党外干部工作科学化的运行机制研究

★中共湖南省委统战部课题组

建立健全党外干部工作科学化的运行机制，是推进党外干部工作科学化的一个重要方面，也是各级统战部门应当深入研究的一个重大课题。2012年5月以来，湖南省委统战部按照中央统战部“党外干部工作科学化问题研究”课题组的安排部署，围绕“党外干部工作科学化的运行机制研究”这一子课题，会同湖南省社会主义学院及各市州委统战部门，组成16个调研小组，深入市县统战部门及党外干部所在单位进行了为期3个月的专题调研。组织召开20 场集中座谈会，个别走访党政干部和党外代表人士300 余人次，发放调查问卷1000余份，形成相关调研报告16 份。现将调研成果综合整理如下。

一、健全党外干部工作运行机制的工作实践(以湖南为例)

改革开放以来，中央先后制定下发《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(中发〔1989〕14号)、《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》(中发〔2012〕4号)等文件，从战略和全局的高度阐述了党外代表人士队伍建设的指导思想、总体目标、基本原则和思路举措，为建立健全党外干部工作运行机制明确了要求、指明了方向。各级地方党委制定了一系列贯彻落实中央文件的政策性规定，出台了很多卓有成效的工作举措，初步建立了一套与新时期干部工作规律、统战工作规律和党外人才成长规律基本适应的统一规范、运作有序的党外干部工作运行机制。

一是建立了组织领导机制。

省委将党外干部工作列入常委会研究议题，将培养选拔党外干部工作纳入干部队伍建设和人才工作的总体规划，先后制定党外干部培养选拔“十一五”、“十二五”规划，明确培养选拔党外干部工作的指导思想、目标任务和主要措施;省委组织部、统战部整合“两部”力量，统筹推进党外干部培养选拔工作“六个共同”机制(“共同制定规划、共同物色选拔、共同培养教育、共同考察人选、共同讨论研究、共同督促检查”的工作机制);建立起党外人物培养选拔、统战宣传、民族宗教、新社会阶层统战工作等系列联席会议制度，搭建了定期研究党外干部培养选拔重要问题的工作平台，真正形成了党委统一领导、统战部牵头协调、各有关部门和人民团体各负其责的大统战格局;全省各级党委按照中央要求和省委统一部署，制定了培养选拔党外干部工作规划，建立了工作目标责任制度，为全面完成各项工作任务提供了制度保障。

二是建立了培养教育机制。省委先后制定党外代表人士教育培训工作“十一五”、“十二五”规划，成立了由省委组织部、统战部、省财政厅、各民主党派省委、省社会主义学院等20个单位组成的全省党外代表人士教育培训工作领导小组，建立了党外代表人士教育培训工作联席会议制度;制定了《关于建立中共湖南省委常委与党外代表人士交朋友制度的意见》，要求各位省委常委通过谈心交友，亲自抓高层次党外代表人士培养引导工作。省市组织部门、统战部门建立联合调训党外干部工作制度，省市统战部门、社会主义学院建立党外代表人士教育培训需求调研机制，并努力推进教育培训内容、方式、方法创新，构建了以政治共识教育为核心、以能力培养为重点的教育培训体系。坚持理论教育与实践锻炼相结合，规定省市区在安排干部挂职锻炼时，党外干部比例不少于10%，并每年选派一批具有处级以上职务的高学历党外人才到省直厅局挂职厅局长助理，建立了党外领导干部上派、下派、外派相结合的多层次、全方位的挂职锻炼体系，在实践锻炼中全面提升党外干部综合素质。与此同时，紧紧抓住高校、县乡两个重要源头，不断优化、充实党外后备人才队伍。特别是大力实施“212 高层次党外代表人士培养工程”，建立各民主党派、工商联领导班子成员及无党派代表人士后备名单200名、党外厅局级干部后备名单100名、其他方面代表人士后备名单200名，为各级人大、政府、政协、民主党派、工商联换届储备了一批后备人选。

三是建立了选拔任用机制。首先，明确选配目标。2005年，省委明确了重点先行配备党外领导干部的19个省政府工作部门。印发了党外干部培养选拔“十一五”、“十二五”规划以及《中共湖南省委关于加强党同党外人士合作共事的意见》，明确“各民主党派主要负责人、工商联主席、无党派主要代表人士一般应在同级人大或政府、政协担任领导职务”、“乡镇政府领导班子要配备党外干部”、“高等院校校(院)级领导班子中一般应配备党外干部”等政策要求。其次，规范任用条件。制定了《党外领导干部任职资格的意见》及《党外地厅级领导干部任免工作程序》、《党外人大代表推荐提名程序》，明确了党外干部提拔任职的资格条件和工作程序。再次，创新选拔方式。积极探索举荐安排和公开选拔相结合的选拔使用党外干部工作机制，特别是2009年、2010年先后两次大规模面向全国公选省管党外干部19名。2012年，我们又面向全省公开选拔了3名党外副市长和1名副校长，在全国产生良好反响。目前，党外干部总数1.7万人，县处级以上党外领导干部逾2000人。14个市州、122个县市区政府党外副职全部配齐。省市县三级政府工作部门领导班子中配备党外干部2188人。省市县三级法院、检察院领导班子中配备党外干部266人，配备面达97.8%。安排党外正职311名，其中省市县政府工作部门党外正职196人、乡镇(街道)政府党外正职115人。除省警察学院领导班子不配备党外干部外，其他29 所省属本科院校领导班子中党外干部全部配齐。

四是建立了合作共事机制。省委制定了《中共湖南省委关于加强党同党外人士合作共事的意见》、《中共湖南省委政治协商规程(试行)》以及政府工作部门与民主党派、工商联对口联系制度，邀请民主党派、无党派代表人士参加有关检查、视察和重要外事活动制度，并带头做到在重大决策出台前和执行中充分征求党外人士意见。1996年、2003年、2010年，又三次组织召开党同党外人士合作共事经验交流会，就保障党外干部“三权”、加强党同党外人士合作共事总结经验，明确要求。省委还抓住中央组织部、中央统战部在我省开展“规范政府工作部门党外正职与中共党组(党委)关系”试点工作的有利契机，出台了试点指导意见，探索形成了党组工作规则、政务工作规则等一系列制度，并对省直厅局党与党外人士合作共事情况进行了专项督查，有力地推进了党同党外人士合作共事的制度化、规范化建设。此外，先后下发了湘发〔2001〕9号和湘组发〔2003〕9号文件，解决了现任和中发〔2000〕19号文件下发后市州人大、政协领导班子成员中退下来的不驻会党外干部的生活待遇。大部分市州参照省里文件解决了县级人大、政协不驻会党外领导干部的生活待遇，部分市州还下发了关于解决县市区不驻会党外干部生活待遇的专门文件，切实改善党外干部的工作条件和生活条件，使他们专注事业、安心工作。

五是建立了监督管理机制。研究制定了《各民主党派省委领导班子及其成员综合考核评价试行办法》和《湖南省工商联(总商会)领导班子成员中非公有制经济代表人士考核评价试行办法》，在换届考察工作中探索实行定量分析与定性评价相结合的考核办法，取得良好成效。初步建立各类党外代表人士考核评价体系，建立了党外干部履职考核制度，定期召开党外干部履职经验交流会，开展对省人大常委会党外委员依法履职情况的年度考核，激发了广大党外人士的工作热情和创造活力。

湖南省培养选拔党外干部的工作经验多次得到中央和中央统战部领导的高度肯定。两部联席会议制度的建立，“六个共同”协调机制的形成，党外人士教育培训的改革，党外干部任职资格和任免程序的规范，党外领导干部的大批量公选，党外干部安排数量的全面增加以及党外正职与中共党组(党委)关系的试点等举措被中央统战部多次推介，在全国产生良好反响。2010年11月，李源潮同志在省委专报材料上批示，“湖南省委‘早选苗子、善搭梯子、敢给位子’的做法很有启示意义”。

二、当前党外干部工作运行机制存在的主要问题

近年来，在建立健全党外干部工作运行机制方面，中央先后出台了一系列政策和措施，中央统战部、各级地方党委及其统战部门也进行了富有成效的探索，但目前而言，党外干部工作在政策体系、工作运行、组织保障等方面仍然存在一些比较突出的问题。

(一) 政策体系仍不够完善。(1)配备目标不够量化。中发〔2012〕4号等中央文件虽然对包括党外干部在内的党外代表人士队伍建设提出了“总量适度增长”、“结构逐步优化”等目标任务，并就国务院各部委及省级政府工作部门党外干部配备等方面提出了更加明确的要求，但多处使用“可选配”、“加大力度选配”、“一般要配备”等弹性较大的提法，配备目标还不够具体。各省区市下发的贯彻落实中发〔2012〕4号文件的实施意见等相关文件中，也只有部分地方提出了配备党外领导干部的政府部门比例及党外正职配备数量等具体目标，党外领导干部配备特别是实职安排方面，目标仍不够量化明晰。(2)职位资源配置不够合理。一方面党外干部职位资源总量仍然偏少。近年来，尽管各省区市党外干部培养使用力度不断加大，但相对于党外人才的庞大数量和成长态势，职位总量仍然偏少。如从目前部分省市明确的配备党外领导干部的政府工作部门的比例来看，大部分为1/3 或1/4，仍然偏低。另一方面，实职党外干部职位结构存在正副职比例严重失调的问题。据统计，截至2010年底，全国县级以上地方政府和司法机关党外干部总量虽有3499人，但是正职岗位安排过少，省(区、市)级、副省级城市和省级人民团体、企事业单位领导班子中党外正职只有137名，省属各类高等院校、省属科研院所、省级人民团体、省属国有企业领导领导班子配备党外正职仅87名，不仅不利于提升党外干部把握全局和应对复杂局面的能力，同时成为党外干部越级提拔、短期内难以胜任工作的重要客观原因。(3)关键环节有待突破。省市两级民主党派组织主委、工商联主席、重点联系培养的无党派人士进同级人大或政府、政协领导班子，是我国政党制度设计的题中应有之义，也是促进政党关系和谐、发挥各党派团体代表人士积极性的客观需要。但从当前省市两级人大、政府、政协领导班子职数及党外干部配备比例来看，在民主党派地方组织超过5个的省市，如其人大、政府、政协按1名、1名、5名的数量配备党外领导干部，必然有1 -3名民主党派、工商联组织主要负责人或重点联系培养的无党派人士无法进同级人大、政府、政协领导班子。

(二) 工作运行仍存在软肋。(1)物色渠道有待拓宽。中央4号文件要求拓宽物色使用党外干部渠道，但目前各级统战部门在如何依托基层党政机关、企事业单位及海外归国留学人员推荐党外领导干部方面，还缺乏具体可行的操作方法。(2)培训质量有待提升。一方面，针对各层级党外干部的能力结构和岗位要求进行分级分类培训做得不够，教育培训的针对性、实效性有待增强。另一方面，党外干部交流任职锻炼、挂职锻炼力度仍不够大，得到多岗位培养的党外干部不多，选拔使用时可用人选不够充足。此外，中央、省、市组织部门、统战部门在党外干部调训方面缺乏整体谋划和信息沟通，重训、漏训现象经常发生。(3)使用工作有待规范。一方面，少数地方选拔党外干部缺乏科学的评价标准和选任程序，选人用人识别不准、考察不深、了解不够、不讲资格程序等现象仍然存在。另一方面，少数地方统战部门履行党外干部工作职责不充分。党委决定对党外干部任免、调动、交流前，组织部门很少征求统战部门的意见。因组织部门工作面广、任务重，对党外干部不及统战部门了解熟悉，难以避免党外干部选拔使用不及时、不准确、不公正等现象的发生。(4)监管体系有待完善。统战部与组织、纪检监察等部门、各民主党派、有关人民团体、各有关单位在对党外代表人士的监督管理方面职责不够明确、配合不够紧密，存在管理不严格、不规范、不及时、不到位的现象。

(三) 组织保障仍不够有力。中央4号文件明确提出完善党委统一领导、统战部门牵头负责、各有关部门和社会团体密切配合的党外代表人士队伍建设工作机制，就如何加强党对党外代表人士队伍建设的领导作出了一系列规定，并基本明确了各有关部门、民主党派、人民团体、社会团体及党外代表人士所在单位的职能职责，为健全党外干部工作科学化的运行机制提供了比较有力的制度保障。落实上述政策规定，涉及职位资源、教育培训资源以及干部使用话语权的配置，涉及到上级党委部门对下级党委的指导督查，涉及到统战部门对各相关部门职责履行的协调督促，要求统战部门具备较强权威。当前，全国尚有部分省市县统战部长未进同级党委常委班子，统战部门所提出的意见建议不能直接进入党委决策层，不仅缺乏必要的部门权威，而且在牵头协调各相关部门时也缺乏有效的约束手段，在推动落实上述政策方面难免心有余而力不足。

三、健全党外干部工作科学化运行机制的对策建议

中央4号文件在全面总结历史经验和实践发展的基础上，对党外代表人士队伍建设作出了系统阐述和全面部署，也为加强新形势下党外干部工作提供了政策依据和行动指南。当前，应抓住全国上下贯彻落实中央4号文件精神的有力契机，进一步明确原则、完善政策、优化举措、加强保障，努力在健全党外干部工作科学化的运行机制上取得新进展。

(一) 要明确党外干部工作的基本原则。一是遵循规律突出科学性。新时期党外干部工作要符合统一战线发展规律、干部人事工作规律及统一战线人才成长规律。根据党外干部队伍成长的现实状况、素质特点和岗位需求，形成并实践拓宽渠道抓发现、需求导向抓培养、盘活资源抓使用、明晰责权抓管理等契合当前党外干部工作现状的工作理念。二是顶层设计要突出战略性。坚持从走中国特色社会主义的政治发展道路、贯彻中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的这一基本政治制度、推进我国民主政治建设的高度来认识、思考和谋划党外干部工作，提出党外干部工作的基本框架和整体思路。三是统筹谋划要突出系统性。党外干部工作是一个复杂的系统工程，包括物色发现、教育培养、选拔使用、管理监督等多个环节，涉及到政党关系、民族关系、阶层关系等多个方面，事关各级党委及相关部门、民主党派组织、党外干部所在单位的职责履行，在规划布局、政策制订、制度设计、举措创新等方面必须用系统的思维来谋划和推动，才能协调处理好系统内各要素之间的相互关系，实现良性互动、高效运行。四是完善政策要突出规范性。党外干部工作事关基本政治制度的落实、涉及政治资源的配置、影响统一战线的巩固发展，政治性、政策性很强，必须着力建立一整套与国家基本政治制度相协调、与干部人事工作基本政策相衔接、与党外干部成长规律相适应的政策体系，确保各项工作在政策轨道上规范运行。五是分类指导要突出针对性。党外干部工作涵盖中央、省、市、县等不同层级，包括人大、政府、政协、法院和检察院、国有企事业单位等不同岗位，涉及到民主党派人士、无党派人士等多种对象，在物色发现、教育培养、选拔使用、管理监督等各个环节必须充分考虑工作对象的身份特点和岗位要求，明确各自的工作目标，选择相应的工作举措、方法手段。六是反映诉求要突出人本性。努力满足党外代表人士合理需求，畅通渠道反映诉求，真诚交友融洽情感，安排使用实现价值，搭建平台助推发展，为他们健康成长、发挥作用创造良好的环境和条件。七是适应形势要突出创新性。紧跟我国民主政治发展的步伐，围绕党外人才资源的合理开发和政治资源的科学配置，结合实际勇于探索、大胆创新，形成具有党外干部工作特色的政策制度、体制机制和措施体系。

(二) 要完善党外干部工作的政策体系。推动省市两级党委以贯彻落实中央4号文件为契机，制定系列配套文件，形成一套目标明晰、内容完备、衔接紧密的政策制度。一要明确党外干部培养使用的总体目标和职位结构。省市两级党委要制定党外干部培养使用的阶段性规划，根据党外干部成长态势和完善人才成长链的需要，明确党外干部在人大、政府、政协、法院和检察院、国有企事业单位等方面安排的总体数量或比例，以及合理的层级、部门、岗位和正副职结构，着力解决党外干部职位资源总量偏少、安排使用地区不平衡、正副职比例严重失调的问题。推动中央增加省市两级政协领导班子职数或人大、政协党外干部安排数量和比例，确保省市两级民主党派、工商联组织主要负责人和主要的无党派代表人士进同级人大或政府、政协领导班子。二要细化主体的职能职责。细化各级党委及其纪检、组织、统战部门，各级人大常委会、政协党组，党外干部所属党派团体及所在单位在党外干部工作中的职责分工，以及在党外干部物色发现、教育培养、选拔使用、管理监督等各个环节的具体任务，形成职责明确、任务明晰、运转顺畅、衔接紧密的工作流程。特别是要充分发挥统战部门对党外干部德才表现最为熟悉的优势，在创造条件确保统战部门认真履行党外干部发现、推荐、培养职能的基础上，适当强化统战部门在党外干部选拔使用和管理监督方面的话语权，真正做好选准人、用好人。

(三) 要优化党外干部工作的基本环节。党外干部工作实践主要包括物色发现、教育培养、选拔运用、考核管理等环节。健全党外干部工作科学化的运行机制，其核心就是要优化这四个基本环节，形成功能完备、紧密衔接、运转有序的措施体系。一是要拓宽物色发现渠道。把好三个源头:国家机关，企事业单位和海外留学归国人员。重视三种推荐主体:国家机关各级党组织，企事业单位党组织，各级民主党派和统一战线有关人民团体、社会团体。完善三种推荐方式:年度定期推荐，换届集中推荐，平时走访推荐。做好三项工作:建立渠道推荐人选，考察人选并建立党外干部后备人才库，对入库人选跟踪考察并及时调整充实后备人才队伍。真正建立党内推荐与党外推荐、单位推荐与社团推荐、定期推荐与日常推荐有机结合的党外干部物色发现机制。二是要提高教育培训质量。要明确目标和导向，坚持以提高党外领导干部的政治把握能力、参政议政能力、组织协调能力、合作共事能力为目标，以党外干部素质结构需求和岗位能力需求为导向，缺什么就补什么、岗位需要什么就培养什么。要健全培养体系，构建理论培训、实践锻炼、行动引导三位一体的教育培养体系。加强理论培训，优化课程体系，完善以坚定走中国特色社会主义道路为主题，以基础理论、政治素养、统战政策、法律知识、能力培养为主要内容的教学布局;创新方式方法，不断增强理论培训的说服力和感染力。加强实践锻炼，针对多数党外干部行政领导岗位历练不足的局限，将党外干部纳入党政干部交流使用和挂职锻炼的整体安排并明确合理比例，对综合素质高、发展空间大的年轻党外干部特别是后备干部及早安排进行多岗位历练;建立机关干部下派挂职、基层干部上派挂职、内地干部到沿海发达地区挂职、学者型干部到行政单位、工业园区或大型企业挂职等多主体、多形式的挂职锻炼体系，弥补党外干部能力短板。加强行动引导，创新社会服务载体，搭建服务发展平台，让党外干部在考察调研中认识国情，在服务社会中提高素质，在合作共事中增进认同。强化培训统筹，建立党委组织部门、统战部门党外干部调训上下级和同级之间征求意见和情况通报制度，避免重训、漏训现象发生。三是要规范选拔使用工作。要优化职位结构。立足于政府工作部门系党外人士参与国家政治生活、开展合作共事最为重要的平台这一特点，切实增加政府工作部门党外干部职数;针对党外正职安排数量过少违背人才成长规律这一突出问题，切实增大党外正职配备力度。要严格任职资格。参照党政干部选拔使用条件，结合党外人士自身特点，分层分类制定党外干部任职资格条件，解决一定程度上存在的党外干部使用随意性问题。要完善考评体系。参照党政干部考核评价办法，结合党外干部应当具备的政治把握、参政议政、组织协调、合作共事“四种能力”，分层分类制定党外干部考核评价办法，既为选拔使用提供依据，也以此树立正确导向。要完善选拔程序。在人大、政府、政协、法院和检察院、国有企事业单位领导班子中党外干部的安排方面，积极推广部分省市建立的党委组织部门、党委统战部门培养选拔党外干部“六个共同”的运行机制，细化明确工作流程及两个部门的具体任务和协作方式，确保党外干部选拔使用工作有序推进。四是要严密管理监督体系。要明晰监管主体的职能职责、主要措施和工作方法。党委统战部门要积极发挥牵头协调作用，加强与党委组织部门、纪检监察部门及党外干部所在单位、所属党派团体和同级人大、政协的联系，从总体上掌握党外干部的情况，研究加强党外干部管理监督的措施并协调抓好落实。党委组织部门要将党外干部作为领导班子和干部队伍建设的重要组成部分，通过考察、考核、受理举报信访等方式，深入了解党外干部现实表现。纪检监察部门在行政监察、受理查办案件中要加强对党外干部遵纪守法、廉洁从政等方面的监督。党外干部所在单位党组织要加强与党外干部合作共事，做好思想政治工作，加强日常管理考核。党外干部所属党派团体要充分作用，加强对党外干部的教育、管理和监督。人大、政协党组及职能部门要了解和掌握代表、委员中党外干部的履职情况，加强督促引导。要建立重要信息及时通报制度。人大、政协党组及职能部门，党外干部所在单位、所属党派团体对党外干部的履职情况或其他重要信息，要及时向党委组织、统战部门通报，涉及违法违纪的，同时向纪检监察机关报告;党委组织、统战、纪检监察机关之间也要建立党外干部重要信息沟通交流制度，便于掌握情况并及时采取相应措施。通过上述措施，在党委领导下，切实建立起统战部门牵头协调，党委组织、纪检监察部门和党外代表人士所在单位、所属党派团体积极履职，人大、政协党组及职能部门密切配合的党外干部管理监督体系。

(四) 要强化党外干部工作的体制保障。一是要完善统战工作领导体制。立足统一战线的法宝地位及党外干部工作政治资源配置等实际情况，推动在各级地方党委全面实行党委常委担任统战部长的领导体制，明确由常委统战部长分管统一战线各领域工作。二是要建立党外干部工作联席会议制度。在各级党委领导下，由统战部门牵头，分别建立党外干部物色发现、教育培训、选拔使用、监督管理联席会议制度，明确各自参与单位及职能职责，搭建工作平台，及时沟通信息、交流思想、商洽工作、协同步调、形成合力，真正构筑党委统一领导、统战部门牵头抓总、有关部门各司其职、各方面积极参与的工作格局。三是要建立党外干部工作考核机制。将党外干部工作纳入上级党委对下级党委和相关单位、部门党委(党组)考核的重要内容，建立具体化、制度化、规范化的党外干部工作考核评价体系，督促各级党委(党组)特别是一把手切实履行抓好党外干部培养选拔工作的重要职责。四是要建立党外干部工作督查机制。建立上级党委督查下级党委及相关党政部门党外干部工作制度，对下级党委和相关部门落实中央4号文件“三个纳入”、党政领导班子成员联谊交友、搞好党与党外人士合作共事等方面进行督查，进一步营造党委重视、各有关部门积极支持党外干部工作的良好氛围，促进把中央4号文件等政策规定落到实处，推动党外干部工作水平进一步提升。