派出基层检察室对公安派出所监督机制的探索

李建超，张福坤

(重庆市永川区人民检察院，重庆402160)

派出基层检察室对公安派出所监督机制的探索

李建超，张福坤

(重庆市永川区人民检察院，重庆402160)

加强法律监督是法律赋予检察机关的重要职责。近年来，公安派出所缺乏一种外在的监督制约机制，检察机关对公安派出所的监督机制还不健全，尤其是各项法律监督手段与措施尚缺少刚性依据。因此，探索和建立检察机关对公安派出所的监督机制就显得十分紧迫。检察机关派出机构是实现检力下沉、延伸法律监督触角的一种有效方式，对公安派出所监督是派驻基层检察室重要检察职责之一。

检察室;监督;公安派出所

一、检察机关对公安派出所监督的依据

1.理论依据

刑事诉讼程序是由一整套的诉讼行为组成，而诉讼主体进行诉讼行为的根据则来源于法律规定其必须履行的诉讼职能。在我国的刑事诉讼程序中，刑事诉讼职能的种类主要有:公安机关的侦查职能;检察机关的控诉职能和法律监督职能;人民法院的审判职能;犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人的辩护职能;证人的作证职能;鉴定人的鉴定职能;翻译人员的翻译职能;执行机关的刑罚执行职能等［1］。根据我国刑事诉讼特有的流程结构，我国控、辩、审三大基本职能之间是一种流程制约关系①有学者形象地称之为“流水作业式”的构造，参见陈瑞华:《从“流水作业”走向“以裁判为中心”——对中国刑事司法改革的一种思考》，载《法学》2000年第3期。，具有被动性和滞后性的特征，这就需要一种诉讼职能在诉讼活动的一开始就处于主动启动状态，以对诉讼活动的合法性进行监督，监督职能存在的合理性决定了其必须配置实现诉讼监督功能的责任主体并赋予其相应的权力。这就是检察机关法律监督职能存在的主要依据。

2.法律依据

我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”也就是说，检察机关作为国家的专门法律监督机关，负责对于包括公安派出所在内的国家机关实施和执行法律的行为实施法律监督。《人民检察院组织法》第5条规定:“各级人民检察院行使下列职权:……(三)对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。”现行《刑事诉讼法》第8条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”第87条具体明确了对公安机关立案监督的有关规定;第66条、第67条、第68条对检察机关批捕权作出规定。第224条作出了刑罚执行监督的规定。此外，《人民检察院刑事诉讼规则》第371条、380条、412条分别就检察机关对公安机关的立案监督、侦查活动合法性监督、刑罚执行活动监督等方面，进行了详细、具体的规定。由此可见，派出检察室负责“对公安派出所刑事执法活动的监督”工作是有国家基本法律作为法律依据的。

二、派出基层检察室建设对监督公安派出所的职能定位

我国《宪法》第129条从国家根本法层面确立了检察机关的法律监督地位。《人民检察院组织法》第20条规定:“地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”该条从检察机关组织架构层面上对检察室的设立予以授权，即“其他业务机构”。作为法律监督机关的检察机关，其监督职能应辐射到行政权存在的每个角落。乡镇基层政权权力的行使应处于法律监督之下，这样才能防止行政权的不作为和乱作为，保障权力运行的合法、合理与有序。在乡镇设置检察室可以与公安系统、法院系统、司法行政系统在乡镇设置的公安派出所、人民法庭、司法所等基层政法机构相对应，填补法律监督在乡镇的虚化，共同构成我国乡镇一级政法体制，更好地实行公检法司的互相制约、互相配合，使整个法律系统相对完整、顺利运行。

检察机关派出机构是实现检力下沉的一种实现方式，派出基层检察室作为检察机关的触角，是检察机关司法属性和工作职能的自然延伸，在方便群众司法诉求、促进社会矛盾化解、参与社会管理创新、服务基层发展方面将发挥更为直接的、独特的作用。因此派出检察室要紧紧围绕检察职能服务基层，坚持把立足检察职能、深入推进三项重点工作作为重要任务。根据高检院《指导意见》②切实履行好自己的职责任务:一是接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访;二是发现、受理职务犯罪案件的线索;三是开展职务犯罪预防;四是受理、发现公安、法院、行政机关派出机构执法不严、司法不公的问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督;五是开展法制宣传，依法参与化解涉检矛盾，参与重点地域社会治安综合治理和平安创建;六是监督并配合相关部门开展社区矫正工作，促进社会管理创新。从派出基层检察室的职权内容上看，其职权内容应具有复合性，不能是单纯某个检察机关职能部门的派出机构或职权机构，而应该是检察机关整体职能的派出机构，应包含检察机关的综合职能。同时，派出基层检察室应立足于检察机关的职能定位，其职责就是行使法律监督权。

三、检察机关及检察室对公安机关法律监督过程中存在的问题

1.监督理念缺位

“重实体轻程序”的观念在司法实践中仍然根深蒂固。惩罚犯罪与保障人权是当代刑事诉讼的两大价值。目前不论是在制度上还是在司法实践中，我国侦查讯问制度对犯罪嫌疑人的权利保障力度都依然严重不足，其根本原因是我国在刑事诉讼侦查讯问的价值选择上深受中国几千年专制法律传统的影响和大陆法系的职权主义侦查模式的影响，更加重视刑事诉讼打击犯罪，保证社会安全的价值，而牺牲了刑事诉讼保障人权的另一重要价值。相对而言，检察机关对于公安机关移送案件中的实体错漏情形能够及时监督，以求得实体的公正，而对于违反法定程序等情形一方面无从得知，另一方面未引起足够重视，导致程序监督力度不足。我国2012年的《刑事诉讼法》已经将“尊重和保障人权”写入法条。“尊重和保障人权”是我国宪法确立的一项重要原则。公、检、法要将“尊重和保障人权”与“惩罚犯罪”放在同等重要的位置。要加强侦查中犯罪嫌疑人的权利保障，就必须引导侦查人员树立人权保障意识，强化程序意识，不断规范侦查行为，切实维护犯罪嫌疑人的诉讼权利。派出基层检察室在这方面应加大监督力度。

现代检察制度也是以权力的分立与制衡的宪政理论作为理论基础的，检察机关设立派出检察室强化法律监督职能的内在动因是检察机关在行政权与审判权制衡中防止权力的滥用，其监督职能应辐射到行政权存在的每个角落。从检察室“法律监督触角”含义上看，应该正确。“法律监督的触角”是一个形象比喻，应是指派驻乡镇检察室干警与群众“零距离”接触，及时获取掌握农村涉检信息，并迅速向“总部”报告，“总部”迅速反应行动，相关职能部门和力量同步跟进，法律监督职能在广大农村充分发挥作用。处理不好自己的监督职能定位就会超出一个“触角”所能承担的工作范畴，也会造成与基层检察院其他业务部门的工作重叠，从而丧失其独特的“触角”功能。

3.监督渠道单一

当前我国对侦查讯问权的权力制约机制不够完善，侦查讯问权极为广泛而不受控制，从而造成侦查机关主导了整个侦查讯问过程。目前，我国对侦查讯问权的权力制约主要依靠检察机关的监督权。然而，实践证明，这种制约机制存在一定的弊端，缺乏刚性制约。检察院机关对于侦查讯问机关的监督属于事后监督，而且主要是通过阅卷或者接受犯罪嫌疑人的控告了解侦查讯问过程从而进行监督。这种侦查监督的滞后，导致检察机关对大部分案件介入的有限和被动。也就是说，根据现行法律在明确检察机关承担法律监督职责的同时，却没有赋予检察机关相应的知情权。监督渠道的不畅使检察机关难以实现对公安机关的侦查和立案活动全面有效的监督。

4.监督实效缺乏

派出基层检察室在监督工作中，在公安派出所执法中对于严重违法行为，法律有明确规定的书面监督方式，即应依法发出《纠正违法通知书》，并跟踪督促整改。但动辄用《纠正违法通知书》，在现有公安机关的内部考核机制下，很容易挫伤公安派出所办理刑事案件的积极性，甚至长期以后可能造成公安派出所对检察机关开展监督工作的消极抵制。采用一种什么样的处理方式，一方面将一般违法的行为解决在公安派出所范围内，不轻易上报，这样以一种监督对象能够接受的方式将出现的问题及时解决，既可减少公安派出所违法行为的发生，提高办案的质量，又达到了监督的效果;另一方面这种通报意见一般不向上级公安机关上报，纠正内容不列为公安机关内部考核目标。这有利于调动公安派出所自身纠错的积极性，在实践中收到较好的效果。

四、设立派出基层检察室对公安派出所监督机制的构建

(一)界定监督范围

派出基层检察室对公安派出所的监督范围限定在公安派出所的刑事执法办案活动，主要包括对刑事立案活动、侦查活动和刑罚执行活动的监督。

1.立案监督是人民检察院对公安机关的立案活动是否合法进行的监督。当前存在立案监督不到位的重要原因是公安派出所与检察机关之间的信息不对称。派出基层检察室建立后，应当每月对辖区内公安派出机构是否存在有案不立、不该立案而立案及对在逃、另案处理的情况进行全面了解，并向本院侦查监督部门通报。对自行发现的立案监督案件线索，应当逐件填写《执法活动监督线索登记表》，规定的时间内移送本院侦查监督部门办理。情况紧急的应当立即移送并报告检察长，并跟踪了解办理情况。本院侦监部门应当在办结后规定时间内将办理情况和结果书面反馈派驻检察室。

2.侦查监督是对辖区内公安派出机构的侦查活动实施监督。2012年《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》都对刑事侦查中证据来源的合法性作了明确的规定，但现实中违法取证的现象仍然屡禁不止。派出基层检察室建立后，要充分发挥检察机关履行侦查监督的传统重要信息来源——群众举报以及控告申诉和探索建立与公安派出所的案件信息共享平台来实施监督，如发现情节较轻的违法情形，由派驻检察室主任口头提出纠正意见并做好记录;发现情节较重的违法情形，应及时移送本院侦查监督部门并建议发出纠正违法通知书。

郑文成公尝语，曾赴京见一儒士，云：“汝国《牧隐集》最好，可与黄苏颉顽。”[15](徐居正《笔苑杂记》，P302)

3.刑罚执行监督。据我国现行法律规定，公安派出所承担被判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、假释以及暂予监外执行等罪犯的监管。针对实践中出现的一些脱管、漏管现象，应当加强检察机关对公安派出所刑罚执行活动的监督，主要包括对非监禁刑刑罚执行的监督。

(二)明确监督方式

派出基层检察室对公安派出所的监督方式应从传统方式中解放出来，开拓思路。

1.要正确处理好派出基层检察室与派出所的关系。要坚持各司其职、各负其责的原则，有所为有所不为，不大包大揽，不失职，不越权，防止“错位”和“越位”。不以监督者自居，妥善处理好监督与配合的关系。要立足职能，对于意见不一致但确实事关一方社会稳定、维护人民权益的重大事项，主动加强沟通，召开工作例会集中讨论促使问题得到有效解决。

2.要加强派出基层检察室与公安派出所的沟通配合。通过建立信息衔接制度、举行联席会议、信息通报等工作机制，使各个机构之间信息共享，资源共用，紧密配合，相互支持，形成维护社会和谐稳定的合力。当前各地贯彻中央关于行政执法与刑事司法信息衔接机制的部署，以不同层次的衔接机制，深入推进执法信息的衔接。检察室应尽早地融入由这些机制搭建的平台，如利用网络和公安机关建立刑事案件信息共享平台，将公安派出所的刑事案件从案件受理到整个侦查活动及时纳入检察机关的监督视野，使检察机关的刑案知情权和监督引导权得到落实。

3.创新工作方式。派出基层检察室要积极配合公安派出所开展业务培训，公安派出所可邀请社区检察室派员列席治安分析、案件质量讲评等会议。

(三)突出监督实效

人民检察院对公安派出所刑事执法活动进行审查后，认为其刑事执法活动违反法律规定，根据其违法程度的不同，采取相应纠正处理措施。

派出基层检察室在监督工作中，对公安派出所执法中轻微违法侦查行为或轻微程序瑕疵等问题，可以口头纠正、书面通报等形式提出检察意见或建议。

派出基层检察室可对公安派出所一段时间刑事执法活动中发生的违法行为，进行归类总结，并以发文书定期通报的方式向公安派出所进行定期提醒、纠正。具体包括一定期限内(如月度、季度等)公安派出所立案、侦查、执行环节中出现的一般违法行为，以便于公安派出所及时纠正［2］。

对刑事执法过程中发现的严重违法行为，如讯问工作不启用录像监控，应当严格按照法律规定向该派出所的上级公安机关发出《纠正违法通知书》，该公安机关应予以及时纠正，并将纠正情况反馈检察机关。发送《纠正违法通知书》是检察机关对公安派出所监督处理机制中最严厉的一种监督处理方式，按照目前公安机关的内部办案规定，接受《纠正违法通知书》的公安机关应当向上级公安机关备案，并列入公安机关内部考核范围［3］。因此，这种监督具有较强的权威性和制约度。

［1］汪建成，王明达.刑事诉讼职能研究［J］.政法论坛，2001，(1).

［2］上海市虹口区人民检察院课题组.对公安派出所监督制度的构建［J］.人民检察，2010，(21).

［3］李军.侦查权下沉之检察监督制约模式研究［D］.华东政法大学，2010.

The Exploration of Local Procuratorate’s Supervision Mechanisms to Local Police Station

LI Jian-chao，ZHANG Fu-kun

It is an important responsibility for the procuratorate to strengthen the legal supervision.For recent years，the local police station is lack of external supervision and restraint mechanisms，at the same time，the procuratorate’s supervision mechanism is not perfect，especially the procuratorial organs of the various laws supervision measures were still lack of rigid basis.Therefore，it’s very urgent and necessary to explore and establish the procuratorate to local police station supervision mechanism.Procuratorate dispatched institutions is a way to achieve procuratorate power decentralization and to extend legal supervision scope.It’s one of important responsibilities to supervise local police station.

Local Procuratorate;Supervision;Police

DF834

A

1008－7966(2012)06－0016－03

2012－09－13

2012年重庆市人民检察院检察理论重点课题前期研究成果(CQJC2012B08－2)

李建超(1966－)，男，重庆长寿人，检察长;张福坤(1982－)，男，山东胶南人，干警。

［责任编辑:杜娟］