浅论三元主体作用下企业社会责任建构中的政府职能

周沛霖

(南京政治学院军队政治理论教育一系，南京 210003）

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浅论三元主体作用下企业社会责任建构中的政府职能

周沛霖

(南京政治学院军队政治理论教育一系，南京 210003）

政府、企业以及社会公众是推动企业社会责任建构的三个主体力量。在当前政治体制下，我国政府依然保持着其全能色彩。由于自身定位不准，不能处理好与市场的关系，政府在推动企业社会责任发展中还存在缺位、越位、错位等问题。必须加强政府在构建企业社会责任中的地位作用，在树立牢固的企业社会责任理念，积极推动各层次各领域的有益探索，优化推动企业社会责任建设的保障举措上下工夫。

企业;政府;企业社会责任;政府职能

一、当前我国企业社会责任建构的基本特点

企业承担社会责任是社会发展的必然趋势，也是企业外部性的内在要求。企业社会责任是“企业在谋求自身经济利益时，与政府合作，对于企业行为的利益相关者承担法律和道德责任，以增进社会公益，保障全球经济和社会的可持续发展”［1］。由此可知，企业社会责任是政府、企业及社会公众间三者利益的博弈，也是其利益冲突与妥协的路径选择。改革开放30多年来，我国企业社会责任从萌芽到发展，广受瞩目，不断深化，从三元主体推动来看，呈现出以下显著特点。

(一)政府推动企业社会责任构建的力度不断加大

第一，科学发展理念的推动。我国社会主义市场经济体制是一种政府主导型的发展模式，这就要求企业社会责任要契合政府执政理念的变化。党的十六大以来，中国政府开始将民生、环保、和谐等问题摆在更加突出的位置，并以科学发展观和可持续发展战略引领中国的发展。2008年国际金融危机后，我国更是将转变经济发展方式作为推动经济又好又快发展的关键。这从政治高度为企业发展规划了路径，也为企业社会责任界定了方向。

第二，政府机构改革的推动。2003年以来，政府先后成立国家发展和改革委员会，组建国家食品药品监督管理局，升格国家安全生产监督局，组建人力资源和社会保障部、环境保护部等，许多内容直接涉及企业社会责任缺失问题，很大程度上形成了一种对企业社会责任的“倒逼机制”［2］238。

第三，法律法规制度的推动。2006年，国家有关部门在制定《劳动法》、《消费者权益保护法》基础上，将企业社会责任建设列入该年五项重点工作之一;2007年12月27日，国务院国有资产监督管理委员会印发了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》;2009年，全国人大常委会通过了《食品安全法》，另外新《公司法》、《反垄断法》、《劳动合同法》等都有力推动了企业社会责任的践行。

(二)企业自发担负社会责任的实践探索有所深化

第一，主动承担者不断壮大。在内外力量的共同推动下，越来越多的中国企业加入到发布独立、综合的社会责任报告的行列。2009年1月1日至10月31日在中国内地发布的各类社会责任报告达582份，是2008年169份的3.44倍，占全球报告同期的比重由2008年的5%左右，增长到2009年的约15%［3］。

第二，总体水平仍然低下。2010年，中国100强系列企业的社会责任整体水平仍然较低，社会责任发展指数平均只有17.0分。13家企业处于领先者阶段，32家企业处于追赶者阶段，36家企业处于起步者阶段，218家企业仍处于旁观者阶段，占到72.7%，甚至有38家企业得分为0或者负分。尽管有129家企业较2009年排名有所上升，但137家企业排名却有所下降，数十家企业的社会责任披露不及时［4］20。

第三，国有企业“领头羊”地位凸显。据《2010年中国企业社会责任研究报告》中国100强企业社会责任发展指数显示，“14家卓越者和领先者中，国有企业12家(均为中央企业)，民营企业2家，没有外资企业”［3］。“国有企业卓越者与领先者社会责任发展指数平均得分68.4分，比民营企业高出3.1分;国有企业社会责任发展指数(28.9分)，大大高于民营企业(13.9分)和外资企业(8.1分)”［3］。有力地推动了企业社会责任意识和企业社会责任环境的形成。

(三)社会关注企业社会责任的现实路径不断拓展

第一，社会组织作用日益显现。近年来，我国企业基金会发展迅速，对公益事业和企业社会责任都有很大促进。2004年6月1日我国《企业管理条例》出台，推动我国企业基金会进入快速发展阶段。截至2009年底，“全国共有基金会1 780家，其中非公募基金会900 家”［3］。

第二，公民维权意识不断增强。随着社会贫富差距的不断拉大，弱势群体表达不满的声音也越来越大，民间“打假斗士”、“打假英雄”，不断揭露假学历、假商品，学术腐败、虚假广告等，带动了普通民众对企业履行社会责任的监督。

第三，媒体监督功能日渐突出。媒体对于企业社会责任的关注程度不断提高。报纸、电视诸如《南方周末》、《焦点访谈》等节目已经在社会大众心目中形成了较高的公信力。值得强调的是网络在推动企业社会责任建设中的作用越来越大。以“企业社会责任”为关键词在百度搜索，相关资讯有近800万条。

二、政府在构建企业社会责任中的职能缺陷

从上文可知，中国企业社会责任在政府、企业、社会三元力量的推动下，从萌芽到发展，取得了长足进步。不可否认，政府在制定法规制度、加强引导规制、营造社会氛围等方面做了大量工作，但矛盾凸显期中各种冲突“剪不断，理还乱”，政府在推进企业社会责任中的作用仍显不足。

(一)职能缺位问题

主要是政府没有弥补市场机制不足所存在的管理的空白。

第一，缺乏专门的政府推动机构。企业社会责任监督是一项极其复杂的系统工程，涉及税务部门、环境保护部门、社会保障部门、安全生产部门等，目前还没有一个专门监管机构。这种各司其职、各自为政、各管一摊、分头行事的情况，很容易造成行政资源的浪费，导致企业的忙乱，也可能由于部门间的推诿扯皮而形成监管的真空。个别推动企业社会责任走在前列的地方政府也将相关工作分配给了不同领域的专职机关。“杭州市将企业社会责任推进领导机构下设于总工会，深圳市则由人大和政协来统筹企业社会责任推进工作。”［3］这在很大程度上导致了我国政府对企业社会责任的监管相对滞后的局面:“广东的毒猪肉、河南的毒大米、四川的腐肉腌制品、湖南的卫生筷、广西的毒腐竹……”一系列备受关注的产品安全事件层出叠见。

第二，缺乏统一的社会责任标准和评价体系。目前，我国在推动企业社会责任上主要还是借用西方国家的相关标准和评价体系，尽管这有利于与国际接轨，但却忽略了中国国情。缺乏符合实际的标准和体系，一方面导致企业规避社会责任的成本较小，除了受到社会大众道义上的谴责，自身经济利益并不会受到很大的影响，反而给整个社会带来信仰危机、道德危机。另一方面，我国企业发展阶段与西方国家不一致，盲目照搬反而可能会导致企业压力过大而降低其竞争力，甚至在执行过程中引起反效果，进一步削减企业承担社会责任的主动性、积极性。

(二)职能越位问题

主要是政府行政干预过多导致的矫枉过正。

第一，责任上乱摊派。遇到重大的自然灾害、社会危机，习惯性地层层摊派任务、分配指标。将公益事业作为一种行政事务来干预，强迫企业承担一些不是必须承担的道义责任，这不仅增加了企业的额外成本，还加剧了政府与企业间的信任危机，使企业对社会责任形成一种抵触心理和逃避心理。

第二，组织上不放手。当市场这只“无形的手”和政府这只“有形的手”都失灵的时候，没有放手发挥非政府组织的作用，反而由于管制过多，对非政府组织在推动企业社会责任中的积极因素产生了“抑制效应”［4］318。一些组织在开展工作的过程中既要受命于政府又要受制于企业。李连杰的“壹基金”从2007年刚开始的踌躇满志到年内就举步维艰，再到2011年底才在深圳落地，拥有独立从事公募活动的法律资格，其中艰辛，可见一斑。

(三)职能错位问题

主要是政府在不同职能之间发生混淆。

第一，政府与企业间的“利益同盟”关系导致的错位。主要是政企不分，特别是国有企业“一把手”的官本位制，导致政府与企业之间存有一种官员升迁流动的直接利益牵扯。正是由于这种关系的存在，导致政府在实施监管的过程中“睁一只眼，闭一只眼”，往往是政府有需要企业就站站台子，企业有需要政府就拉拉袖子，造成政策执行的折扣和虚假。

第二，社会组织与企业间的“利益同盟”关系导致的错位。主要是政府、社会组织与企业间的界限不清，导致本应该为社会谋福利的福利组织反而为企业、为自己谋福利。特别是一些官方慈善机构，官僚主义严重，找不准自身的位置，慈善腐败、慈善寻租、员工高福利、公款奢侈消费等问题屡屡曝光。网络上一度热炒的“郭美美事件”，以及福利组织伙同企业虚开捐赠发票，帮助企业偷逃税，套取巨额的经济利益的事件已经严重损害了中国慈善的形象。

第三，政府内部“利益同盟”关系导致的错位。主要是政府内部部门利益的不统一，或者是政府各部门与企业的利益关系不统一，导致对于企业社会责任有的主张推动，有的袖手旁观，有的拖后腿。比如同样是食品安全问题，宣传部门想方设法揭露，而经济主管部门考虑到企业对当地GDP的贡献、就业的拉动反而会帮助遮掩，这在一定程度上对企业社会责任起到了反作用。

三、加强政府在构建企业社会责任中地位作用的对策思路

政府在企业社会责任发展过程中扮演什么角色、如何扮演角色一直是理论和实践探索中的关键所在。随着市场经济体制改革的不断深化，尽管我国正在“进一步向以‘政府调控、市场调节’为主要特征的政府推动型职能模式转变”［4］324，但强势政府的作风依然沿袭，政府“集中力量办大事”的优势仍然显著。在此背景下，我们必须在立足我国基本国情和企业发展实际并借鉴国际经验的基础上，突出发挥政府的职能作用，进一步推动企业社会责任的构建。

(一)树立牢固的企业社会责任理念

当前中国正处于转变经济发展方式的关键期和国家发展的战略机遇期，由企业社会责任失范甚至失控而导致的大量社会问题，已经严重影响了中国经济社会的顺利转型和国家发展的成功提升。而解决这一问题的着眼点在于弥补政府、企业、社会三者所共同存在的企业社会责任理念的缺失，在“全国范围内倡导现代企业社会责任的先进理念”［4］321。

第一，要转变以GDP为核心的政府执政理念。尽管我们已经确立了以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线的“主题主线”思想，但地方官员的考核升迁并没有摆脱以GDP为核心的“晋升锦标赛模式”［5］，政府自身社会责任意识还比较淡薄。政府及政府工作人员必须认清政府社会责任和企业社会责任，企业法律责任和企业道德责任以及地方经济利益与社会整体效益的差别，做到在推动企业社会责任的发展中不缺位、不越位、不错位。

第二，要转变以逐利为根本的企业经营理念。企业生而逐利，但仅为逐利的企业却并不符合现代企业标准。我国企业社会责任意识还处于较低层次。一要加强对企业家及员工的社会责任教育。地方政府可依托当地高校，定期举办企业经理人培训，将企业社会责任纳入培训内容，使企业家认识到社会责任不可回避，担负社会责任并不与企业经济利益相矛盾，企业社会责任是与企业持续竞争力、社会公信力、内部凝聚力相统一的。二要强化对企业生产行为的监管。通过加大企业规避社会责任的处罚力度，提高其违规的经济成本，迫使企业逐步形成社会责任意识，扭转当前“劣币驱逐良币”的现象。

第三，转变以容忍为德行的社会传统理念。整个社会还没有形成比较浓厚的社会责任意识和大众的监督意识，据中国企业社会责任基准调查(2010)显示:“对‘企业社会责任’这一概念，502名受访者中，38.25%表示不清楚，33.67%表示以前完全不知道”［2］303。而对于企业社会责任整个社会价值取向分化还比较严重:具有一定知识背景的会积极拿起法律、舆论武器，或投诉或检举或诉诸电视、网络等媒体。但普通民众却截然不同，有的事不关己高高挂起;有的认为是政府的事该由政府埋单;有的涉及自身利益也是“多一事不如少一事”，或者苦无门路，不知道该找谁解决、怎么解决。对此，政府可以将企业社会责任纳入国民基础教育教科书，并加大对相关政策法规的宣传力度，举办到社区、上街道的相关活动，甚至以推选企业社会责任监督员的形式来带动民众的参与。

(二)积极推动各层次各领域的有益探索

政府在自身职能失灵的情况下，应善于放手，通过调动各层次各领域的积极因素，达到探索、带动、补位的效果。

第一，突出地方政府的前沿地位。地方政府及其相关部门直接跟企业打交道，是企业社会责任的直接推动者、行为监管者和共同实践者。因此有必要借鉴改革开放的实践经验，在部分推动企业社会责任走在前列的省市地区进行相关试点，中央政府给予一定的政策支持，特别是要改变那种“看长(GDP增长)选官”的激励模式，尽快探索出一条符合我国国情和企业实情的企业社会责任建构路径。2009年1月1日，上海正式启动了我国首个企业社会责任省级地方标准——上海市企业社会责任地方标准。

第二，突出国有企业的引领作用。国有企业既是我国重要的战略资源，也是政府实施宏观公共政策目标的重要政策工具。推动国有企业更加主动地担负社会责任，一是可以通过竞争激励带动其他性质的企业;二是可以弥补历史缺陷。国有企业特别是央企，在历经十余年的扩张与整合之后，已经形成了实质上的垄断地位。国企高管的过度物质激励，国企员工的超高福利待遇也使国企逐渐背负上了加剧社会不公、侵吞公共利益，甚至“崭新的利益集团”的恶名［6］，必须通过担负更多的社会责任来推动社会认同。

第三，突出各类社会组织的补位效应。在建构企业社会责任过程中，欧洲非政府组织相对成熟，其行业协会或商会既代表企业利益，又规范企业行为;既为政府提供决策咨询，又注重组织间的合作交流。我国当前各类组织作用发挥还不是很理想，受到限制比较多。这方面政府可以做的工作有:在法律框架内赋予其独立行使职权的权利;通过多种方式强化其在推进企业社会责任建设中的权威、地位和可信度;将相关组织对企业的评价纳入企业社会责任评价体系等。

(三)优化推动企业社会责任建设的保障举措

第一，完善法律法规。以法律化的方式规范企业社会责任能够为企业提供一个更加有序健康的市场法制环境，激发其经济活力，也是政府约束企业社会责任行为的基础保障。一要进一步明确企业社会责任的内涵;二要进一步明确履行企业社会责任的法律主体地位;三要进一步明确企业社会责任的惩罚保障机制;四要根据经济社会发展需要进一步完善劳动者、消费者权益保护、安全生产、环境保护等方面的法律法规;五要积极推进社会慈善立法，给予慈善机构独立法人地位;六要建立健全社会责任信息披露法律法规，明确负面信息披露要求。

第二，整合组织机构。应该适时设立专门的企业社会责任监督机构，理顺原来比较混乱的企业社会责任监督关系，为推动企业履行社会责任提供体制保障，提高监督的效能和力度。在这个问题上，有的学者提出，应将国务院部委中财政部、发改委、环保部、人力资源和社会保障部等所辖的企业社会责任监督功能整合起来，“成立企业社会责任监督局，作为国务院的直属机构”［4］357。有的认为，应在“各级政府成立企业社会责任指导委员会”［2］176，协调各部门之间的关系。笔者认为，成立企业社会责任监督局更具可行性，有利于“权责一致、决策科学、执行顺畅、监督有力”［4］357。

第三，健全激励机制。其一，保障企业更好地履行社会责任，政府首先应该尽可能多地提供可以降低企业成本的公共产品，比如加强基础设施建设，提高政府承担的底线公共服务责任的标准、提供企业间对话交流平台等。其二，应建立与激励企业履行社会责任相配套的税收优惠政策，对于在慈善和公益事业中表现突出的企业减免税负。其三，将企业责任与政府采购、金融支持挂钩。其四，应进一步推广企业社会责任奖，设立更多层次的责任奖励，并加大宣传力度，提高其社会公信力。

［1］楼建波，甘培忠．企业社会责任专论［M］．北京:北京大学出版社，2009:45．

［2］陈佳贵，黄群惠，彭华岗，钟洪武，等．中国企业社会责任研究报告［R］．北京:社会科学文献出版社，2010．

［3］企业社会责任发展中心．2010年中国企业社会责任研究报告［J］．WTO 经济导刊，2009．

［4］张国庆．企业社会责任与中国市场经济前景［M］．北京:北京大学出版社，2009:20．

［5］周黎安．中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］．经济研究，2007，(7)．

［6］国企改革应力避“公益”成垄断通行证［N］．南方都市报，2011－12－13．

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1008－8520(2012)04－0055－04

2012－04－18

周沛霖(1985－)，男，四川成都人，硕士研究生。

［责任编辑:赵延民］