民生经济的公平理念及其法律实现机制

陈怡西

(广东外语外贸大学，广州 5 10420)

民生经济的公平理念及其法律实现机制

陈怡西

(广东外语外贸大学，广州 5 10420)

民生经济的现实意义在于公平分享，其实质内核契合了经济法形式公平与实质公平的价值追求。在经济转型时期，现行的经济制度、社会制度、法律制度所产生的系列问题对实现民生经济公平理念造成了制度障碍，体现为收入分配不公、政府权力行使不当、弱势群体利益保障机制不完善等。形式公平的价值目标要求政府经济权力的行使遵守功能合理和程序正义;实质公平的价值目标要求改革收入分配失衡的经济体制，实现对弱势群体的倾斜性保护。

民生经济;经济法;公平理念;法律实现机制

一、民生经济的含蕴

《左传·宣公十二年》最早使用“民生”一词，提出“民生在勤，勤则不匮”。而《辞海》中对于“民生”的解释是“人民的生计”，即老百姓的生存事宜。由此可见，“民生”的词义之源即为保障和改善社会成员以物质为基础的生存条件。然而随着历史的变迁，不同的时代背景和发展需求又赋予了“民生”以不同的含义。到了近代，为了使中国走上繁荣富强的道路，提升劳动人民的生活福利，批判溃疡的资本主义经济，表达“对社会主义的同情”，孙中山率先提出了“民生主义”。按照孙中山的论述，民生主义应当包括土地、资本、实业、教育等四个方面的内容［1］。到如今，温家宝总理在2005年首次提出“让全体人民共享改革和发展成果”;2007年政府工作报告首次明确提出“民生”问题;2012年政府工作报告再次强调“惠民生，就是要坚持把保障改善民生作为工作的根本出发点和落脚点，把促进社会公平正义放在更加突出的位置”。当代对民生的理解已经延伸到经济、社会、政治、文化等各个领域，而其中最为根本的是民生经济。

古典经济学的价值基础是“经济人”理性，人总是在经济活动中寻求实现自我的最大效用。从另一种视角来说，经济活动则是以人为价值和尺度，关心人的生存和发展，促进人的利益最大化，归根结底是为了改善民生。民生经济并不是抽象、模糊的概念，它具有具体而丰富的内质。总体来说，民生经济是以保障和改善社会成员的生存发展条件为基础，实现资源优化配置，平衡经济公平与经济效率，提升社会总体福利水平的经济发展模式。然而民生经济的概念与价值观又具有较强的经济社会回应性，而且这种回应性要求我们把民生经济的元理念置于不同的历史、经济和社会环境中进行解释和评价。中国市场经济的发展历程便赋予了民生经济在不同时期以不同的解释。从改革开放初期为了摆脱贫困，“让一部分人先富起来，让一部分地区先富起来”，做大做强“经济蛋糕”以解决温饱问题的民生需要;到步入小康社会以后为了稳定发展，“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”以实现保护所有权，保护公平竞争的民生追求;再到中国跃升为世界第二大经济实体的今天，为了“缩小贫富差距，消除两极分化”以体现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的公平分享的民生意义，民生经济被赋予了越来越高的价值追求。

二、民生经济的公平理念

早在古希腊，哲学家亚里士多德就把公平当作正义的核心要旨，因为平等主义是最具道德感召力的公平理论，是任何民主社会的基石。公平理念作为当代民生经济最重要的价值追求，具有多维度的内涵，它以现实利益分配关系为客观基础，并在人们主观上形成对经济利益关系的不同意识，其范畴领域涉及经济公平、社会公平和法律公平。经济公平是指人们在参与经济活动的过程中，拥有平等的生产、分配、交换、消费的机会，并能够从经济活动中获取正当的利益。社会公平是指通过政策实施的分配效果来给予社会弱势群体以公平待遇、保障全体公民的合法权益，从而实现社会公正［2］。

有一种平等乃是法律这个概念所固有的，“凡为法律视为相同的人，都应当以法律所确定的方式来对待。”［3］法律固有的形式公平以人“生而平等”的假设为前提，要求相同的人和相同的情形必须得到相同的或至少是相似的待遇，只要这些人和这些情形按照普通的正义标准在事实上是相同的或相似的［3］，然而在人的经济活动中，出身和自然禀赋的差异将造成形式事实与实际状态脱节而形成社会和经济的实质不平等。罗尔斯为此提出“差别原则”和补偿理论，要求社会成员福利的改进不以牺牲社会中环境状况最差的人的福利为代价，主张对社会中“受惠最少者”实行差别待遇，在经济利益和机会方面给予倾斜性配置［4］。给予偶然出生所获得的社会地位和自然禀赋是个人自身无法决定的，因此而产生的社会等级和贫富悬殊并不具有自然法或道德上的合理性，社会财富显然不能简单根据这种不劳而获的方式进行分配［5］。

我国政府对经济领域干预的思维与手段，长期无法脱离计划经济的窠臼。哲学家霍尔巴赫提出:“希望凌驾于别人之上并保证自己统治别人——这是自然的、人人所固有的倾向”［6］。“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先是政府管理被统治者，然后再是政府管理自身”［7］。在理论上，重视形式公平的合理性和普适性，有利于在实践中对抗人性的弱点，防止权力的异化，强调政府干预经济的合法性，实现市场经济均衡发展，保障经济主体的经济权利。另一方面，基于实践中经济法的独立责任不明确，多数法律规范位阶不高，经济主体对于经济法实施的公正性存在一定的信任危机，遵守形式公平是经济法按正当程序实施的重要保证。

三、实现民生经济公平理念的法律机制

(一)实现民生经济公平理念的制度困境

中国正处于转变经济发展方式的历史关键时期，中国经济的可持续发展面临着结构性失衡的重大问题。收入分配不公所引发的内需不足是造成结构性失衡的重要原因，主要表现为居民收入过低，劳动所得和资本所得日益失衡。中国居民储蓄占GDP的比重不高，储蓄增长主要来自企业和政府，而且储蓄的利率长期以来处于一个相当低的水平。银行以较低的利率吸收公众储蓄，再以较低的利率贷给企业，形成了以低收入群体利益补贴高收入群体的恶性循环。中国社科院社会蓝皮书显示，上个世纪90年代以前，劳动者报酬占社会总收入的比重为50%以上，而到了2006年比重已经下降到41%。与此同时，营业盈余的比重由原来的20%上升到了2006年的30．6%。此外，从2000年至2008年期间，我国财政收入平均总增长20．4%，但职工工资年均增长仅为15．7%。北京师范大学收入分配与贫困研究中心研究表明，从1988年到2007年，收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入差距已经从7．3倍上升为23倍。世界银行的数据也显示，从2000年开始，我国基尼系数已越过 0．4 的警戒线，并逐年上升，目前为 0．48［8］。

现行社会制度和法律制度所存在的系列问题也对实现民生经济公平理念造成了制度障碍。一是国家权力行使不当影响了经济公平。诺斯的“国家悖论”曾指明国家与社会经济相互联系和相互矛盾的关系，即国家的存在既是经济增长的关键，又是经济衰退的根源。我国目前正处于经济转轨时期，国家仍然掌握着大部分的重要经济资源，经济资源带来了财富积累却尚未建立起良好的社会公平分享机制。政府权力成为经济生活的主导，而政府本身的缺陷，包括权力越位、权力缺位、权力错位，使得经济权力的行使存在巨大风险，影响了国家的整体经济发展。二是弱势群体利益未享有充分保障。在经济利益博弈的过程中，利益主体的发展相当不均衡，强势群体较之弱势群体更能够使其利益得以实现和控制，强势一方的利益集团对于自身利益的追求使得制度运行偏离了公共利益。

(二)实现民生经济公平理念的法律保障机制

经济法是国家为了克服市场失灵而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称［9］。经济法与民生经济的契合凸显了经济法的本质属性，即是以公共利益为目的，对国家权力扩张与个人利益至上的双重修正;以国家干预为手段，对政府失灵与市场失灵的双重矫正。作为经济法的主要价值——“公平”，也在民生经济的视域下有了更深刻的实践意义。经济法的本质属性和历史使命都决定了经济法应该把促进民生经济作为自身的重要任务，并建立起相应的法律保障机制。

第一，形式公平的价值目标要求政府经济权力的行使遵守功能合理和程序正义。一方面，按照微观经济学的基本原理，在理想状态下，当一个经济体以服从“消费者主权”即完全体现消费者偏好的方式运行，因而全部资源也按此方式配置时，其绩效是最优的，民生效果也是最好的［10］。然而市场失灵的局限性使得国家对公共产品的有效供给成为国家改善民生的一个重要职责。问题在于，政府对民生经济的主导作用是否有效取决于政府的干预经济的范围和能力。从政府民生经济职能的实体范围来看，市场经济是公民自主权最广泛的经济，是最可行的民生经济制度，政府维护和促进民生经济的职能应以充分保证公民主权为限。

另一方面，政府民生经济职能的规则和程序边界成为民生经济与专制经济的分水岭。政府过度干预民生经济的代价往往是腐败现象频发和市场经济畸形。绝对的权力必然导致绝对的腐败，权力寻租、肆意垄断、任意执法等干预经济的手段，抹杀了市场经济中“理性人”的起点公平、机会公平，成为阻碍民生经济发展的障碍。因此，政府经济权力的行使应当遵守程序正义。政府所有干预市场经济的行为都必须遵守经济法规范，并由经济法所规定的范围、程序及责任来评价政府干预行为的合法性。规则优先的前提才能实现市场经济发展所必须的三个分离:一是政治社会与市民社会的分离;二是国家与市场的分离;三是行政管理官员与行政管理工具的分离。第一个分离实现了市民社会的自治与独立，市场经济得以存在与延续;第二个分离确定了国家包括政府与市场的各自地位，排除了国家凭借对暴力的垄断过分干预市场的情况，使国家与政府回到尊重市场规律的态度和立场上来，最终保持国家与市场的平衡关系;第三个分离保证了国家机关工作人员职务与私人事务分离，把机关的财产与个人财产分离开来［11］。

第二，实质公平的价值目标要求改革导致收入分配失衡的经济体制，实现对弱势群体的倾斜性保护。根据西方宏观经济学理论，劳动者的收入是由市场供给和需求决定的，政府无法人为提高工资。“最低工资法”、“工会的市场势力”、“效率工资理论”都将工人收入提高到均衡水平以上而增加了劳动供给量并减少了劳动需求量，它所引起的过剩劳动供给就带来了失业［12］。然而从我国非均衡的制度供给来看，现行的经济体制扭曲了市场经济的供给与需求。我国的收入差距可以归结为三个方面的剩余扭曲:包括金融上的“劫贫济富”、资源暴利和垄断暴利［8］。我国的地区收入差距、行业收入差距、人均收入差距已超出国际公认的警戒线，成为经济体制改革的重要环节。

市场经济下的收入分配不仅仅取决于劳动，而是越来越倚重资源和资本的占有，对社会弱势群体的形式化公平分配只会使社会底层公民生存状况雪上加霜。在社会资源非均衡占有的情况下必须强调实质公平，对社会成员实行差别待遇，对社会收入财富的分配符合“受惠最少者的最大利益”，即受惠最少者应当获得具有补偿性质的差别待遇。其一，经济法能刺破抽象人格的面纱，克服市场机制不能解决的社会成员间收入、消费实质不平等问题，对弱势群体提供倾斜性保护。首先，通过制定倾斜性法律法规，提高劳动报酬在初次分配中的比重，建立健全工资正常增长机制和支付保障机制，使更多的普通劳动者能够分享到改革发展的成果;其次，制定科学的最低工资标准和扶贫标准，保障低收入者的生存需要;再次，创造条件，制定政策，放宽民间资本融资制度，让普通劳动者拥有更多的财产性收入;最后，健全社会保障体系，解决社会弱势群体的衣食、住房、医疗等困难。其二，市场机制不能有效解决公共物品的提供问题，经济法的有效干预不但能为公共物品提供资金支持，还能通过预算调节、税收调节、转移性支付立法对国家公共收入支出设置科学合理的规则。通过调整财政支出结构，实现对欠发达地区、贫困地区转移投入，保证国家财富公平分配。在此基础上，取消城乡二元体制，尽快实现城乡一致，让城乡劳动在教育、卫生、就业、公共设施建设等方面享有同等的待遇。

［1］孙中山．孙中山全集(第2卷)［M］．上海:中华书局，1982:552．

［2］黄茂钦．改革发展成果公平分享的制度障碍及法律对策［J］．理论与改革，2010，(3)．

［3］［美］博登海默．法理学:法律哲学与法律方法［M］．邓正来，译．北京:中国政法大学出版社，2004:308．

［4］［美］约翰·罗尔斯．正义论［M］．何怀宏，译．北京:中国社会科学出版社，1998:56．

［5］江帆．实质正义的经济法解读［J］．经济法论坛，2008，(1)．

［6］［法］霍尔巴赫．自然政治论［M］．陈太先，眭茂，译．北京:商务印书馆1994:194．

［7］［美］汉密尔顿．联邦党人文集［M］．程逢如，等，译．北京:商务印书馆，1995:264．

［8］方友林，陈茉．我国经济结构失衡与调整方向抉择［J］．新金融，2010，(4)．

［9］李昌麒．经济法学［M］．北京:法律出版社，2007:57．

［10］金碚．论民生的经济学性质［J］．中国工业经济，2011，(1)．

［11］岳彩申．论经济法的形式理性［M］．北京:法律出版社，2004:171 －172．

［12］［美］曼昆．经济学原理:宏观经济学分册［M］．梁小民，梁砾，译．北京:北京大学出版社，2009:110－132．

The Concept of Justice in Livelihood Economy and the Mechanism of Its Legal Realization

CHEN Yi-xi

The significance of livelihood economy lies in its fair share．Its core value corresponds to the pursuit of formal fairness and substantive fairness of the economic law．In the period of economic transition，the series of problems arising from the existing economic system，social system，and legal system present institutional barriers to the realization of the concept of justice in livelihood economy，reflected in inequitable income distribution，abuse of government power，the imperfect guarantee of the interests of the disadvantaged groups，etc．The value goal of formal fairness requires the execution of the government’s economic power to conform to reasonable function and procedural justice;whereas the value goal of substantive fairness calls for the reform of the economic system flawed by unbalanced income distribution，so as to better protect the disadvantaged groups．

livelihood economy;economic law;concept of justice;mechanism of legal realization

DFO

A

1008－7966(2012)06－0001－03

2012－09－22

陈怡西(1982－)，女，重庆人，2011级经济法学专业博士研究生，讲师。

［责任编辑:杜 娟］