论基层环境执法难的突出问题

尚林

(当涂县环境保护监察大队，安徽当涂243100)

论基层环境执法难的突出问题

尚林

(当涂县环境保护监察大队，安徽当涂243100)

认为基层环境执法存在环境立法欠缺执行细则，基层环保执法队伍综合实力落后，环境执法体制名义不顺，地方保护主义，企业环境意识不高等问题。提出必须从完善环境立法，加强环境执法能力建设，理顺环境执法体制，打破地方保护主义，强化政府环境责任，加大对排污企业的监控力度等多方面齐发力，共谋对策。

环境执法;问题;原因;对策

1 环境行政执法理念简述

环境行政执法指依法享有环境管理权的行政主体，依职权适用法律手段对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为，并进行其它环境监督管理的活动。环境行政执法不包括“行政机关制定环境行政法规和规章等行政立法行为”及“解决和处理争议与环境行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”。环境行政执法的具体形式包括:环境行政许可、“三同时”验收、现场检查、限期治理、排污收费、调查取证、环境行政处罚等。其兼具环境法与行政法的双重特质，遍及环境管理的方方面面，是环境管理过程中最为有效的执行手段。

2 环境执法难的深层次原因

2.1 环境立法体系的缺陷

我国环境立法体系虽面面俱到，法律法规、技术标准众多，但却缺乏最基本的可操作性。譬如施行于2000年的《中华人民共和国海洋环境保护法》中明确阐述“海洋污染损失”是指由于人类的活动，直接或间接地把物质或能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨碍渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。时至2011年，康菲公司在我国渤海海域开发石油时发生的溢油事件为一起海洋环境重大污染事故。事发后，康菲公司未提出切实的赔偿方案，也未对漏油原因公开调查，只字未提生态环境方面损害的评估分析与修复。这与我国在环境法系上的行政执法空白有着直接关系，使得环境执法队伍无法有效维护环境法律所辖范畴。一般而言，环境污染涉及面甚为复杂，其造成的损害过程通常在空间方面有广泛性，在时间上有累积性，而且具有间接性。通常来说并不是出现污染行为马上造成损害，所以这一系列的特点就决定了案件里的因果关系是非常难确认的。

2.2 县级基层环境执法力度薄弱

县级基层环境执法力度仍较为薄弱，主要表现在建设项目管理跟不上，审批过程中干扰因素多，县域乡镇等部分地区依然存在着环评在未前置审批前，工商、税务、卫生、质监等相关部门就已先行核发了证照、办理了相关手续，导致环保部门无法对层出不穷的小企业实施有效管理与监督。排污费无法足额征缴，存在着协商收费、人情收费、随意降低征收标准的乱象，使行政执法的严肃性蒙上了一层暧昧的面纱。很多污染企业在限期治理期间，无法完成治理任务，最终不了了之，成了当地政府与环保部门的一块顽疾。有的省控、国控企业自恃级别高人一等，拒绝县级环保行政执法人员的日常现场检查。

2.3 法律意识淡薄

《中华人民共和国环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染破坏环境者进行检举和控告。而现在公众的环境意识，特别是环境参与意识仍比较低。国家出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》缺乏具体操作细则，如三产项目，若小区商住楼底商即将投建一家KTV，到底应在多大范围内告知多少户居民来参与，完全由当地环保部门说了算，范围大了增加工作难度，范围小了存在环境污染隐患。选取对象还要做到有典型代表性，否则建成后影响居民正常生活，造成扰民现象，就会导致环境投诉。

2.4 环保执法队伍素质、执法手段亟待提高

(1)基层环保行政执法机构尚不健全。环保部门在当地政府的级别和隶属未予明确，造成各地县级环保部门在政府的组成和隶属问题上较为混乱:有的作为隶属政府的一级机构，有的作为政府二级机构。环保局的权力在这种混乱局面中无法凸显出来，欠缺在执行执法过程中法定的权威。环境监察机构应有的法律地位缺失，在其职能上虽算国家的行政执法部门，但编制上却是事业单位，在行使环境执法的权力上显得力不从心。

(2)环保执法人员的法律及业务素质亟待加强。由于我国高校开设环保专业较为滞后，各地基层环保部门组建初期缺乏环保专业人才。近年，大批从环保专业毕业的学生又受限于环保编制过少等遗留问题而进不了环保部门这道门槛，最终形成了非环保专业人员承担着执法工作，而真正环保专业人才无法从事环保工作的尴尬局面。目前，环境行政执法队伍中有些人在重要岗位上因缺乏专业环保知识与实践经验，难当重任，执法过程唯唯诺诺，执法结果往往大事化小或敷衍了事。

(3)环境执法队伍人员紧缺、装备落后、监控手段以及执法经费难以保障。不少县域基层地区环境监察机构资金缺口达50%以上。有些环境监察机构甚至连取证设备和执法车辆都无法保障，更谈不上自动化监控设备，其环境执法的科技含量也相应较低。有的地方即便配备了应急监控设备，也因为缺乏能正确使用和操作熟练的技术人员，且设备维护费用高，而造成设备使用率低下。

2.5 多部门职能交叉，环境执法收效差

县级地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。但由环保护部门实行统一监管的却只有工业污染防治这一块。土地、农业、林业、海洋、水利等都有相应的上级主管部门管辖，譬如污水处理这块由城建部门承担，交通船舶污染由交管部门承担，交通及社会生活噪声污染由公安部门承担，水土保持和河道清淤由水利部门承担，农业面源污染由农业部门承担，自然保护区又有环保、建设、国土、林业等多个部门在各司其职，而此类多头管理，重复管理，职责交叉的事实，致使环保部门难以真正意义上实施统管、监督。现实中，国家法律法规也不可能对多头管理的部门应尽职责划分得滴水不漏，致使管理盲区存在。

3 解决对策

3.1 完善环境立法

加强地方性法规及规章制度建设。由于全国各区域经济发展的不平衡，产污种类与污染程度也千差万别，大可不必墨守陈规，千篇一律地照搬国家法规标准，根据各地实际情况可制定严于国家的地方性法规及规章。可设立环境公益诉讼机制，以保护环境公益为目的，允许社会中的个体依法行使诉讼权利，以个体名义代表自身或社会整体实现保护整个社会环境公共利益的权利。对于环境侵权的成立采用只要有环境违法行为发生，无论是否产生损害结果，都可以进行环境公益诉讼，由此扩大社会团体及非直接利害关系人行使环境公益起诉权的案件范围。同时，地方环境监察部门、监测部门、环保局主动配合诉讼主体提供环境损害分析、恢复报告与监测数据，实现真正意义上的合法、合理维权。

3.2 加强环境执法能力建设

执法能力的高低取决于执法队伍的综合实力强弱，因此，建设一支环保执法强有力的生力军在任何情况下都是硬任务。首先，要健全并充分保障环境执法机构，从人员经费供给、人事编制上解决因各项拨款不足而引起的一系列突出问题，环保部门的财政供给应与地方财政分离，以最大程度上减少地方政府与官员参与在环境执法中的行政干扰。其次是要增强环保专业知识培训，提高环境执法队伍整体素质。讲师不必非得是各大名校教授专家，可从基层选取经验丰富的环境执法工作人员，从切身工作谈起，以大量丰富的案例，结合新兴各行业的生产工艺、排污类型、原辅材料消耗、治污技术等综合知识，开展全方位的零距离授课，以提高环境执法队伍的学习效率。再次必须配备必要的执法设备，如车辆、摄像机、电脑、照相机、监测仪器等，以便调查取证。四要加强环保执法队伍管理，建立健全责任追究制和内部工作机制，提高执法效率。

3.3 加强考核，落实地方政府环境保护责任制

地方政府要想长远地提升居民生活综合水平，必须站在长远发展的高度优先重视、加强环境保护工作，并将此作为首要职责。必须将环保指标纳入领导干部政绩考核指标体系中，建立地方行政领导环境质量负责制，实行“一票”否决制。这样才能把环保法律法规及政策落实到位，减少地方保护主义的行政干预，放手让环保部门敢于执法。

3.4 完善执法过程，加大监管强度

(1)完善环境执法过程，严格依照国家环境法律法规中的规定，摒除人情关系、行政干预等干扰，认真履行法律赋予环境行政执法部门的职责，做到合法执法，依法守法地维护环境法律体系的每一寸正义之疆。

(2)企业在违法事实上往往采取回避态度，不会在第一时间主动上报监管部门，而是尽可能拖瞒遮掩，混淆环保执法部门的视听，使环保执法人员难于及时发现并取证。为加大对排污企业的监管强度，让违法企业受到应有的惩戒，首先应加大现场环境监察频率，安装在线排污监控设备;其次应动员广大的基层公众力量，使其加入到监督队伍中来，主动参与对环境违法行为的监督、举报，使环境执法部门发挥最强有力的作用。

3.5 大力提高全民环保意识

(1)加大对环境保护法律法规体系的科普宣传力度，用老百姓喜闻乐见的方式，从一些浅显有意义的环境污染小案例延伸到对子孙未来乃至人类发展的切身关注，引发公众的深思，引起公众的重视，提高全民的环保意识。

(2)把真相还原给民众，让民众了解现今我们所处的环境现状与未来的发展趋势，发动全社会的力量监督企业排污，对企业缴纳排污费、行政处罚名单等定期公告公示，使群众依法享有监督权，并能参与其中。让民众自发意识到，只有人人参与管理，才能保障我们子孙后代的天空依然湛蓝，湖水依旧清澈。

(3)完善环境信访制度，设置环境信访专员与突发事件发言人，以方便群众投诉、反映情况。也可以就突发事件及时向社会公布信息，以免不良恐慌的发生。

4 结论

基层环境执法难已引发环境污染问题日益严重，并深深制约了当地经济发展。究其成因无外是:环境立法欠缺执行细则，基层环保执法队伍综合实力落后，环境执法体制名义不顺，地方保护主义，企业环境意识不高。若要解决此类顽疾，必须从完善环境立法，加强环境执法能力建设，理顺环境执法体制，打破地方保护主义，强化政府环境责任，加大对排污企业的监控力度等多方面齐发力，共谋对策。

［1］林光洙.环境法与环境执法［M］.北京:中国环境科学出版社，2002.

［2］朴光洙，刘定慧，马品懿.环境法与环境执法［M］.北京:中国环境科学出版社，2002.

［3］刘国涛.环境与资源保护法学［M］.北京:中国法制出版社，2004.

［4］李恒远.环境法制读本［M］.北京:中国环境科学出版社，2002.

［5］宋卫国.影响环境执法的因素及对策［J］.甘肃环境研究与监测，2003，(12):63.

［6］高京昭，刘书河，唐绍洪.以科学发展观审视环境执法与司法［J］.内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2006，8(2):73－75.

［7］张荣华，张丽敏.浅谈新形势下环境信访的主要表现及对策［J］.山东环境，2003，(2):21.

［8］梁治平.新波斯人信札－变化中的法观念［M］.北京:中国法制出版社，2000:62－63.

Some Major Issues in the Environmental Law Enforcement at the Local Level

SHANG Lin
(Dangtu County Environmental Protection Supervision Team，Dangtu Anhui 243100 China)

Such issues have been brought up in this paper as a lack of detailed executive rules and regulations in the environmental legislation，the poor capacity of the local environmental law enforcement staff，the poorly developed institutions of the environmental law enforcement，the local protectionism，the poor environmental awareness of the enterprises.We need to start with improving the environmental legislation，and make efforts in enhancing the environmental law enforcement capacity，better arrangement of its institutions，breaking out the local protectionism，making the government environmentally liable and strengthening the supervision of the polluting industries.

environmental law enforcement;problems;reasons;countermeasures

X32

A

1673－9655(2012)03－0005－03

2011－12－02