探索“十二五”地方环境保护标准发展之路

王维，王文美，刘咏，曹阳，吴璇，袁向华

(1.天津市南开区环境保护监测站，天津300113;2.天津市环境保护科学研究院，天津300191)

探索“十二五”地方环境保护标准发展之路

王维1，王文美2，刘咏2，曹阳2，吴璇2，袁向华2

(1.天津市南开区环境保护监测站，天津300113;2.天津市环境保护科学研究院，天津300191)

从北京、山东、广东等主要省市地方环境标准现状与背景情况分析入手，总结了地方标准的工作难点及存在问题。随后，从区域联防联控协调发展、把握重点环境问题、提升地方标准职能和构建地方环境保护标准体系四个方面讨论了“十二五”时期地方标准的发展思路。

地方环境标准;发展之路;“十二五”

自1973年第一项环境保护标准《工业“三废”排放试行标准》发布以来，历经三十余年的发展，我国目前已形成由国家标准、地方标准及环保部标准共同构成的，较为系统、完善的环境保护标准体系［1］。“十一五”期间，国家环境标准工作紧密围绕环境保护的重点内容，取得了突破性的进展，标准数量大幅增加、标准种类日益丰富、标准体系日趋完善，标准的科学性和制(修)订工作的公开性不断提高，标准的管理制度也得到了健全。然而地方环境保护标准工作由于起步晚、发展慢，仍与国家标准存在较大的差距。步入“十二五”以来，国家环境标准工作思路进一步拓宽，将大力推进地方标准发展，促进国家与地方标准协调并进。因此，把握国家环境标准工作的新形势、新思想，准确识别地方环境需求及环境管理突出问题，谋定后动，顺势而上，是“十二五”时期地方环境保护标准发展的必然选择。

1 主要省市地方标准现状及背景分析

“十一五”期间，出于地方环境管理的需求或以大事件为契机，我国地方环境保护标准制(修)订工作发展迅速。截至2010年12月，经环境保护部登记备案的现行地方标准共58项，其中较为突出的省市包括北京15项、广东12项、山东10项、上海7项、重庆5项。

(1)北京市

在重工业外迁后汽车尾气逐步成为城市环境空气首要污染源的背景下，为实现污染持续减排和保障奥运空气质量改善，先后制订实施了十余项机动车及油气污染排放控制地方标准，以及规划保留的

(2)山东省

针对造纸行业在全省COD排放所占比例远大于GDP所占比例的特点，为实现COD总量削减，针对重点排放源造纸行业制订地方行业标准，通过分时段加严，实现吨纸COD排放量同比减少86.7%，行业COD排放总量同比减少59.3%。为有效改善南水北调流域、小清河流域等省内四大流域水质，制订实施流域性水污染物排放标准，通过采用环境质量限值反演法核算不同流域范围内污染物排放限值，使污染物排放标准与环境质量标准相挂钩。以制定区域、流域和行业污染物排放标准为主线，出台了《山东省环境保护标准体系规划(2008－2013年)》。到2010年，全面加严流域水污染物排放标准限值，流域内所有企业执行统一排放要求，取消高消耗高污染行业排放特权。

(3)广东省

香港特别行政区政府与广东省政府在2002年发表联合声明，要求2010年年底之前珠三角地区内二氧化硫、氮氧化物的排放总量要比1997年分别削减40%和20%。为此，先后颁布实施了广东省火电厂大气污染物排放标准以及3项机动车污染控制标准。畜禽养殖业作为省内独立产业，同时也是水污染的主要来源。针对全省47.4%的规模畜禽养殖污染得不到控制，规模养殖以外的7万多分散养猪户养殖污染得不到监测的现状问题，实施畜禽养殖行业污染物排放地方标准。为解决珠三角地区大气复合污染问题，改善区域空气质量，保障亚运会的举办，于2010年颁布实施了4项挥发性有机化合物(VOCS)排放地方标准。

(4)上海市

为顺利完成“十一五”二氧化硫总量减排控制目标，制订颁布了地方锅炉大气污染物排放标准。生物制药及半导体是上海市大力发展的高新技术行业，针对两个新兴行业有机溶剂使用量大、种类多的特点，制订地方污染物排放行业标准。根据现行环境管理的需要，2009年修订了污水综合排放地方标准，强化了直排地表水行为的控制，弱化了纳管进城市污水处理厂的控制要求，同时对水源区等需要特殊保护地区制定了特别排放限值。

(5)重庆市

锶盐工业是重庆市极具代表性的重点行业，在国内乃至世界上具有左右局势的地位，但同时也是高消耗、高污染的行业。2007年颁布实施了锶盐工业污染物排放地方标准，限制淘汰工艺落后、能耗高、污染严重的企业。为推动污染物总量削减，颁布实施了水泥工业及燃煤电厂污染物排放地方标准。在机动车保有量不断增加的同时为使空气质量进一步改善，于2010年颁布实施两项机动车排放限值地方标准。

总体上看，地方环境保护标准制(修)订的基本思路是服务于地方环境管理的迫切需求，并逐步由传统的保障总量削减目标实现、加严污染排放控制，向改善环境质量、保障环境安全以及实现区域联防联控并重转变。

2 地方标准工作难点及存在分析

(1)地方标准与国家标准尚未有效结合

我国地方环境保护标准工作起步略晚，且发展速度较慢。自“十一五”以来，随着环境保护要求以及环境标准重视程度的不断提高，我国地方环境保护标准工作逐渐呈现出快速发展的趋势。但从标准数量及环境需求覆盖范围等方面看，地方标准尚无法与国家标准相匹配，难以满足各地不同经济技术条件下环境管理的需要;另一方面，目前制订实施的地方标准主要涉及污染物综合排放、重点行业污染控制、移动源污染控制等方面，根据标准类别划分，均属于污染物排放标准，尚未形成完整全面的地方标准体系，未能与国家环境保护标准体系进行有效衔接。

(2)地方标准差异难以满足区域环境管理的要求

跨省份流域水环境管理、相邻区域大气环境管理均面临不同地区执行标准不一、标准限值各异等情况，形成环境管理力度相对失衡、行业内部环境成本相差较大等问题。对于地方标准工作较为突出的省市，污染排放控制力度较国家要求显著提升，而地方标准工作相对薄弱或尚未实施地方标准的地区，环境监管仍执行国家标准要求，排污强度显著提高，流域、区域间污染转移时有发生。同时，不同地区地方标准无法协调统一也严重影响了区域环境管理的要求。

(3)地方标准加严空间日趋紧缩

地方环境保护标准的重要作用之一是结合区域环境特征及环境管理需求，对国家污染物控制水平适当进行加严。我国环境保护标准工作初期，国家标准的制订思路是在综合考虑全国污染排放及治理工艺的整体水平条件下，确定污染物排放限值。因此针对环境敏感地区、重污染区域，以及社会经济快速发展条件下，环境质量逐渐呈现恶化趋势的地区，为了控制污染排放，改善环境质量，在经济技术可行的前提下，需要制订更为严格的地方环境保护标准进行管理。

然而随着国家环保工作及标准的发展完善，国家环境保护标准的制定思路已由综合考虑全国整体水平，转变为采用生产工艺及污染治理的最佳可行技术作为标准限值确定的基本原则。随着国家标准控制水平的不断提升，地方标准限值加严的可能性逐渐降低，地方标准制订空间受到限制。

(4)地方标准缺乏及时有效的修订机制

目前部分省市颁布实施了一定数量的污染物排放控制标准，通过采用排放限值的方式对污染物进行有效控制。对于任何一项环境标准来说，标准限值的确定与现阶段生产工艺技术和污染治理水平紧密关联，因此在颁布实施后的有效时期内可以发挥良好的环境管理支撑作用。但如果缺乏及时有效的标准修订机制，随着生产工艺和污染治理水平的不断提升，原有标准限值会相对放宽，污染控制针对性及约束性的作用也随之减弱。目前地方标准尚未形成及时有效地实施后评估与修订机制，随着国家环境保护要求的不断提高，将逐渐难以完全满足地方环境管理的需求。

3 “十二五”时期地方标准发展思路探讨

(1)国家层面引导推动，促进区域联防联控协调发展

区域联防联控是我国“十二五”环境保护工作的一项重要内容，国务院办公厅文件以及全国环境保护工作会议均提出了明确要求，其中环境标准作为环境监管的法规、技术依据，必须率先实现区域内紧密联系、有效衔接。特别是针对已纳入国家区域联防指导意见要求的重点城市群，如京津冀、长三角、珠三角等地区，应由环境保护部或国家环境标准技术管理机构牵头，国家层面宏观引导，涉及省市通力配合，开展重点区域、流域污染物排放标准及配套管理办法、技术政策研究工作，解决目前环境保护标准的地域性差异，保障国家区域环境保护工作的顺利实施。

(2)针对突出问题，把握重点环节

地方环境保护标准工作的开展切忌盲目追求“多而全”，否则将会大大降低标准的适用性和可操作性，反而有悖于环境保护法中明确地方标准制订的初衷。地方标准应紧密贴合所属地区环境管理的需求，准确把握地方环境容量、污染特征及发展趋势，识别国家标准中难以有效支撑地方环境监管的重点环节，针对环境管理中亟需的突出问题开展工作。在统筹考虑国家环境保护指导思想，地方环境管理需求，技术可达可控以及经济可承受的基础上，研究制订地方环境保护标准。

(3)扩宽思路，提升地方标准职能

在国家标准污染控制水平整体提升的条件下，地方标准应转变以往单纯加严的传统思路，在“查缺补漏”的基础上，提升地方标准为管理服务的职能［3］。对于已有国家环境质量标准，结合地方发展规划及产业布局，可研究与国家环境质量标准相对应的地方功能区划;对于已实施的重点行业污染物排放标准，如，可制订符合地方行业发展特点的，针对各子行业、不同工艺、产品的地方排放标准;还可根据国家地方标准制订技术方法，开展地方标准制订工作，如制订地方发动机简易工况法排放限值等。

(4)着力构建地方环境保护标准体系

地方环境保护标准体系，其含义为服务于地方环境管理的环境保护标准体系，由国家标准及地方标准共同组成，其中国家标准是体系的主导内容，地方标准是对国家标准的补充与完善［4］。地方环境保护标准体系的构建，是系统梳理环境标准与环境需求对应关系，指导地方标准制(修)订工作科学、有序进行的重要环节，同时通过标准体系的建设，推动地方标准实施后评估及修订工作的开展，能促进标准实施体系与管理程序、基础科学技术研究、人才队伍建设以及配套经费投入等保障机制的建立。

［1］王文美，陈瑞，魏丽超，等.地方环境保护标准现状问题分析与对策研究［J］.环境科学导刊，2010，29(5):21－24.

［2］王军玲，潘涛，刘桂中，等.具有首都特色的地方环境保护标准体系建设［A］.中国环境科学学会环境标准与基准专业委员会年学术研讨会会议论文集［C］.2011:39－44.

［3］杨勇，王文美，陈颖，等.天津市“十二五”环境保护标准规划思路探讨［A］.中国环境科学学会环境标准与基准专业委员会2011年学术研讨会会议论文集［C］.2011:45－49.

A Discussion about the Development of the Local Environmental Protection Standards for the Twelfth Five－Year Plan Period

WANG Wei1，WANG Wen－mei2，LIU Yong2，CAO Yang2，WU Xuan2，YUAN Xiang－hua2
(1.Nankai District Environmental Monitoring Station，Tianjin 300113 China)

This article identifies the difficulty and problems of setting up local standards based on the analysis of the current local environmental standards in Beijing，Shandong and Guangdong provinces.Then it comes to discussion about how to develop the local standards for the 12th 5－year Plan period from four aspects:regional joint control and coordinated development，focal environmental issues，functional upgrading of local standards and establishment of local environmental protection standard system.

local environmental standards;development path;the Twelfth Five－Year Plan

X－65

A

1673－9655(2012)06－0035－03

2012－05－04工业重点行业的地方环境保护标准［2］。为保障环境安全，针对“六里屯垃圾处置场”等环境敏感事件颁布实施了危险废物及生活垃圾焚烧地方排放标准。立足于北京作为国家首都、宜居城市的特点和定位，以奥运会为契机，出台了《北京市地方环境保护标准体系发展规划(2008－2012)》。