农村征地引发社会矛盾的主要表现及对策建议

袁树平

（河北省社会主义学院，河北石家庄 050031）

【经济社会发展研究】

农村征地引发社会矛盾的主要表现及对策建议

袁树平

（河北省社会主义学院，河北石家庄 050031）

农村征地是一项复杂、繁重的工作，由于政策执行中的一些因素和实际操作中的繁杂、具体原因，导致了农村征地中出现了许多矛盾。要想理顺农村征地过程中的各种矛盾，就要严格执行征地有关制度;进一步完善征地政策;明确征地主体及权责;严格规范征地程序;重视做好被征地农民的思想工作。

农村征地;社会矛盾;主要表现;对策

征地工作关系人民群众的切身利益，党中央、国务院对此高度重视，明确要求坚决制止乱占滥用耕地，坚决纠正侵害人民群众利益的问题，严格规范征地管理，有效化解各种社会矛盾，切实维护社会稳定。近年来，我省面临的既要保障发展、又要保护耕地“两难”的局面表现得非常明显、复杂和严峻。在这种大背景下，征地工作必须更加规范、透明。

一、农村征地引发社会矛盾的主要表现

从调研情况来看，近年来，由征地引发的社会矛盾主要集中在补偿费标准、征地程序、地上附着物及青苗赔偿、失地农民社保安置、征地的合法性等方面。由于近年来对征地工作的内部监督、社会监督力度不断加大，原来一些地方存在的截留挪用征地补偿费、补偿费发放不到位等问题基本得到解决，由此引起的信访问题较少。但也存在一些农民维护自身权益的意识增强、法制观念淡薄、片面强调个人利益、盲目攀比等其他问题。

1．征地程序问题

农村征地引发的社会矛盾主要还是在征地过程中，或者说是在操作层面上，征地之前、之中、之后的监督、检查力度不够。一是征地程序中的公开、透明、规范程度不够，征地程序中缺乏与被征地农民的协商环节，农民在征地过程中还处于被动状况和不平等地位。二是操作过程中，农民对征地不知情、操作过于简单等问题还比较严重。征用土地公告是征用土地的法定程序，但部分县（市、区）在实际操作过程中，尽管从征地档案来看是按程序进行了公告，实际情况却是大部分被征地农民对于本村集体经济组织能够得到多少补偿，土地征收后干什么用等涉及切身利益的有关事项根本不了解。这主要是因为一些政府部门陷入了“农民知道越多越不好开展征地工作”的误区。在此观念引导下就出现了宣传解释力度不够，能不解释的尽量不解释等现象，这在一定程度上侵犯了被征地农民的知情权。

2．地上附着物及青苗补偿问题

根据我国现行《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。但是在地上附着物和青苗的认定这一问题上，还有许多工作需要细化，需要有可操作性。例如，河北某县级市一所职业中学在征地过程中就涉及到了青苗补偿问题。该市职中项目是省重点项目，项目指标属于计划之内的指标。其中涉及一块农地，一农户种了240万株金银花，评估价格为633万元，农户认为价低，要价1000万元，双方没有谈妥，地没征下来。2010年3月，经过二次鉴定确认不是金银花而是金银花藤，评估价格为230万元，至今该农户没有签字，征地仍在协商之中，大大影响了工程的进度。

3．失地农民的安置问题

目前，我省大部分地方在失地农民的安置上都选择了货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。但我们在调研中发现，货币安置过程中政府出钱进行一次性买断的方式也存在很多弊端。一是安置补助费偏低不能有效解决根本问题。失地农民因缺乏技能，在就业方面处于明显的劣势，很容易陷入失地又失业的困境。二是货币安置着重考虑了被征地农民眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接。在重新就业困难、社会保障又没有足够资金支持的情况下，失地农民极易对未来的生活产生忧虑，从而导致社会的不稳定。三是被征地农民领取了有限的土地补偿款后，有的不善理财，一两年之内全部花光;有的缺乏投资理念，用于民间借贷和不合理的投资，以至血本无归;有的发家致富心切，投资不善，承受不了市场风险，生活陷于困境。目前，如何打破单一货币安置途径，切实解决失地农民种田无地、就业无岗、社保无份的困境，根据被征地农民对征地补偿方式的不同需求，探索新型安置方式，保障被征地农民长远生计是亟待研究解决的问题。

4．征地的合法性问题

在调研中，我们了解到涉及非法征地、强行征地的问题较多。一是以“未批先用”等形式擅自改变土地用途和位置。在调研中发现，在土地承包经营权流转中，未经依法征收改变土地集体所有性质的，未经合法转用审批改变农用地用途用于非农建设的，未经农民同意采取强制手段和行政命令强迫流转的，批少用多、擅自改变用途和位置、圈而不建和撂荒耕地等问题时有发生。一些地方政府私自制定、实施与国家政策相违背的土地承包经营权和集体土地流转政策措施，通过土地流转违法违规占地进行非农建设，直接损害了农民土地承包权益。二是以“以租代征”方式进行非农项目建设。所谓“以租代征”是指通过租用农民集体土地进行非农业开发，这是目前规避法定的农用地转用和土地征收审批的一种手段，使地方政府能在规划外扩大建设用地规模，逃避履行耕地占补平衡的义务。河北某县从2008年以来，打着城乡统筹、建设新农村的旗号，通过“以租代征”等方式，大规模“圈占”耕地，面积达4000多亩。其主要问题有三类:一是乡镇企业乱占地或乱搭乱建;二是农村土地流转违规，部分用地出现“以租代征”问题;三是部分工业、物流园区土地利用程序不合法，在未取得土地指标的情况下，大量占用耕地。该县在违规圈占耕地过程中，“以租代征”的方式普遍存在。三是以强制手段实施征地拆迁、圈占农村集体土地。2011年，某县一农户因不同意政府征地修建道路工程，20多亩即将成熟的小麦被镇政府一夜推平的事件被新闻媒体曝光。这一事件在当地造成了很坏的影响，引发了群众的强烈不满，也引起了县委、县政府的高度重视。就此事该县国土局已经向镇政府下发了禁止毁坏青苗的通知书。并就此问题研究了解决的措施。

5．征地过程中出现的一些新情况、新问题

（1）补偿费通过暗补方式发放问题。有的地方在征地过程中，由于被征地农民要价高，进场难度大，迫不得已，为了息事宁人尽快开工，只能在统一的区片价基础上通过各种方式进行暗补。有的是由开发商出资进行补偿，有的采取提高地上附着物价格进行补偿，有的是通过提高青苗费的补偿价格进行补偿。但不论是采取哪种方式，补偿费越补越高，被征地农民的胃口越来越大，当政府征地时，由于无法满足群众的要求，无法做到公平有序，就引发了上访告状。

（2）补偿费分配的多样性问题。关于征地补偿费的发放，各地所采用的方法也都不一。在分配比例上，有的全额到户，有的部分到户，留村集体的比例也各不相同;在发放时间上，有的一次性发放，有的分若干次发放;在发放标准上，有的按人口发放，有的按征地土地面积发放。即使按照常住人口分配，也涉及到有田无户口的、有户口无田的、无田也无户口等问题。对分配不满意的农民，往往对征地工作有抵触情绪，时常发生纠纷，引发群众信访上访不断。

（3）法院不愿受理涉地案子问题。有的地方由于涉及到征地的案子太多、太棘手，而且很多属于历史遗留问题，很难说清谁对谁错，所以一般地方法院都不愿受理此类案子。而且，现在很多农民“宁信访不信法”，认为上访告状可以得到上级领导的重视，事情往往容易办成，还省时省力省钱;而到法院告状，一是费用高，二是不容易被立案受理，三是拖得时间长，还不一定解决问题。这也加剧了来信上访、行政复议案子的增多。

（4）失地农民的再就业问题。多年来，在征地问题上各地通过以土地换户口、土地换工作、土地换住房、土地换社保和货币补偿等方式安置失地农民，同时积极创造就业条件、提供就业岗位，努力解决失地农民的生存发展问题。但由于多数失地农民缺乏技术专长，常常是刚上岗又下岗，长期处于失业或半失业状态，部分失地农民处境艰难，特别是年龄在40岁至50岁之间的，既领不到养老金，又不易找到合适的工作，补偿费也很难维持生活，这就容易引发矛盾。有些失地农民也不愿失去农民身份既有的利益，如农村医保、申请宅基地、危房改造和家电、农机下乡补贴等惠农政策，同时还担心失去村集体经济收益分配，特别是原承包土地征用剩余部分会被收回等，处于“农民”和“市民”两难选择的尴尬境地。

（5）被征土地的“好”与“次”问题。有的地方，过去在分地的时候，由于涉及到所分土地质量的好与次问题，出现了诸如一亩“好”地可以兑换两亩甚至更多亩数的“次”地，或者一块儿整地可以兑换若干块儿零地或边头荒地等问题。现在征地时，并不因为土地的“好”与“次”而给的补偿费就有所区别，而是统一价格。于是就出现了在分地时“好”地亩数少，“差”地亩数多;征地时有人“占便宜”有人“吃亏”的事情。这类问题大多属于历史遗留问题，解决起来难度较大。

（6）二（多）次调地问题。征地不仅涉及到被征地农民的利益，有时也涉及到未征地农民的利益。在农村，几千年来养成的“不怕贫（穷）就怕不（公）平”的传统思维模式，使得征地过程中有很多事情需要“摆平”。于是在有的村就出现了一次征地，补偿款全体村民集体平分，失地的农户和不失地的农户再平均分配剩余土地，这就是所谓的“二次调地”（有的地方征一次地调一次地）现象;也有的地方出现了征地后不是全村大调地，而是拿村里的预留地或公共用地安置补偿失地农户，由于被征地农户既得补偿款又得到了土地，这又引起未征地农户的强烈不满，为日后引发矛盾纠纷留下了隐患。

（7）征地中的“钉子户”问题。这是各地国土资源部门普遍反映的一个最头疼的事。省政府办公厅冀政办［2010］18号文、省国土资源厅冀国土资发［2010］51号文都规定，要“填写《土地调查结果确认表》，并经被征地的农村集体经济组织盖章，土地使用权人、地上附着物与青苗所有权人签字确认”方可生效。个别的被征地户甚至只是一两户农民（所谓的“钉子户”）故意刁难，狮子大开口，漫天要价，影响到整个工程的进展。由于这些农户对政府“把脉”很准，采取“违章不违法”的手段，通过“面积上争大，标准上争高，补偿项目上争多”等方式，来争得自己的利益最大化。一些地方政府和一些工程单位为了避免更大的损失，早日进场开工，往往会委曲求全，答应这些“钉子户”的漫天要价。但这也引发了之前已经答应政府所给出条件的农户的强烈不满，于是新旧矛盾一并引发，导致了事态的扩大，有时甚至走向极端，出现不该发生的事情。

二、农村征地引发社会矛盾的对策与建议

化解农村征地社会矛盾，关系国家经济发展和社会和谐稳定。进一步加强征地拆迁管理，妥善处理经济社会发展和征地拆迁的关系，是贯彻落实科学发展观、维护农民群众合法权益、构建和谐社会、促进经济社会可持续发展的一项重要工作。

1．进一步完善征地政策

（1）修订完善区片价政策，稳妥推进区片价调整。依据《土地管理法》规定，属于被安置的农业人口才能有权获得安置补助，才是征地收益分配的主体。冀政〔2008〕132号文件将“土地使用权人”列入分配主体，造成模糊型征地收益分配矛盾。因为土地承包权人是农村集体成员，农村土地使用权人主体不一定是被安置的农业人口，更不一定是征地收益分配的主体。目前，被征土地使用权人有以下几种主体，一是家庭土地承包户，该主体作为分配主体毫无问题;二是土地流转后的耕种人是法律意义上的土地使用权人，农村土地承包活动中，这类主体已经存在并随着流转的发展不断增加。三是集体建设用地使用权人一部分是农户宅基地，还有一部分集体建设用地已经租赁给企业或个人使用，这些人或企业显然是法律意义上的土地使用权人。四是集体养殖用地、林地的养殖户和种植户，村里将一些鱼塘、沟池、荒坡承包给有特长的农户进行植树、养鱼、养猪等，这些农户同样是土地使用权人，当所使用的土地被征收时，依据该规定向村委会主张分配权利必然引发征地收益分配矛盾。因此，这一政策从概念上来看有些模糊，也在一定程度上造成了矛盾隐患，需要加以改进。

（2）完善失地农民的社会保障问题。要妥善解决被征地农民的生产生活问题，解除他们的后顾之忧。及时建立失地农民最低生活保障制度、失地农民基本养老保险制度，建立与农村地区相适应的互助医疗保险制度，引导失地农民参保，满足其最基本的医疗需求。要严格执行“社会保障费用不落实的不得批准征地”的规定，加强对被征地农民社会保障措施落实情况的审查。进一步推动被征地农民养老保险制度建设，保障失地农民基本生活和长远生计，合理确定保障水平。同时还要加大社保政策的宣传，提高被征地农民的参保意识，让被征地农民充分了解自己在征地补偿安置中的权力及参保的意义，自觉维护自身的合法权益。

（3）土地征收要实行征转分离。所谓“征转分离”，即土地征收和农用地（未利用地）转用相对分离，指在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，将重点发展区域和近期建设项目用地涉及的集体土地先行征收，再根据开发需要和年度农用地（未利用地）转用计划指标等情况，适时实施转用。“先征后转，转征分离”的土地管理模式，可缓解征拆矛盾，降低用地成本。

（4）合理提高地上附着物补偿标准。随着社会经济的发展和人民群众生活水平的提高，原有的征地补偿标准已不能适应需要。为维护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，对地上附着物补偿标准进行调整、完善非常必要。同时建立补偿连动上涨机制。根据物价上涨指数或其他有代表性的指标，制定一个按年上浮的系数或根据实际情况，每年下达一次补充文件，进行适当调整，以保证新标准不滞后。

（5）积极探索土地补偿款的多种发放方式。土地补偿款如何能及时、足额补偿到失地农民的手中，看似一个简单的问题，但其内含了很多不确定的因素，这一问题如果解决不好将会带来无穷的后患。要积极探索土地补偿款发放的多种方式，可以采用分年度发放的方式，也可以采取以土地补偿款入股的形式，还可以采用根据用途具体分类的方式等等。无论采取何种方式，其目的是要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用;应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和纠正截留、挪用征地补偿安置的问题。

（6）土地补偿要照顾到失地农民的切身利益。土地补偿费是失地农民最为关心的问题。在具体操作中，要平衡、兼顾国家政策与农民利益，严格执行区片地价政策。同时要本着“就高不就低，全区同区同价”的原则，按区内最高的三级区片地价确定。在政策的框架下，最大限度考虑失地农民利益，避免地价水涨船高，农民期望值不断增长，最终无法实现土地收储的尴尬局面。

2．明确征地主体及权责

市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。我省一些县市的经验值得推广，其做法是由乡镇、办事处在市县政府有关部门的总体指导下统一负责征地，各级国土资源部门加强监管和协调。这样，一方面由熟悉农民各方利益、个别需求和实际情况的乡镇政府来负责征地的具体事务，关系比较顺畅，可以更好地照顾、协调农村的各种利益关系;另一方面各级国土资源部门可以跳出各种复杂繁琐的征地事务当中，充当调解人、仲裁者和农民利益的监护者和保护者，减少矛盾纠纷。

3．严格规范征地程序

即规范征地情况告知、调查结果确认、组织征地听证、公开批准事项。（1）征地情况告知:将拟征地的权属、位置、面积等，以多种形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建等地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。告知情况做到真实、全面，形式多样，让农民心里早明白、真明白、全明白。（2）调查结果确认:对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。具体包括核准地类、权属、界址、面积，清点登记青苗及地上附着物，并召开相关会议，充分听取集体经济组织和农民的意见等。（3）组织征地听证:在征地依法报批前，书面告知被征地农村集体经济组织和农户，对安置途径、社保措施有申请听证的权利。当事人申请听证的，按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。（4）公开批准事项:经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，按照《征用土地公告办法》规定，在被征地所在的村发布《征用土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》。通过公告征地批准事项，让被征地农民及时知晓征地结果和全过程，真正拥有知情权，增强征地工作的透明度。

4．切实加强农村基层组织建设

农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项事业的领导核心，也是农村征地工作能否圆满完成的一个关键环节。全面加强农村基层组织建设，是县乡两级党委和政府的一项重要工作，从国土资源部门角度来说，一是要选准、配强基层主管。选拔那些素质高、能力强、有责任心的同志担任基层组织领导。二是要进一步加大农村土地法律法规的宣传教育力度。重点是加强村干部的法律培训，全面提高村干部的法律意识和自身素质。三是要健全完善监督制约机制。在征地过程中，既要发挥村干部的积极作用，配合做好征地工作，也要通过加强监管，防止村干部因征地出现腐败。

5．进一步加强基层信访工作

健全征地拆迁信访工作责任制，加快建立和完善上下贯通的信访信息系统。要明确政府分管负责人的责任，对出现较大规模集体上访和群体性事件的，市、县政府主要负责人要亲临现场做好相关工作。一要提高思想认识，正确处理好保障发展与维护稳定的关系。要进一步规范信访“三级终结”制度，依法及时结案。二要进一步落实依法行政要求，及时化解信访积案，消除不稳定因素，努力在源头预防上下功夫。三要进一步落实基层行政调解制度，在排查化解上下功夫。四要进一步加强组织领导，加强信访队伍建设，提高接访办案能力，努力在解决问题上下功夫。五要解决基层信访人员的编制和待遇，努力提高基层信访工作人员的积极性和主动性。

6．重视做好被征地农民的思想工作

积极探索创新土地征收工作中做好宣传引导、化解不同意见及组织实施的有效途径和办法。进一步完善政策，提高广大被征地农民的“依法征地”意识。积极探索征地拆迁矛盾纠纷排查调处机制，采取各种有效方式做好群众思想工作，防止简单粗暴压制群众，避免因征地拆迁问题引发新的上访事件。各级政府和有关部门要深入到问题较多的地方去接访、下访，主动倾听群众诉求，把问题解决在初始阶段和萌芽状态。

7．落实征地补偿安置争议仲载制度

依照《土地管理法实施条例》第二十五条的有关规定，建立征地补偿安置争议仲裁制度，为化解征地补偿安置争议提供解决途径。在具体工作中，遇到补偿有异议时，及时聘请专家对农户提出的有异议的问题进行现场核对、鉴定。并请镇、村有关人员及农户参加，做到公开、公平、公正，最终在一个和谐的氛围中达成一致意见。另外，要充分发挥基层国土所的作用。乡镇国土所人员工作在基层的最前沿，在征地工作中有其优势与作用。要通过细致的工作，化解矛盾，努力调动农户的积极性，让农户主动参与征地工作，了解征地工作，让农户看到征地工作者的真心，真心为群众谋利益，使被征地农户理解、支持我们的工作。

8．构建征地社会稳定风险评估机制

本着合法性、合理性、可行性、安全性、可控性的原则，通过制定风险评估方案并建立专项档案，通过收集相关文件资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式就土地征收社会稳定风险评估在拟征收范围内征求意见，对社会稳定风险进行预测和评估，也可组织相关部门和专家、学者评估论证。安徽省、四川省近日印发的《农村集体土地征收征用社会稳定风险评估暂行办法》值得我们借鉴，《办法》规定征地程序不合法、补偿安置不到位、被拆迁人居住条件未得到保障的，不得实施征收，进一步规范农村集体土地征收征用行为。

F321．1

A

1009－6981（2012）04－0055－05

2012－09－10

袁树平，男，河北省社会主义学院科研部主任、《学报》副主编、教授，主要从事统战理论和社会学研究。

［责任编辑 赵秀忠］