论WTO规则下自然资源永久主权面对的困境——以中国被诉原材料出口限制案为视角

马忠法 张 啸

一、引言

自然资源涉及到民族生存大计，尤其是不可再生资源，更是影响到后代的生存与发展。在资源日益枯竭的今天，各国均予以关注和保护。有些国家已经停止或限制开采本国重要的不可再生资源，①如美国1997年关闭了本土最大稀土矿，改从中国进口 （参见 《挤压中国！西方欲重绘全球 “稀土地图”》，2010年11月18日，http：//news.xinhuanet.com/world/2010-11/18/c＿12784239＿9.htm）；法国2003年封存了其唯一开采的焦炭矿，转从中国进口 （参见贺小勇：《论中美欧 “稀有资源出口限制争端”的法律问题》，《政治与法律》2009年第10期）。并建立相关资源储备制度，意图利用现行国际贸易规则使用他国资源，以既不影响本国现阶段的发展，又为以后发展做准备。②如美国1985年起，其多数矿种储备量是其年均消费量的3～4倍；日本在1983年实施国家资源储备制度，其储备已够使用20年。参见 《挤压中国！西方欲重绘全球 “稀土地图”》，2010年11月18日，http：//news.xinhua net.com/world/2010-11/18/c＿12784239＿9.htm。当这一意图受到管理逐渐完善的发展中国家的法律措施干扰时，它们就会祭起 “自由贸易”的大旗，充分发挥它们主导并反映其意志、以世界贸易组织 （WTO）规则为支柱的国际贸易制度的作用，结合它们丰富的争端解决经验，运用娴熟的 “诉讼”技巧，迫使后者继续提供廉价的原材料。美、欧、墨等就中国出口限制措施向WTO争端解决机构 （DSB）申诉案就是一例。

2012年1月30日，DSB上诉机构 （DSBAB）裁定中国在 “中国——与原材料出口相关措施案”（“原材料案”）中败诉，这就意味着中国必须修改申诉方主张并得到DSB-AB支持的那些与WTO规则不一致的有关关税、出口配额等限制性法规或措施。本案审理告一段落，但其背后涉及的“国家自然资源永久主权”原则，在WTO规则下面对的困境，值得思考：因为申诉方实现了限制中国对9种原材料处理的主权行使目的后，它们得陇望蜀，于2012年3月12日又对中国有关稀土等战略资源的限制出口措施提出了WTO机制下的诉求；③See US，Japan and EU file disputes against China，http：//www.wto.org/english/news＿e/news12＿e/dsrfc＿13mar12 ＿e.htm.而且将来还可对中国的其他资源提出限制主权的要求；现在它们可以要求中国如此，它们将来也可以要求WTO的其他成员如此；只要触及它们的利益且有关资源除了自己国土之外没有耗竭之前，它们都可以本案为例，对他国的自然资源永久主权的行使加以限制。

上世纪50年代以来，发展中国家在政治上纷纷获得了独立，但长期以来经济、技术方面的落后，使其难以摆脱旧殖民主义体系的影响，经济发展和自然资源很大程度上还继续受他国控制；为此，与政治独立相对应的经济独立和自然资源永久主权也成为它们的迫切需求。然而，尽管联合国大会 （下称 “联大”）决议多次肯定了这些需求，且它们也被一些国际条约所采纳，但时至今日，多数发展中国家的努力并未取得预期效果，反而在1994年结束的 《关税与贸易总协定》 “乌拉圭回合”谈判中失去更多；由于国际贸易实务、国际贸易规则谈判及融入经济全球化等方面经验的不足，它们接受了貌似公平但实质上为发达国家控制和主导的贸易规则。那些经过多年努力形成的公平国际法原则，在更具操作性的国际贸易规则下日渐遭到漠视甚至破坏，以至带来了更多不公平的结果：如小国过多承担了环境污染、气候变化等发展中产生的不利后果，而大国却在独享发展的红利，穷国越穷，富国越富。

WTO规则一定程度上已成为有些国家谋取自身利益的工具。面对快速和平发展的中国及其在全球影响力的提升，西方国家一直试图遏制中国，特别是在金融危机之下。于是它们根据自己的需求，利用这一工具，在需要中国廉价产品或原料时，要求中国加大出口，如本案；在不需要时则打击中国企业，如利用反倾销、反补贴或337条款等措施将中国产品赶出市场。①耿雁冰：《WTO裁定中国原材料出口违规 中方或寻替代政策》，《21世纪经济报道》2011年7月7日。我国入世以来遭遇的各种贸易争端，均反映了发达成员方既急于让中国进一步开放市场而竭力保护本国市场、又想有保障地廉价获取中国原材料等自然资源却保护本国自然资源的强烈企图，并借助于它们熟练运用WTO规则的能力，让自己的利益最大化。

该案不仅说明在WTO等贸易规则的制定和修改中对有关具体条文的关注和原则的坚持之重要性，更说明我们不能在西方预定的范围内就国际贸易规则进行谈判，而应根据公认的国际法原则，争取和维护自己及广大发展中国家的利益。如中国因为对原材料为了保护环境而采取有关限制出口等措施而被判违背WTO规则，但同样作为商品或产品的高新技术及其相关的原材料或出口受到发达国家明目张胆的限制，为何就不被视为违反国际法行为？②如美国专门制定出口管制法，对有关高新技术产品出口进行管制，而且该法还具有域外效力。如果说高新技术涉及国家安全，那么对一国之内的战略资源，难道就不涉及国家安全？发达国家可以用高新技术及由此而形成的一系列知识产权产品到世界夺取豪利，同时限制出口，或通过高价限制出口，那发展中国家为何不可以通过自己的自然资源获取竞争优势？本文将基于联合国通过的自然资源永久主权原则和其他相关的国际法原理，结合 “原材料案”分析国际法中的主权原则面对的挑战及我们的应对：不能放任这种貌似公平实质是发达国家自私行为在国际法律层面的体现的规则的滥用。

二、“自然资源永久主权”原则与WTO促进贸易自由化规则的关系

（一）国际法法律文件确认 “自然资源永久主权”原则

1.自然资源永久主权的含义

1648年威斯特伐利亚和约以来，主权是近现代国际法的基石及基本的、最高的原则；③I.Brownlie，Principles of Public International Law（4 th ed.），Clarendon Press，Oxford，1990，p.287.而作为国家主权一部分的自然资源永久主权是上世纪中叶以来发展中国家在政治独立的同时为建立国际经济新秩序而提出并经国际法确认的一项原则。至上世纪90年代末，联合国通过了50多个涉及自然资源永久主权享有和行使的决议，④See Nico Schrijver，Sovereignty Over Natural Resources，Cambridge University Press，1997，pp.399-401.一些国际条约对其原则也有所规定。其完整的含义包括国家对其全部自然资源享有永久主权以及对其管辖范围内的一切与自然资源相关的经济活动享有永久主权两个方面。其主要内容有：发展中国家国有化经济活动的权利；一国在开采利用其资源中应在什么程度或范围内考虑资源的稀缺性、其最佳利用及国际社会的需求等。联大决议多次指出，一国的自然资源应当用来为该国经济、人民福祉、社会、文化等各项事业的发展服务，为世界经济的发展服务，而不是占而不用；一国既可授权本国企业开发其境内自然资源，也可许可外国企业或本国与外国企业共同开发。至于一国自然资源经过开发而生成的产品，可在该国消费或者使用，也可用于出口等为该国谋利。

2.自然资源永久主权的法律依据

自然资源永久主权的法律依据主要来源于联大决议及其通过的法律文件、国际条约和国际司法判例。但国际司法判例 （包括国际仲裁机构和司法机构的判例）多是对自然资源永久主权原则的肯定与运用，本文不予讨论。

（1）联合国大会的决议及其通过的法律文件

1952年1月联大通过决议，承认落后国家有自由决定运用其自然资源的权利，并必须利用它们以期能以更好的状况发挥较大能力来促成与其国民利益相符的经济发展计划的实现；①See Integrated Economic Development and Commercial Agreements，A/RES/523 （VI），12 Jan.1952.同年12月的联大决议声明：牢记到鼓励发展落后国家以适当方式利用其自然财富和资源之必要……忆及其人民自由利用自然财富和资源的权利，建议各国：在出于自身进步和经济发展需求而行使自由利用自然财富和资源之权利时，在与国家主权完全一致下，应恰当顾及在安全、互信等条件下维持资本流动之需要；避免旨在妨碍任何他国对其自然资源主权之行使的任何直接或间接的行为。②Right to Exploit Freely Natural Wealth and Resources，A/RES/626 （VII），21 Dec.1952，Amended by A/L.143.1958年联大决议确认了作为人权重要组成部分的 “民族自决权”应当包括 “自然资源永久主权”，并决定成立一个由苏、美等9国组成的委员会来对民族自决权的地位进行充分调研，于必要时提出建议以加强这种权利；还决定在充分调查民族和国家对自然资源永久主权地位时，应适当考虑各国在国际法下的权利和义务及鼓励国际经济合作的重要意义。③Recommendations Concerning International Respect for the Rights of Peoples and Nations to Self-determination，A/RES/1314 （XIII），12 Dec.1958.1960年联大决议鼓励较发达国家资本、技术等向欠发达国家流动并提供技术合作、援助、培训和教育等，但依然重申：各国在遵循国际法中国家权利和义务的前提下，尊重各国对自然财富和资源的永久主权的独立行使和处理的权利。④A/RES/1515 （XV），15 Dec.1960，Concerted Action for Economic Development of Economically Less Developed Countries

有了上述多年的铺垫，联大于1962年12月14日通过的 《关于自然资源永久主权的决议》，宣告在自然资源主权行使方面，各国采取任何措施的基础 “必须是承认各国享有根据本国国家利益自由处置本国自然财富和自然资源的不可剥夺的权利”，并认为各国应当加强国际合作…该决议通过的8项内容主要围绕上述观点展开，并进一步细化；要求各民族和各部族对本族的自然财富和自然资源行使永久主权时，须为各自国家的发展及人民的福利着想，各国合作时应当认真注意确保该接受国对本国自然财富和自然资源的主权，绝对不受损害，各国必须根据主权平等原则，互相尊重，以促进各国自由地、有效地行使对本国自然资源的主权；为促进发展中国家的经济开发而实行的国际合作，不论其方式是公私投资、交换货物、交换劳务、技术援助，或是交换科学情报，都应以促进这些国家的独立发展为目的，并且应以尊重这些国家对本国自然财富和自然资源的主权为基础。侵犯各民族和各部族对本族自然财富和自然资源的各种自主权利，就是完全违背联合国宪章的精神和原则，阻碍国际合作的发展，妨碍和平的维持。各国以及各种国际组织均应依据联合国宪章以及本决议所规定的各项原则，严格地、诚心诚意地尊重各民族以及各部族对本族自然财富和自然资源的主权。⑤See Permanent Sovereignty over Natural Resources，A/RES/1803 （XVII），14 Dec.1962，该决议还强调，各国对其自然资源的永久主权是自决权的基本要素。

1970年和1972年联大分别通过 《发展中国家自然资源之永久主权及国内经济发展累积资源之扩展》及 《发展中国家自然资源永久主权》等决议，将国家对自然资源的永久主权从陆上资源扩及邻接海域和大陆架上覆水域的资源。1974年4月，联合国召开了第六届特别会议，5月1日通过了77国集团起草的 《关于建立新的国际经济秩序宣言》和《建立新的国际经济秩序行动纲领》，对自然资源的永久主权都作了明确规定：前者着重重申每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有完全充分的永久主权；后者强调保护发展中国家对自己的自然资源拥有永久主权这一不可剥夺的权利，并指明应“采取措施收回 、开发 、发展 、销售和分配自然资源，特别是发展中国家的自然资源 ，来为它们的国家利益服务，促进它们之间的集体自力更生与经济合作，以便发展中国家获得加速发展”。同年12月，联大第29届会议通过的 《各国经济权利和义务宪章》首先确认各国对其境内的经济、政治、文化制度享有主权和不可剥夺的权利，然后是再次确认和强调各国对其国内的自然资源享有行使其完整和永久主权的自由，包括对其所有财富、自然资源和经济活动的拥有、使用和处理等权利。⑥See Articles 1 and 2 of Charter of Economic Rights and Duties of States，3281（XXIX）.1982年 《世界自然宪章》规定：使用不可再生资源时，应考虑到这些资源是否丰富，是否有可能合理地加以加工用于消费，其开发与自然系统的发挥功能是否相容等因素而有节制地开发；①Paragraph 10 of World Charter for Nature（1982）.应避免那些可能对大自然造成不可挽回的损害的活动。②Paragraph 11 （a）of World Charter for Nature（1982）.通过上述联大决议，国家对拥有自然资源永久主权的原则得到了绝对多数国家的普遍认可。

（2）国际条约

一些国际条约对自然资源的永久主权也有明确规定。1958年 《大陆架公约》第2条指出，沿海国有勘探和开采大陆架上的自然资源的权利。1966年12月16日联大通过的 《公民权利和政治权利国际公约》和 《经济、社会、文化权利国际公约》的第1.2款都规定：“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源，而不损害根据基于互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务。”前者第47条和后者第25条还规定：公约的任何部分不得解释为有损所有人民充分地和自由地享受和利用它们的天然财富与资源的固有的权利。第1.2款主要考虑到发达国家投资企业被国有化问题，而后面的内容主要考虑发达国家与发展中国家利益的平衡。③Erica-Irene A.Daes，Indigenous Peoples Permanent Sovereignty Over Natural Resources，http：//www.hreoc.gov.au/about/media/speeches/social＿justice/natural＿resources.html.

1981年 《非洲人权和民族权宪章》第21条规定：“一切民族均可自由处置其自然财富和资源。”1982年 《联合国海洋法公约》除了重申 《大陆架公约》所规定的权利外，第56条还专门规定沿海国在专属经济区内有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探的主权权利。它还规定 “各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利。”此外，1994年 《欧洲能源宪章条约》也承认国家对能源资源的主权权利。1992《生物多样性公约》重申各国对其自然资源有主权权利，并规定：决定接近自然资源的权利归于各国政府，并隶属国内法；各国有权自由处置自然资源、恢复对自然资源的有效控制和要求损害赔偿等。上述条约规定旨在赋予被占领国家和非自治领土的人民对自然资源和财富的永久主权，并确保那些还没有行使对自然资源永久主权的人民应享有这种权利。

3.80 年代以来自然资源永久主权的窘境

80年代以来，由于种种原因，特别是技术的发展与经济全球化的加速，发展中国家的上述要求在新一轮国际贸易谈判中形成的制度下，随着全球化进程中的技术水平差距的日益拉大、国际技术转让守则谈判的失败、全球知识产权保护进一步加强及其制度的日益严密和苛刻，无法得到满足；发达国家依靠其建立起来的经济、文化、技术、贸易等制度和经验方面的优势，使发展中国家的努力化为乌有，后者延续着国际经济旧秩序下原材料提供者的角色，它们是经济发展不利结果如环境污染等的分担者而非技术进步、经济发展带来利益的分享者，所谓 “自然资源永久主权”只是一个理念，根本无法得到落实。发达国家借助于自己在国际事务中的经验，利用 “合法方式”形成的国际组织，以国家主权让渡理论，④剑桥大学丹·萨鲁希教授用三个要素来 “衡量”一国将其主权转移给国际组织：该权力可否撤回，国际组织无需征得国家同意能否对其或其他行为者行使该权力，及行使该权力是排他的还是需与有关国家同时进行等。据此，他认为目前联合国安理会、WTO和国际货币基金组织出现了国家让渡主权现象。See Dan Sarooshi，International Organizations and Their Exercise of Sovereign Powers，Oxford University Press，2007，pp.29-32.借助 “国际组织”，继续对发展中国家原材料和资源进行掠夺，只不过是变换了形式：过去是靠军事殖民和领土占有等武力形式，现在是采取知识、技术殖民和国际贸易制度控制等和平形式。

冷战结束后，WTO的成立让发达国家对他国自然资源永久主权有了更多的侵蚀渠道：通过贸易制度，借助于贸易方式及知识产权工具和投资等，以国际市场为载体，实现对发展中国家自然资源的和平掠夺与利用。一旦发现有不如意之处，利用自己熟悉的规则，舞动申诉大棒，到有关国际机构起诉。WTO的DSB是其中杰出的代表之一；美欧墨要求中国取消对9种原材料出口限制措施 （通过关税等措施控制开采有限的不可再生资源是一国主权行使的重要体现）就是例子。当然，如果通过这种方式还得不到，如对伊拉克、叙利亚的石油和阿富汗的稀土资源⑤有人认为美国发动阿富汗战争与其意欲对后者稀土资源进行控制有直接关系。参见 《WTO对中国制裁：欧美一片欢呼》，http：//www.junshijia.com/article/201107/71284.html.等，就不惜以 “人道主义干预”、推翻与 “恐怖主义”分子有关联的合法政府、所谓反对独裁支持民主等为幌子煽动有关国家内乱，然后从中渔利；甚至在这些难以达到目的时，干脆发动战争。

实际上，40多年来，发展中国家的利益在很大程度上没有得到保障反而在经济全球化过程中遭受更大的灾难，它们的自然资源通过各种方式被发达国家掠夺，如投资开办的各种利用发展中国家自然资源的公司或工厂，让发展中国家依然成为原材料供应地，在技术上没有任何进步；而且更可怕的是，这种情况把污染留给发展中国家，让它们承受发展的代价，背上污染环境、温室气体排放等沉重包袱，影响当代人和子孙后代的生存与发展。

（二）自然资源永久主权原则与WTO促进自由贸易原则的关系

中国针对在自己本土上开采的矿产等自然资源理应由我国依据主权原则处理，但为何美欧墨等有这样的机会对中国提出要求，WTO有权作出涉及中国主权行使即迫使中国修改国内法或取消相关出口限制措施的裁定呢？这与中国加入WTO时的承诺有关。因此，很有必要探讨自然资源永久主权与WTO规则的关系。

1.自然资源永久主权原则与环境保护和可持续发展原则

自然资源永久主权作为国家行使主权的当然组成部分，必须遵循国际法确立的主权平等和独立原则。主权是国家独立自主地处理内外事务的最高权力，故一国有权采取它认为合适的和必要的措施来保护自身的利益并实现既定的目标。自 “国家主权”诞生以来，很长一段时间内是指一国之内没有任何限制的最高权力。但随着人类活动的日益拓展和各国之间关系的日益紧密，国际合作和为了人类共同利益限制各国行为成为客观需求，相关国家通过协议，让渡部分主权，或遵守习惯国际法，在一定范围内限制自己行为，成为现实。今天，人们普遍注意到任何一国都不可能享有不受限制的主权，每个国家都通过条约或习惯国际法限制自己的主权。在自然资源永久主权方面，上述国际法文件实际上对主权行使也有一定的限制，如自然资源应为世界经济服务，而不能占而不用；自然资源的处置不能损害基于互利原则的国际合作，不能违背国际义务等。然而，各国加入限制自己主权的国际协议或认可习惯国际法的动机是从这种行为中受益；在自然资源领域一样，各国意图通过管理和使用自然资源的主权合作而能让自己从协议中获益而非遭受损失或受到伤害。

每个国家都有权制订其环境政策并按照自己的环境政策来管理自然资源，已为国际社会所公认。但出于本国和人类可持续发展的长远目标，有关环境的国际法文件 （含联大决议和条约）又要求各国应履行环境保护义务，并限制各国对自然资源和财富的管辖权，要求各国更加仔细地管理自然资源。1972年的 《斯德哥尔摩宣言》规定各国按照国际法原则，有根据本国的环境政策开发其资源的主权权利，并有责任确保在其管辖或控制范围内的活动，不对他国或本国区域外的环境造成损害；要为保护地球上的自然资源而周密地计划和管理，并要为这一代和下一代谋福利；①参见 《斯德哥尔摩宣言》有关环境保护的基本要求。它还特别规定：在使用地球上不能再生的资源时，必须防范将来把它们耗尽的危险，并且必须确保整个人类能够分享从这样的使用中获得的好处。②《斯德哥尔摩宣言》原则5。1982年的 《世界自然宪章》规定：自然资源不得浪费，应符合 《宪章》载列的原则，有节制地加以使用；使用不可再生资源时，应考虑到这些资源是否丰富，是否有可能合理地加以加工用于消费，其开发与自然系统的发挥功能是否相容等因素而有节制地开发。③参见 《世界自然宪章》第10段 （d）项。1992年的里约热内卢 “环境和发展峰会”通过了以可持续发展④其含义和论证参见世界环境与发展委员会1987年出版的 《我们共同的未来》报告。为核心的 《里约环境与发展宣言》和 《21世纪议程》等文件，进一步确认可持续发展原则。上述文件特别提到对不可再生资源的保护，要求当代人的发展不能影响或剥夺后代人的生存权利。

2.自然资源永久主权原则与WTO促进贸易自由

80年代以来，随着经济全球化的日益深入，国际人权法、国际环境法等的形成和发展及各国加入或批准国际条约等事实，使主权呈现出被弱化的趋势，各国的管辖范围与活动受到一定限制；而安理会关于维持和恢复和平与安全的决议及欧洲联盟、东南亚联盟等区域性国际组织也影响着有关主权国家的主权行使。在这种背景下，自然资源永久主权被忽略或削弱不可避免，技术发展和经济全球化的加剧以及二战以来形成的国际贸易制度的推进，在全球日渐形成的统一大市场使各国国内市场逃离不了其约束；这在客观上促进了全球贸易的发展，同时也对系统的国际贸易规则的制定提出了要求，WTO及其框架下的系列规则应运而生。

WTO体制下虽包含诸多复杂的协定，但贯穿于这些协议的基本原则主要有：不歧视、更开放、可预见与透明、更有竞争力、更利于欠发达国家和环境保护。其中保护环境原则意指WTO协议允许成员方采取措施不仅保护环境，还保护公共健康与动植物健康；但这些措施同样适用于国内外企业，即成员方不得将环境保护措施变成变相的贸易保护主义措施。①See“What We Stand for”，at http：//www.wto.org/english/thewto＿e/whatis＿e/what＿stand＿for＿e.htm.在WTO一揽子协定下，全球性生产分工表面上已从传统的以自然资源为基础的分工发展为以技术和知识产权为基础的分工，从产业分工发展到以产品专业化为基础的分工；其带来的结果是跨国公司对世界的影响进一步加大，它们不仅将同一产品产业链的不同环节分布于全球，还将自己的经营范围扩展到与产品相关的其他产业部门，采取多元化战略对一国甚至全球经济发展都产生深远的影响。如此扩展的结果导致跨国公司内部的全球生产体系在一定程度上决定了各国产业链上的全球分工格局：发达国家处于高端，在保护自己本国的环境和资源的前提下，可以轻而易举地获得高额回报；而发展中国家继续处于产业链的低端，主要靠提供原材料和廉价劳动力来获取微薄利润，同时又破坏了自己的环境和耗费大量不可再生资源。

此外，在新的利益格局和国际贸易制度下，原有的政治联盟或结盟也在发生着微妙的变化，发达国家采取各种措施 （如扶持与自己意识形态、文化传统相近而又不会对自己构成竞争威胁的国家快速发展、建立自由贸易区、签订双边自由贸易协定、给予部分国家普遍优惠待遇等）分化发展中国家，使发展中国家内部出现分裂，新兴的工业化国家不再热衷于77国集团活动，甚至站到发达国家的一边；有些发展中国家出于自己利益的选择会针对其他发展中国家采取措施。②如作为这次申诉方之一的墨西哥是发展中国家的重要一员，第三方中的阿根廷、巴西、哥伦比亚、厄瓜多尔、印度和智利等均是发展中国家。这些既促使世界原材料和其他初级产品的价格持续下降，也使各国相互依赖程度加深，如许多发展中国家也已成为众多产品的进口国，如此使那些对原材料或成品有要求的，结成临时利益共同体，以从国际市场上获得质量较高但价格稳定低廉的产品。一旦出现像中国这样的情况，该利益共同体就会依据所谓的贸易规则对他国施加压力，进而影响该国对自然资源永久主权的行使。

长期以来，联大通过的自然资源永久主权决议和有关国际条约签订的一个主要目的是，为了能充分利用自然资源，但是这种导向下的行为常常忽略对自然资源本身的养护及对环境的影响。因此，90年代以来，人们对自然资源的使用，除了寻求使用新的科学的开采方法外，在观念上也发生了重大转变，变 “充分利用”为 “最佳利用”；一词之变，意义深远。当然，何为 “最佳利用”？谁来判断？这又是一个有争议的话题。不过，我们认为自然资源所有国最有话语权：资源的储量、资源开采过程中的环境影响及对周边人民生活的影响等，并非贸易相对方所能感知和认识的。

另外还有一个很值得探讨的问题，即WTO规则是贸易领域中的规则，若其某一具体内容与具有更高效力的国际法原则发生冲突，该如何处理？是以国际法原则为准还是以贸易规则为准？本文认为，应以国际法原则为准。下文以环境保护和可持续发展原则为例来分析。

环境保护已成为自然资源永久主权的当然部分。国际环境法律文件重申和巩固了自然资源永久主权原则，但也要求各国合理利用并给予养护，同时履行环境保护义务。这表明人类的共同利益日益受到关注，且这种共同利益应当高于单个国家的具体利益，如贸易利益等。可持续发展原则已经成为国际法公认的一个原则，它关注 “环境与发展”的平衡；《21世纪议程》还要求所有国家积极参与对过去的行动和现存国际文件和制度的评估、检查，并优先考虑可持续发展方面的未来立法。为此，可持续发展原则与国家自然资源永久主权的行使可以完美地结合在一起。即一国不能因为自己对自然资源拥有永久主权，就滥用自己的权利，其开采和利用必须符合可持续发展和环境保护等原则；而他国也不能通过所谓的贸易原则影响该国出于可持续发展和环境保护而对国内有关自然资源，特别是不可再生资源，所行使的管理、限制开发和保护等主权。可持续发展与环境保护原则客观上要求并依赖于一国正当行使其自然资源永久主权，因为其最终落实决定于各国，虽然加入条约受到限制，那也是主权国家行使主权所带来的结果。因此可以认为自然资源永久主权是全球环境保护法和可持续发展法的重要基石。当有关贸易规则与上述两原则发生冲突时，我们认为可持续发展和环境保护原则不仅涉及一国人民的利益，更涉及全人类的利益，其法律效力应当高于一般的国际贸易原则，高于某一个具体的国际贸易规则或协议，更高于条约或协议中某一个具体条文。

三、“原材料案”背后的实质及 “自然资源永久主权”原则的困境

本案发生的背景是2008年席卷全球资本主义社会的金融危机，而中国经济发展则一枝独秀。这引起美欧等发达国家的多疑和不满，如美国在其申诉中所说的 “中国自本世纪以来的工业快速增长和发展是以世界其他地区为代价而取得的”①Paragraph 3 of Annex A-1，Executive Summary of the First Written Submission of the United States，WT/DS394/R/Add.1，WT/DS395/R/Add.1，WT/DS398/R/Add.1之语反映了这种心态。而同期发达国家国内企业对政府微词不断并频频施压。为此，美欧等提起该申诉的动机之一可能就是转移国内矛盾焦点，而根本的目的是保护相关企业或群体进而保护其国家或地区利益。该案发生时，欧盟贸易委员凯瑟琳·阿什顿发表声明说，中国对原材料施加的出口配额和出口税等出口限制扭曲了竞争，抬高了国际市场上的价格，令欧盟企业在当前经济危机条件下处境更加艰难。②尚军：《欧美诉诸WTO加紧争夺中国稀缺资源》，《中国证券报》2009年6月25日 。美国贸易代表罗恩·柯克也表示，美国向WTO申诉该问题，意在 “坚持我们的利益，这样美国工业生厂商才能获取公平竞争的环境，更多的美国工人能重返岗位”；③《欧美就中国限制稀有金属出口向WTO提起诉讼》，《环球时报》2009年6月24日。称专家组的裁定是 “美国制造业者与工人和全球的重大胜利”。④明永昌：《针对中国限制九种原材料出口，世贸裁定中国违规，中国表遗憾》，《联合早报》2011年7月7日。显然，该案的直接目的是通过申诉手段迫使中国继续向欧美市场低价供应9种原材料，以维护自己的既得利益；其长远目的是利用它们主导控制下的国际贸易规则延续着长期以来将发展中国家作为廉价原材料供应地的殖民主义理念，遏制中国的发展；其最终服务的仍是以跨国公司为代表的私人企业。实际上就是利用WTO规则对自然资源永久主权的行使进行颠覆和削弱。

（一）获取国际贸易利益手段的演变

工业革命之前，由于各国之间的重要交易联系如贸易缺乏，各国之间也缺少除了战争或其他武力来对他国施加影响的路径或手段；作为主导经济哲学的重商主义 （强调自给自足）又强化了君王狭隘、自利的政策。在当时的背景下，武力掠夺殖民地或战争就成为获取资源的主要手段。18世纪后期发生的两场 “革命”给国际法带来了巨大影响：法国大革命改变了个人对国家内部治理的思考方式，它催生了具有权利和责任的 “公民”这一近现代理念，与过去只有义务如交税等的 “臣民”形成鲜明对比；在此基础上诞生的 “共和国”内，“被管理者”在主权国家治理方面也有了话语权，国家的管理方式开始发生了微妙的变化。另一场革命就是英国率先发起的工业革命，它改变了所有国内和国际政治的物质基础。⑤Gerhard von Glahn，etc，Law Among Nations：An Introduction to Public International Law，Pearson，2010，p.34.两场革命的结合，开启了平民和新的生产组织形式如企业、公司等影响国际经济活动的新篇章，为后来100多年的国际法发展奠定了基调，以私人基础的殖民主义掠夺与资本主义经济发展中武力为后盾的国际贸易为19世纪及20世纪初的国际法注入了特定的元素，同时也意图用所谓的国际法来诠释自己行为的正当、合法性。

经过20世纪上半叶的两次大战及50年代后的国际上民族独立运动和觉醒，赤裸裸的战争或武力获取他国资源受到了人类的否定和摒弃，但发达国家掠夺他人财富的企图并未消亡，它们以所谓的和平方式、利用自己的经验构建了国际法贸易法律制度，来帮助自己实现这种企图。⑥参见马忠法：《论知识经济下发达国家获取财富手段的变化及我国的对策》，《重庆理工大学学报》2011年第5期。如本案，要在上世纪初，它们可能借助武力来实现，但现在迫于国际社会的进步和发展，它们不可能使用武力，于是通过WTO规则强买强卖，这不能不让人想到鸦片战争及19世纪末欧洲列强用武力在中国和其殖民地国家获取资源和暴利的情形；尽管形式不同，但本质一样。美国贸易代表柯克所称的 “中国是全球稀有金属的供应国，有权使用这些原料对美国工业生产商而言至关重要”①《欧美就中国限制稀有金属出口向WTO提起诉讼》，《环球时报》2009年6月24日。这句话使美国 “以我为中心”的霸权主义心态表露无遗：“你供应，我有权使用”似乎天经地义。实际上，中国只是全球有关稀有原料的矿藏国之一，美、俄等也有丰富的矿储量，只是它们不开发而已；②参见 《WTO对中国制裁：欧美一片欢呼》，http：//www.junshijia.com/article/201107/71284.html。为何美国不开发而“有权”使用中国的这些原料？这就与当下的国际贸易规则直接关联。目前在有形商品贸易方面，全球达成了限制各国的国际贸易法律制度，但在无形国际贸易法律制度如技术转让等方面尚未形成有法律约束力的制度，这对包括中国在内的发展中国家十分不利。

有人认为，随着知识和信息取代物质资源成为财富的主要源泉，“虚拟国家”开始出现，领土和规模不再是决定一国经济财富和实力的决定性因素；因此传统主权已经失去了其原有的地位。③See Gérard Kreijen，State，Sovereignty and International Governance，Oxford University Press，2002，p.166.这种观点，其实只是看到问题的一个方面，尽管知识和信息在当下对获取财富手段有巨大影响，但任何虚体财富必须依赖于实体的物质财富，没有硅、各种贵重金属和其他物质构成的网络所需的计算机、硬盘和光纤等，知识和信息可能无法产生也无法传递。如果持这种观点，美国欧盟似乎根本就无必要就9种原材料申诉中国，美国更无必要花费巨大代价派兵阿富汗等。在现今条件下，国家领土主权依然是基础，国家对其上的自然资源依然有永久的权利，只是行使和获取手段发生了变化。

（二）当今国际贸易规则的本质及其对自然资源永久主权行使的影响

数据表明，多年来，中国是世界上最大的黄磷、氟石、镁和锌等原材料的出口国；如目前中国稀土储量占全球的31%左右④吴香玉：《筑牢稀土资源保护长城》，《世界有色金属》2010年第15期。，但多年来中国供应给全球的稀土资源占全球市场的90%以上。⑤贾云：《拯救稀土，保护资源》，《中国粉体工业》2010年第4期。由于种种原因，我们在开发这些资源向全球以比较低廉的价格供应时，付出了极其惨重的环境代价；而发达国家却在保护自己的不可再生资源 （如上述原材料、稀土等），借助于国际贸易制度，用廉价的、可以随时贬值的纸币来换取发展中国家宝贵资源，延续着殖民主义体系下国际经济旧秩序的阴魂，其本质仍是将发展中国家作为自己利益链的低端提供者，其危害不亚于甚至超越通过战争、武力来占领殖民地进行掠夺所产生的结果：因为通过贸易制度，发达国家无需派驻本国军队或相关人员在原材料提供地，进而对这些地区的环境污染等会更为不加关注。中国近年来的政策调整正是意识到上述资源开采过程中环境破坏对矿区等周围人民及其后代带来的致命损害而做出的。美国、欧盟的意图十分明显：通过所谓的WTO规则，让中国的贵重资源消耗殆尽，换取一些以美元、欧元等为主且随时可能贬值的外汇，压缩和限制中国未来的发展空间。这是一种釜底抽薪的竞争方式。因此，中国出于保护自己国家长远战略利益的政策调整，触动了美、欧等国的战略利益；于是它们就拿起它们在和平时代保护自己利益常用的武器，向WTO争端解决机构提起申诉，来维护自己的所谓 “贸易利益”。然而，问题的关键在于：它们的利益得到维护了，国内个人就业增加了，企业经营处境改善了，但中国的环境问题、中国矿区周围的人民生活质量和健康保障及后代对这些不可再生资源使用的权利谁来负责？显然，这是一种贸易规则保护下自私的典型表现。

美欧代表的话，让人感到它们长期以来在武力和制度优势下形成的 “唯我独尊”、以 “我”的利益为标准来衡量他国行为的心理，而无视自己的不足和他国的需求。如美欧从来没有检讨自己限制技术及相关产品的出口是否妥当和符合国际法；也无一个国家因美欧等主要发达国家依靠技术优势及其他知识产权在全球获取暴利而不以公平价格转让进行申诉。发展中国家利用自己的资源优势，让本国企业生产，为本国获取一定的市场优势，就如同美欧等依赖技术、知识产权获得市场优势一样，道理一样，但中国遭受了申诉而美、欧却没有。中国用自己的资源为本国企业提供便利，这本是中国行使自然资源永久主权的体现，怎么会被视为违背WTO规则？原因归结于中国加入了WTO并且做出了相关承诺，让渡了自己的部分主权，同意限制一定范围内的主权行使。这看似合理，但更为关键的是要对条文本身和整个承诺或让渡体系进行整体解释，看其是否正当、符合当初承诺时中国的本意。此外，美国贸易代表办公室网站上的 “中国通过出口控制原材料等，意在提高本国企业的竞争力；这样的出口限制同时也会给外国厂商产生巨大压力，结果是促使他们向中国转移经营和技术”①Please visit the website of the Office of Trade representative of the United States，http：//www.whitehouse.gov/us tr/U.S.-Trade-Representative-Ron-Kirk-Announces-U.S.-Victory-in-Challenge-to-China%E2%80%99s-Raw-Materials-Export-Restraints.这段话，让我们认识到美国在国际贸易方面根本就没有 “公平互利”的理念，其动机就是 “我”获利，至于 “你”我不管；其在贸易中一直坚持的限制向中国转让技术的目的在这段话中昭然若揭。国际贸易实际上就是根据商品 （包括知识产权等）、技术或资源分配的禀赋不同而在不同国家之间进行交易；理想的状态是，各国商品、技术、资源和人员等的自由流动。但二战以来发达国家在极端自我利益驱动下，根据自己的需要随时祭起贸易自由主义或保护主义的大旗，人为妨碍国际贸易的公平自由地进行。其中，美国至今不变的高新技术及其设备出口管制是集中代表。在技术作为商品的今天，“你”的优势是技术， “我”的优势是资源，为何“你”可以控制技术不向中国流动，“我”就不能控制自己占有优势的资源呢？更何况，中国的政策调整是出于保护环境和可持续发展之目的而做出的。这是典型的 “只许州官放火不许百姓点灯”的经济霸权主义行径；但很可惜，在当前无形的国际贸易规则中，我们在无形知识产权和技术贸易领域尚无类似于有形贸易商品的有效制裁规则，对这种行径，发展中国家束手无策。

还有，从一般的常识来看，正是因为长期以来，中国一直给世界市场提供上述原材料，连续不断的开采、使用而使它们储藏量日渐减少直至耗竭，是符合规律的；为此采取必要的保护措施是必要的。美欧指出，中国根据GATT1994的例外条款采取限制性措施，没有做到对内对外一致，即如果出于保护环境等需求，也应当对国内企业给予限制，但现实是对国内有关企业继续维持低价供应，而对出口的相关产品采取措施，提高了价格；违背了 “与国内限制生产与消费的措施相配合”之规定；该诉求得到专家组和上诉机构的认可。②Panel Reports，para.7.397（Referring to GATT Panel Report，Canada– Herring and Salmon，para.4.6）.现在的问题是：如果上述资源所剩储藏量十分有限，只能满足国内需求，是否国内厂家依然不能开采和使用？我们认为，如果是这种情况，出于国家安全、环境保护等考虑，任何一国都有充足的理由，限制出口。

四、结语

WTO争端解决机构在该案中支持了美欧申诉的主要主张，是为了迎合部分大国需求或证明WTO在经济危机中积极作用的产物；它在诠释WTO规则中的机械主义及其裁定折射出的思路是旧殖民主义体系下不公平理念在新条件下的延续；也是对公认的自然资源永久主权国际法原则的破坏。WTO专家组和上诉机构未能从系统解释和整体解释两个角度并结合更广泛意义上的国际法原则如自然资源永久主权等，阐释WTO建立的宗旨及其对环境、贸易和发展议题的关注，更是对奄奄一息的多哈回合以又一次致命打击。

美欧政策多受国内利益集团左右，它们国内企业因新一轮金融危机的影响而引起竞争力下降，进而需要本国政府祭起贸易保护主义的大旗来保护自己的利益，于是美欧决定，联合向WTO申诉中国采取贸易限制措施囤积自然资源的行为就成为经典的一例。不难看出，国际贸易规则变成了发达国家手中转移危机和任意玩耍的道具：只要你影响了“我”的贸易利益，“我”就根据最利于 “我”的原则找 “你”麻烦。尽管主权是相对的，国际法既主张各国拥有主权，又限于国际社会的构建与和谐，需要对主权在一定条件下 （如 “同意”、 “让渡”等）的限制，因为 “国际法的特质正是在于把主要是独立国家连结成为法律的社会”，③〔奥〕阿·菲德罗斯等：《国际法》，李浩培译，商务印书馆1981年版，第12页。但这种限制是国家行使主权的体现，它在符合国际法整体原则和精神的条件下以维护国家利益、与他国公平互利为前提，任何违背这一基本前提的行为都是无效的。我们反对假借WTO或任何其他规则对他国进行新形势下的掠夺，但只反对是苍白的，问题的关键在于不仅仅我们，还有广大的发展中国家如何能够做到有效地行使自己的主权，维护自己的国家利益。