重庆市工业园区规划环境影响评价存在不足及应对策略

王 尧

（中煤科工集团重庆设计研究院，重庆400016）

自2003年9月《中华人民共和国环境影响评价法》实施以来，重庆市在大力推进规划环境影响评价（简称“规划环评”）方面取得了积极的成效。在政策法规方面，2005年4月，重庆市发布了《重庆市人民政府批转关于开展规划环境影响评价工作的实施意见的通知》（渝府发［2005］40号）；2007年9月起实施的《重庆市环境保护条例》中，对规划环评工作的开展提出了明确要求；目前，重庆市环境保护局正在着手起草《重庆市规划环境影响评价实施办法》，将进一步明确规划环评的具体范围、建立信息共享制度等。在实践方面，重庆市重点推进了全市48个市级工业园区、18个贸易转移承接地、16个三峡移民生态工业园等工业园区或集中区的规划环评工作，对加强工业园区环境保护、促进工业园区可持续发展起到了重要作用。其中，笔者曾参与了10余个工业园区或集中区的规划环评工作，在具体实践过程中，发现重庆市工业园区规划环评工作在快速推进过程中，尚存在一些不足之处，在一定程度上制约了该项工作的效率和作用，这里将逐一分析，并提出应对策略。

1 存在不足

1.1 评价介入时间较晚

“早期介入”是《规划环境影响评价技术导则（试行）》（HJ／T 130－2003）［1］中所明确的一个重要原则，要求规划环评尽可能在规划编制的初期介入并将对环境的考虑充分融入到规划中。通过提前介入到规划前期研究、规划框架制定、规划草案起草等各个阶段，与规划编制互动，方能充分发挥好规划环评参与综合决策的重要作用。在重庆，目前引导和规范工业园区发展的规划主要有控制性详细规划和产业发展规划，分别从用地和产业类型两大方面进行控制。在实践过程中，由于工业园区往往是该区县城市总体规划中的一个片区，区县的城市总体规划经重庆市人民政府审批通过后，各片区的控制性详细规划往往仅需区县人民政府审批；而产业发展规划目前尚未形成完善的审查审批机制，部分工业园区未编制产业发展规划，部分工业园区产业发展规划由重庆市或所在区县经信委组织审查通过即可。因此，在规划环评尚未开展或完成前，部分工业园区控制性详细规划和产业发展规划就已定稿或审批通过。只有当工业园区未开展规划环评导致园区内的建设项目环评审批出现障碍时，部分工业园区管委会或当地政府才会委托相关评价机构补充工业园区规划环评工作。但此时一方面规划内容已经确定或者部分实施，调整起来存在较大困难，另一方面时间要求紧，往往要求在一两个月内完成，导致规划环评基础资料不详实、预测分析不深入、优化调整建议不具针对性或难以实现，严重限制了规划环评本应起到的作用和效果。

1.2 评价重点存在偏差

工业园区规划环评应是从环境保护角度在宏观层面上考虑工业园区目标定位、产业结构、布局、规模以及供水、排水等重要基础设施是否合理，规划协调性分析、资源与环境承载力分析、生态适宜性分析等是规划环评的重要技术手段。《规划环境影响评价技术导则（试行）》（HJ／T 130－2003）中也明确了规划环评的“一致性”原则，即规划环评的工作深度应与规划的层次、详尽程度相一致。但由于重庆市规划环评机构大都是主要从事建设项目环评的设计院、高等院校等，缺乏长期从事战略环评和规划环评的人才，导致在实践过程中难以把握规划环评重点和方法，受传统建设项目环评思维的影响，过于追求预测结果定量化、精确化，敏感点环境质量达标可行性等问题。实际上，由于规划和建设项目存在较大差异［2］，建设项目在规模、工艺等方面均有较为确定的数据，但规划存在较大的不确定性，因此把分析敏感点是否达标作为评价重点实际意义不大。

笔者认为，规划环评中分析敏感点环境质量达标可行性不是目的，即不是根据预测结果是否达标得出规划可行或者不可行的结论，而应该是一种手段，据此对规划的规模、产业结构等提出相应的优化调整建议，以实现功能区环境质量达标。比如水污染物排放量占剩余水环境容量的比例较高，则应在产业结构上重点发展水污染较轻的产业，同时严格限制水污染较重产业的发展规模。

1.3 审查过程有待优化

规划环评的审查小组会议是引领规划环评发展方向的关键环节，合理的评审过程、高水平的审查小组成员将有利于促进规划环评的健康可持续发展。目前重庆市规划环评审查工作由重庆市环境保护局组织开展，审查过程主要由预审、会议审查两步组成，通过层层把关，有利于提高规划环评的技术质量。但就目前审查情况看，存在预审过于繁琐、与会议审查关注重点雷同现象，不利于提高规划环评的审查效率。根据《关于进一步规范专项规划环境影响报告书审查工作的通知》（环办［2007］140号），“地方各级环境保护行政主管部门不得自行增加技术评估、专家论证等其他独立的审查环节”，评价认为预审目的是把关，而不应把形式和内容与会议审查雷同。

同时，由于部分规划环评的审查会所聘请的专家是长期从事建设项目环评的专家，对建设项目的工艺流程、产污环节、治理措施等方面具有较高的造诣，但是缺乏对工业园区实际、产业发展等层面的了解，导致提出的部分审查意见从环境上合理、但实际可操作性较差。比如要求工业园区内完全不能有居住用地、要求产业发展规划中明确具体产品类型及产量等意见。在工业园区实际发展过程，园区管委会或所属投资公司对园区外的用地不具有管理权和使用权，因此要把园区的居住配套或拆迁安置房布置到区外的可行性较差，但笔者认为也需严格控制园区内居住配套用地的规模和用途，比如参照《工业项目建设用地控制指标》（国土资发［2008］24号），不得建设成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。而对于产业发展规划而言，确定主要的产业发展方向和产值目标是比较适度的，但要进一步确定具体产品类型和数量，对于汽摩配件、电脑构件这类型较为困难，而对于化工等产业链上下游联系紧密的产业，或者电脑、汽车等终端产品则较为容易，因此需根据具体情况因产业而异，关键是限制类、禁止类的产业类型需进行明确。

2 应对策略

2.1 加强规划环评管理

建议重庆市环境保护局进一步加强与重庆市经信委等工业园区主管部门的沟通和协调，深化工业园区规划环评的齐抓共管机制。工业园区主管部门可以要求各工业园区在控制性详细规划和产业发展规划编制初期，应先到主管部门进行备案，并要求同步开展规划环评工作，从而解决规划环评难以“早期介入”的问题。

2.2 加强评价人员培训

从事规划环评工作的专业技术人才不但要具有专业的环保知识，而且要具有经济、产业、社会等各方面的知识储备，同时需要更为广阔的视野和更强的宏观把握能力，因此需加强规划环评技术人员相关知识的培训。建议可以通过邀请国内外规划环评资深专家来渝授课、举办重庆市规划环评论坛等方式。

2.3 合理优化评审过程

建议在规划环评的预审、会议审查过程中，明确不同阶段的审查重点，预审应重点关注该报告书在章节设置、评价内容、评价重点等方面是否满足相关法规、政策和技术规范的要求，具体的细节问题应重点在会议审查阶段进行，通过严格把关、各有侧重，在提高规划环评审查效率的同时，提升重庆市规划环评技术质量。同时，建议在重庆市环境技术评估专家库的框架下，建立专门的规划环评审查专家库，除环保方面的专家外，还邀请经济、产业等方面的专家成为专家库成员。

［1］ 国家环境保护总局.HJ／T 130－2003 规划环境影响评价技术导则（试行）［S］.北京：中国环境科学出版社，2003.

［2］ 谢文玲.规划环评（SEA）与项目环评（EIA）的区别.厦门科技，2007（6）：14－16.