突发公共事件下的政府信息公开制度——以美国EPCRA法案作为参照

韩思阳

(上海师范大学法政学院，上海 200234)

突发公共事件下的政府信息公开制度
——以美国EPCRA法案作为参照

韩思阳

(上海师范大学法政学院，上海 200234)

突发公共事件中的政府信息公开问题需要从政府信息公开与突发公共事件两个维度进行综合审视，因而体现出一定的特殊性。信息公开的主体问题与边界问题是突发公共事件下政府信息公开制度的两个重要问题。在信息公开的主体问题上，我们现有制度所确立的公开主体明确化、单一化、权威化的原则是正确的，应当坚持;对于信息公开的边界问题，应澄清认识，建构合理的政府信息公开条款结构，即以信息公开为原则，以例外条款为界限，以例外条款的例外为补充的这样一种肯定——否定——否定之否定的结构。

突发公共事件;信息公开;公开主体;公开边界

引 言

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)开始施行，揭开了我国行政透明化进程的重要一页。然而政府信息公开制度在中国成为热议焦点，却主要是从一系列突发公共事件的发生开始的。

突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大社会损害的自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件及其他重大突发事件的总称。按照学者的总结，突发公共事件具有三大特点，即“大”——事件的影响范围广后果重;“急”——对事件的处理需要迅速及时;“公”——事件可能对不特定的人群造成影响［1］。对突发公共事件应对机制的研究在我国行政法学界一直是一个相对比较冷僻的题目，这背后的原因，大致如学者所言:“源于我国行政法学界对行政应急性原则研究的落后”［2］。非典的爆发和流行是一个契机，行政法学界有关我国突发公共卫生事件应对机制的探讨一时风起云涌，相关的学术资源得以在此汇聚，相关的阶段性研究成果得以产生，相关的制度建构也得以借此展开。

政府信息公开制度正是突发公共事件所带来的反思性制度之一。尽管是由非常状态所催生，但政府信息公开制度主要还是在常规状态下运行，非常状态下的政府信息公开制度在突发公共事件之后并不引人关注。然而，信息公开制度在非常状态下与在常规状态下相比毕竟有所不同，现行的《政府信息公开条例》却并没有对其进行区别处理，这使得非常状态下《政府信息公开条例》有被架空的危险。

本文拟以美国经验作为比较法的参照样本，检讨我国突发公共事件应对机制下政府信息公开制度所面临的一些特有问题。在笔者看来，在我国现有体制下，政府信息公开的主体问题和边界问题在突发公共事件中呈现出一定的特殊性，需要进行必要的学术探讨。美国在行政公开方面的立法比其他西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用［3］，而非常状态下政府信息公开制度的建立和完善，美国更是走在了世界的前列。出于阅读和材料所限，本文所选取的美国经验的主要代表为美国的《危机处理与社区知情法》(EMERGENCY PLANNING AND COMMUNITY RIGHT－TO－KNO WACT，简称 EPCRA)，这是美国处理突发公共事件中的政府信息公开问题的一部重要法律。

一、提出问题与制度定位

(一)提出问题:突发公共事件下的政府信息公开主体与公开边界

首先让我们以“一一·一三”松花江特大水污染事故为例引出问题，该突发公共事件中的如下细节值得我们注意:

细节1．中石油吉林石化公司党委副书记、副总经理邹海峰在2005年11月13日深夜举行的新闻公开会上称，爆炸发生后他们对大气污染情况进行了实时监测，结果表明没有造成大气有毒污染。据公司环保处副处长李志民和吉化总医院副院长张凤林介绍，苯在燃烧前有较强的毒性，但在燃烧、爆炸后就在瞬间分解成二氧化碳和水，对人体没有毒副作用。

细节2．11月21日上午，哈尔滨市人民政府公开了《关于对市区市政供水管网设施进行全面检修临时停水的公告》。

细节3．11月22日下午，鉴于市民恐慌心理的增长和局势的几近失控，哈尔滨市人民政府正式公布了松花江大面积水污染、市区将停水4天的真相。真相公布后，市民恐慌心理得到一定程度的缓解①以上事故细节引自新华网(http://news．sina．com．cn/c/2005－11－14/18258295142．shtml)，最后访问时间:2010年3月11日。。

事后证明，吉林石化公司和哈尔滨市政府起初所公开的信息有很大虚假成分，这也招致媒体和民众的一致批评。然而究竟应如何看待二者的信息公开行为?二者正确的做法是否就是直接公开全部事故真相?在笔者看来，问题也许并非如此简单。

首先，关于吉林石化公司，《中华人民共和国环境保护法》第31条规定:因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。在这里，规定肇事者负有向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告的义务是应当的，但是否应当规定该肇事主体也负有向“可能受到污染危害的单位和居民”报告的义务?简言之，在突发公共事件应对机制的框架里，肇事者除了上报信息的义务之外是否也应具有公开信息的义务(或权利)?

面对吉林省政府和哈尔滨市政府在事件发生之后处理相关信息的不同态度，人们会很容易把矛头指向哈尔滨市政府，指责其试图掩盖事实真相的做法。的确，从结果上来看至少在这次事件中，吉林省政府的及时通报和公开信息的行为是有效的和合理的应急处理行为，而哈尔滨市政府的欲盖弥彰之举则显然造成了不良后果。然而问题在于，是否在所有的突发公共事件里，任何一级的行政机关都有信息公开的义务(或权力)?

以上问题归结起来就是，突发公共事件中政府信息公开的主体应为何?

其次，吉林石化公司与哈尔滨市政府是否应当公布该事件的全部信息?公布部分信息可不可以?界限与标准在哪里?

以上问题抽象出来即在突发公共事件中，政府信息公开的边界应在哪里?

(二)制度定位:作为政府信息公开与突发公共事件两种制度的交叉制度

在解决以上两大问题之前，我们不妨先就突发公共事件下的政府信息公开的制度定位进行鸟瞰，以为下文的分析奠定基调。

行政机关在突发公共事件中的信息公开义务，其理论基础来源于行政法上行政机关所负有的信息公开义务。行政公开是第二次世界大战后行政发展的一个新趋势，我国称这种趋势为加强行政的透明度［3］。所谓政府信息公开制度指法律上赋予自然人、法人或者其他组织有权获得行使公权力的组织的除例外事项之外的任何信息的制度［4］。政府信息公开制度的法理基础来源于传统行政法关系特征的变化:“传统行政法关系最为本质的特征是行政主体与相对一方当事人权利义务的不平等，行政主体信息义务则不容许行政法关系中行政主体具有此种单方面的意志性，甚至要求行政主体必须无条件地履行信息提供义务。故而行政主体的信息义务就决定了行政法关系中行政相对人与行政主体之间的平等关系，而非行政主体的单方意志关系。”［5］但是传统的政府信息公开理论大多只研究常规状态下的信息公开，与本文所探讨的非常状态下的信息公开毕竟有所区别。在笔者看来，后者既立足于前者，是前者理论体系的补充和发展，又独立于前者，可作为突发公共事件应对机制的一部分被纳入其中。以美国的EPCRA法案为例，该法案搭建了一个政府平时预防和突发事件下应急反应的框架，突发公共事件下的政府信息公开制度是这个框架的重要组成部分;但仔细研读EPCRA的条文会发现，法案中有关非常状态下政府信息公开制度的模型大部分还是来源于常规状态下的政府信息公开制度，只不过前者是后者的特殊化而已。所以可以说，突发公共事件下的政府信息公开制度是作为政府信息公开与突发公共事件两种制度的交叉制度存在的。在下文的分析中，笔者也是从政府信息公开和突发公共事件两种理论视角进行综合审视的。

二、突发公共事件下政府信息公开的主体

(一)常规状态下的公开主体:谁制作谁公开，谁保存谁公开

常规状态下的政府信息公开主体已为《政府信息公开条例》所确立。根据《政府信息公开条例》第9条、第13条和第36条的规定，如果是主动公开信息，那么公开主体为“行政机关”;如果是依申请公开信息，那么公开主体为“国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门”;另外，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”。《政府信息公开条例》第37条还规定:“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。”综合以上规定我们可以说，《政府信息公开条例》在政府信息公开的可能主体方面规定得较为宽泛，包括了行政机关、被授权机关以及准公权力机关。具体的公开主体则根据《政府信息公开条例》第17条的规定，遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则［6］。简单来说，在常规状态下，谁掌握了政府信息，谁就有权力/利(或义务)公开该信息。

(二)突发公共事件下的公开主体:明确化、单一化、权威化

突发公共事件下，这种“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则必须作出调整，一般而言，需要统一地由较高级别的行政机关进行信息发布。比如，《中华人民共和国重大动物疫情应急条例》第20条规定:“重大动物疫情由国务院兽医主管部门按照国家规定的程序，及时准确公布;其他任何单位和个人不得公布重大动物疫情。”具有标志性意义的《中华人民共和国突发公共卫生事件应急条例》第25条规定:“国家建立突发事件的信息公开制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会公开突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会公开本行政区域内突发事件的信息。”《山西省处置突发环境事件应急预案》对突发公共事件下政府信息公开主体的规定最为明确:“按照国家环保总局《环境污染与破坏事故新闻公开管理办法》的规定，有关突发环境事件信息，由省环境保护行政部门根据授权及时、准确、全面地向社会公开，其他相关部门、单位及个人未经批准，不得擅自泄露事件信息。”

美国对突发公共事件下政府信息公开的主体也有明确限定。以EPCRA法案为例，它主要是针对州及州以下的社区范围内的突发公共事件的危机处理和预防做出规定，不涉及或很少涉及全国范围内的统筹协调。在这一背景下，该法案将突发公共事件下政府信息公开的权力赋予了两级机关:州危机处理委员会和社区危机处理委员会(CHAPTER 116＞SUBCHAPTER III＞§?11044)。它们是整个EPCRA法案危机处理和预防框架的核心，也是信息采集和公开的核心。其他组织比如可能或已经产生重大事故的单位也有信息公开的义务，但这里的信息的内容仅局限于有关事故的一些有害物质的常规技术类信息，而非事故整体规模、性质、处置措施等的信息。

综合我国与美国的立法经验，二者在突发公共事件下政府信息公开主体这一问题上所坚持的原则是一致的，这一原则就是政府信息公开主体必须坚持明确化、单一化和权威化的要求。具体而言就是，在突发公共事件中，信息的采集和报告制度必须坚持义务主体的多元化并由此建立从基层到中央的突发信息传递体系，这样做的合理性基础在于尽可能克服突发信息的不对称性、不充分性和不准确性;但在突发信息面向社会公众的公开机制上，我们应当注意保证的是信息的可公开性、准确性以及一旦信息公开出现失误时对信息公开主体法律责任上的可追究性。正是立足于此，我们应当确立明确、单一和权威的信息公开主体。在美国，作为肇事者的企事业单位或个人可以在不危害公共利益的前提下公开有关事故的一些有害物质的常规技术类信息;在我国，笔者尚未发现有此类规定，不过如果综合利弊，似乎还是采取由这些主体将相关信息上报，再由统一的行政机关公布的方式较妥。

三、突发公共事件下政府信息公开的边界

常规状态下政府信息公开的边界主要为《政府信息公开条例》第8条与第14条所确立，即“三安全一稳定”与“两秘密一隐私”①需要指出的是，实践中，政府信息公开的例外情形要更多一些，比如刑事执法信息、决策信息、档案信息等，但在对这些例外情形进行具体界定之前，它们基本上都可以在我国的现有制度下找到“挂靠”。比如刑事执法信息可以挂靠在《政府信息公开条例》的“国家秘密”与“三安全一稳定”条款下;决策信息可以挂靠在《中华人民共和国公务员法》的“工作秘密”条款下;档案信息则可以直接适用《中华人民共和国档案法》的相关规定。参见刘杰《知情权与信息公开法》，北京:清华大学出版社，2005年版第217页。周汉华《外国政府信息公开制度比较》，北京:中国法制出版社，2003年版第65页。贺诗礼《关于政府信息免于公开典型条款的几点思考》，载《政治与法律》，2009年第3期第39页。。这些规定对于常规状态下的政府信息公开制度而言尚显模糊，对于处理突发公共事件中的政府信息公开问题更是力有未逮。

首先需要指出的是，在我国当下，突发公共事件中政府信息公开的边界问题。

已成为一个观念问题，甚至是意识形态问题。当下的学界和媒体，对突发公共事件中行政机关的危机处理行为持有诸多不满，批评的焦点之一就是政府的信息公开——“我们有权知道全部真相!”似乎在突发公共事件这个特定的语境里，政府信息的无保留公开已经成为了一种话语霸权，一种政治正确，政府应在所有涉及突发公共事件的信息上毫无保留已经成为了一个思维定式。但问题真的如此简单么?

(一)法律规定所体现出的行政思维

我们不妨先从若干现行法律规定中观察行政机关对于突发公共事件下政府信息公开界限的态度。

《中华人民共和国重大动物疫情应急条例》第20条规定:重大动物疫情由国务院兽医主管部门按照国家规定的程序，及时准确公布。

《中华人民共和国突发公共卫生事件应急条例》第25条规定:国家建立突发事件的信息公开制度。信息公开应当及时、准确、全面。

《福建省人民政府突发公共事件总体应急预案》规定:突发公共事件发生后，各级人民政府和省直各有关部门要充分发挥党报党刊、广播电视、政府网站、新闻网站等媒体正面引导的作用，及时将突发公共事件的有关信息准确、全面地公开给公众，避免误导和新闻炒作。要及时组织新闻公开会或新闻通气会，由主管部门主要负责人或新闻发言人回答境内外记者的提问，澄清事实，消除疑虑。

《山西省处置突发环境事件应急预案》中有关突发环境事件的报告内容及形式的条款中有这样的规定:突发环境事件的报告分为速报、确报和处理结果报告三类;速报可用电话或直接报告;确报可通过电话或书面报告;处理结果报告采用书面报告;报告采用适当方式，避免在当地群众中造成不良影响。

以上所列举的行政法规和地方性法规属于公开性政府文件，从中可以看出行政机关的部分潜在思维。表面上，现行的应对突发公共事件的相关法律对政府信息公开的界限没有规定，“及时、准确、全面”的规定似乎暗示了突发信息大门应朝向公众全面敞开。但真实的情况是，我们的行政机关要“正面引导”，要“避免在当地群众中造成不良影响”，而这也就意味着，突发信息的被加工在所难免，公众所接收到的突发信息必然是经过过滤的“二手”信息。这里的信息“过滤”并不是指行政机关对庞大的突发信息碎片进行分析综合以确定突发信息准确性的过程，而是指政府对已经确认准确(主观上)的突发信息进行筛选乃至加工然后向社会公众公开的过程。简言之，政府必定试图仅仅公布他们所想让公众知悉的突发信息。这样的处理过程违反了现行法律规定，但并非完全不合理，甚至很大程度上是合理的(将在下文进行论述)。但问题在于，尽管认为自己的处理方式是合理的，行政机关却不敢在政府信息公开上对抗流行的话语霸权和思维定式。行政机关不是选择将合理的信息筛选、加工过程诉诸于明文的法律规定，而是选择阳奉阴违，在公开迎合公共感性诉求的同时私下里在观念和行动上自行其是。这就造成了一种错位的对抗、一种不对称:政府在抱怨公众的同时公众也在抱怨政府，而这种情形造成的后果就是我们在错失一次又一次改正错误的机会。

(二)突发公共事件下政府信息公开的边界

具体的信息公开边界在哪里，这才是问题的真正核心，也是最棘手的地方。如果套用美国对突发公共事件所涉突发信息的两分法，将突发信息分为有关事故整体规模、性质、处置措施等的信息和有关事故所涉有害物质的常规技术类信息的话，那么公开前者的界限应当大致在于国家安全、社会重大利益以及对妥当处理突发公共事件的合理考虑(如照顾到事故处理的全局，选择有步骤、有侧重地公布突发信息)上，而且这些界限所导致的突发信息公开的例外，虽然主要是在突发公共事件中由行政机关根据其裁量权决定的，但在突发公共事件之后，必须经得起司法审查。

对于有关事故所涉有害物质的常规技术类信息，其公开的界限则主要应取决于商业秘密。以美国的EPCRA为例，它有专章规定突发信息公开的例外条款，即商业秘密条款(Trade secret)，其中详尽地规定了有关商业秘密认定、裁决、复议、诉讼的程序，有关保密协议的问题以及商业秘密保护的例外。值得注意的是最后一点，即EPCRA所规定的医务人员获取信息的例外条款(Exception for information provided to health professionals)，即在出现人员伤亡的情况下，即使信息涉及商业秘密，也必须向医务人员公开。这其实给我们一种启示:合理的有关突发公共事件下信息公开界限的法律规定应当是一种三重结构，即以信息公开为原则，以例外条款为界限，以例外条款的例外为补充的这样一种肯定——否定——否定之否定的结构。

最后需要指出的是，在突发公共事件下，政府信息公开的限制性因素不可避免地要增多，这种限制性因素主要就是公共利益的考量。《政府信息公开条例》第8条规定:“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”官方将这一条款解读为“关于政府信息公开应当维护公共利益的规定”［7］，依据行政法理论，突发公共事件下，行政机关在不确定法律概念和行政裁量方面均享有较常规状态更宽松的空间，由此行政机关在突发公共事件下基于公共利益的理由对政府信息公开的范围进行限制也就不可避免。当然，事后的司法审查乃题中应有之义。

［1］宋功德．直面公共危机—— 论突发公共事件的政府防治［J］．行政法论丛，2004，(7)．

［2］莫于川．公共危机管理的行政法治现实课题［J］．法学家，2003，(4)．

［3］王名扬．美国行政法［M］．北京:中国法制出版社，1995:953．

［4］刘飞宇．论行政信息公开制度在当代中国的价值——沿着韦伯的思路［J］．宪政与行政法治评论，2004，(1)．

［5］关保英．行政主体信息义务的行政法理析解［J］．法律科学，2003，(2)．

［6］李广宇．政府信息公开诉讼:理念、方法与案例［M］．北京:法律出版社，2009:45．

［7］曹康泰．中华人民共和国政府信息公开条例读本［M］．北京:人民出版社，2007:50．

The Government Information Publicity System under Public Emergency:A Contrast to EPCRA of the USA

HAN Si-yang

This text is based on the study about the problems in information publicity and outside this trouble that our information publicity system faces，which is under our public emergency system．This text refers to the lawmaking experience of the USA to make a comparative analysis with the Chinese related law．The most important problems of our information publicity system is the principal and the boundary of the information publicity．The principal of the information publicity should be definite，simplified and authoritative．And for the boundary problem，we should clarify the understanding，and make the structure of our related law more reasonable．

public emergency;the information publicity;the principal of the information publicity;the boundary of the information publicity

DF31

A

1008－7966(2012)06－0027－04

2012－09－12

韩思阳(1982－)，男，山东龙口人，法学博士，讲师，主要从事宪法学与行政法学研究。

［责任编辑:李 莹］