农民的切身利益，是一个值得关注的现实问题。

一、新民居建设现状

（一）新民居建设实施背景。2005年党的十六届五中全会上提出建设社会主义新农村的重大历史任务。新农村建设是小康社会的重要内容，与建设“和谐社会”息息相关。什么是新农村？农业部农村经济研究中心主任柯炳生说，所谓“新农村”应该包括五个方面，即新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚。这五者缺一不可，共同构成小康社会“新农村”的范畴。其中，“新房舍”放在首要位置，可见，改善农村居住状况是“新农村”建设的重要任务。因此，2006年开始在全国农村兴起“新民居建设”，此建设直接关系着广大农民居住条件的改善和生活质量的提升，影响着新农村建设的深度和广度。

与此同时，另一项同样和农民利益密切相关的工作也在进行，即“城乡建设用地增减挂钩”政策试点工作。2004年10月，国务院颁布《关于深化改革土地管理的决定》，明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，开始在各地试点城乡建设用地“增减挂钩”制度。2008年又发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，规定试点地区将拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）捆绑在一起，以等面积共同组成建新拆旧项目区，实现耕地和城镇建设用地的共同增加。到现在，参与试点的省份已经达到了24个。

因此，“新民居建设”就和“增减挂钩试点政策”紧密相连，各地通过“拆村并居”、“迁村并点”等具体的方式建设新民居楼房，让农民集中居住，将其原来的宅基地复垦，整理出新耕地，大量增加建设用地指标。所以，“新民居建设”不只是一项给农民盖新房的简单工作，而是涉及到农村耕地、农村建设用地、城镇建设用地协调利用的综合工程，是一项既关乎农民生活、又关乎农民生产的大事，是目前农村工作的重点。

（二）新民居建设在河北省开展情况。2008年初，河北省组织开展农村新民居“十百千”示范工程（即在全省建立10个以上样板村、推广农村新民居优秀设计方案100套、建设样板房1，000套），当时提出的目标是通过政府引导、科学规划，改变农村传统的建房模式，改善和提升农民的居住条件和生活质量。同年，国家《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》出台，河北省和其他20多个省市一起获得了城乡建设用地增减挂钩试点的资格。从此，河北省的新民居建设就和“增减挂钩试点政策”紧密地结合了起来。

河北省农村建设用地的使用属于粗放型，闲置浪费现象较多。根据第二次土地调查数据，全省村庄建设用地1，761万亩，人均占地达到295平方米，村庄建设用地占全部建设用地的58.4%。另外，全省不同程度存在“空心村”现象的村庄约有7，500个，占全部村庄的15%左右，空心村面积平均在20%多，造成土地闲置浪费达60万亩左右。所以，河北省的新民居工程更加重视城乡建设用地增减挂钩，河北省国土资源厅《关于做好农村新民居示范工程建设用地管理工作的实施意见》提出，新民居建设中，“要充分利用好国家‘城镇建设用地增加与农村建设用地减少’相挂钩的政策”。2009年河北省提出，到2012年“改造”15%的村庄，腾出50万亩建设用地。

几年来，和增减挂钩相联系的新民居建设在河北省大规模展开。如保定曲阳县首个新民居联村建设示范村在灵山镇小赤涧村开工建设，三个行政村更名为联村，按照“强村带弱村”发展理念，走“抱团式”发展之路。如保定安国市根据村庄区位优势、经济发展水平等因素，确定了宅基地入股、开发商全资购买旧村庄、以地换新房等开发模式。

二、新民居建设中存在的问题

新民居建设作为与“城乡建设用地增减挂钩”相关的综合性工程，作为一项新兴的工作，实施过程中必然存在困难性、长期性。在新民居建设过程中还存在如下问题需要解决：

（一）宣传不够，农民易产生抵触心理。农户，特别是年龄较大的农民多有安于现状的思想。如果对新政策宣传不到位，农民在思想上对新民居建设认识不清晰，容易与政府之间发生误解。并且新民居与农民现有居住的房屋有较大区别，所以有的农民对住上新房的信心不足、积极性不高。对于赔偿问题、安置问题、农民失地后生活问题有所担忧，所以有些地方的农民出现抵制搬迁，而基层工作人员在建设中出现暴力拆迁。因此，加大国家相关政策的宣传与落实，“新民居建设”这任重道远的工作才有可能顺利开展。

（二）各地征地补偿标准不一，易产生不公平。现在的新民居建设是分区域开展，各地在征地补偿过程中，贫富差距带来的影响也相应而生，补偿标准很难协调。有的区域现行的补偿标准、农民生活补助不合理，比如只对合法确权的房屋面积安置补偿，对超出面积的仅按成本价补偿甚至不补偿，对宅基地不补偿或补偿标准偏低，与同类同地段商品房比、与土地拍卖出让价格比，差距悬殊。而且补偿标准较单一，无法适应不同地区的补偿需求，甚至出现补偿不公平的现象。

（三）新民居的实用性与农民负担问题。新民居建设中的撤村并居是设一个中心村，将附近几村合并成一个新村，就如建立一个居民小区。新的居住地往往离农田较远，影响工作效率，又加重了农机的损耗，不符合农业生产的需要。且农民上楼后，对农具的存放、家畜饲养均有影响。另外，现在农村留守的多是妇女、老人、孩子，去距离居住地较远的农田，人身安全、财产安全也不易保障。并且建设新生活区成本较高，农民要承担新民居的高额费用；另外，公共设施建设、基础设施建设等更加大了农民的负担，使农民贫困，所以要切实做好减轻农民负担工作。

（四）土地集中后的产业经营与此过程中失地农民安置问题。农民集中居住后，土地距离居所远、现有农业主要劳动力的变迁等，都要求我们在并居上楼后借助这个契机来改变原有生产模式。对于并居后的大面积耕地，不适合过去的分散经营，需进行统一经营，产业经营，提高土地效能，以产业化经营发展“高产、优质、高效的现代农业体系”。在此过程中还存在相关问题需解决，即在建设中有的农民并没有增加土地，有的还失去了土地，如建设中心村和城郊城镇化过程中失去土地的农民。对于他们又应该给予怎样的安置？其户籍、工作、养老体系等一系列问题都需要解决。

三、完善新民居建设的措施

（一）其他区域建设中的成功经验。完善河北省的新民居建设，可以借鉴其他区域在农村建设中的经验。北京市和天津市农村建设过程中，都各自采取了适合本地的具体措施和规划设计。其中，符合河北省具体情况的措施主要有：

1、转变农民思想观念。这是各地在新民居建设中首先应该注意的问题，只有让农民真正了解新民居建设对自身的益处，才能让他们更好地配合拆迁工作，促进新农居建设有序健康发展。

2、明确目标。正确认识本地区新民居建设的目标，是进行下一项工作的基础。这需要政府部门以及各协助单位认真负责落实目标政策。

3、注重与本地实际相结合。任何目标和措施只有符合本地的基本状况，才能更好地为本地发展服务，在制定措施过程中一定要充分考虑到具体实际情况，因地制宜。

（二）完善河北省新民居建设的建议

1、加强宣传工作，转变农民观念。各地要积极组织新闻媒体，通过广播、电视、报纸等多种形式，宣传推进新民居建设的重大意义，使农民认识到自己是农村新民居建设最大的受益者，把农村新民居建设变为群众的自觉行动。宣传工作既要保持强大声势，又要把握灵活方式，既要发挥教育引导作用，又要符合基层实际和群众的口味，让群众喜闻乐见，愿意接受。

2、正确处理农民居住与生产的关系。新民居建设中须构建新型的农民与土地的利益关系。首先应全面确权。落实土地承包经营权，真正实现土地与农民的结合，依据实际情况可采取三种形式：对于二三产业不发达，农民要求种地的，要将土地承包经营权和具体地块落实到农户，并发放《农村土地经营权证书》；对于二三产业发展较快、农村劳动力大量转移的区域，按照农民自愿的原则，可采取“分权不分地”的方式，按照本村现有的农业人口，对每个享有土地承包权的农民，给予一定数额的净利补偿，保证农民能获得土地收益。对于城乡结合部、中心镇周边地区以及其他发达地区的村，在确权的基础上，利用“土地股份制”的形式，把每个农民依法享有的集体土地承包权量化为股份，以年终分红的形式保障农民的土地收益权。另外，要创新土地经营机制。对于农业用地，可实行“土地股份制”，让农户将自己的土地承包权入股，再按照资产经营的原则择优确定土地使用方式和使用者，形成“土地变股东，农户当股东，要地不种地，收益靠分红”的机制。

3、减轻农民负担，并合理补偿。新民居建设以利民为宗旨，要减轻购房中农民负担。各地可以协调有关企业参与共建新民居；对有偿还能力的农户，协调小额信用贷款支持农民购房建房。同时，加大部门支持力度，交通、水务、林业、电力等部门分别负责道路、给排水、绿化、路灯等基础设施建设，最大限度减轻农民负担。

对于农民上楼后的补偿需要多样化。可以货币补偿，即征收农村土地时征收单位必须付给、付清村集体四费。同时，政府相关部门应及时制定修改本地区土地征占补偿最低保护标准，以满足对失地农民进行补偿的正常需要。也可以就业补偿即将劳动力安置作为土地征收或征用的附加条件，在被征土地从事的产业中，优先安置失地村民，保障失地农民能够得到较为稳定的工资收入；且要建立保险机制。土地征收后，要从土地补偿费和劳动力安置补助费中提取一定比例，为失地农民上养老保险和医疗保险。

4、科学编制规划。针对新民居建设实用性问题，采取科学编制规划。新民居建设标准要综合考虑节地节能、节水节材、群众意愿、产业布局、基础设施配套诸方面因素统筹规划。在规划设计新民居的同时，编制产业发展规划，根据各村产业特色、自然条件和群众意愿，规划出不同建设类型，每村确定主导产业，确保农民持续增收。

5、培训从业人员，以及做好监督工作等。针对个别暴力拆迁问题，采取培训从业人员以及做好监督工作等措施。房屋拆迁工作面广、量大，涉及群众切身利益，是当前政府和社会各界高度关注的热点工作。要求拆迁从业人员在具体实施拆迁工作中切实做到依法拆迁、规范拆迁、平安拆迁，要求相关人员树立良好的行业形象，同时政府部门也要加强监督。

新民居建设是一项新兴的、巨大的、涉及农民利益的综合工程，其兴建过程中还会存在许多问题，但是我们相信，只要各部门、多方面相互配合，共同努力，我们一定会把新民居建设工作做好，并使其有序进行，为广大农民创造更好的生活。

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