农业生产适应气候变化的政策回顾

□高军侠 □党宏斌（郑州航空工业管理学院）

1.国际应对气候变化的政策

《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Conventionon Climate Change，简称《框架公约》，英文缩写UNFCCC)：于1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会（地球首脑会议）上通过。该公约是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。中国于1992年6月11日签署《联合国气候变化框架公约》，1993年1月5日交存加入书。公约于1994年3月21日正式生效。据统计，目前已有190多个国家批准了《公约》，这些国家被称为《公约》缔约方。《联合国气候变化框架公约》的目标是减少温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化，增强生态系统对气候变化的适应性，确保粮食生产和经济可持续发展。

1997年12月11日，第3次缔约方大会在日本京都召开。149个国家和地区的代表通过了《京都议定书》，规定从2008到2012年期间，主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%。

2007年12月，第13次缔约方大会在印度尼西亚巴厘岛举行，会议着重讨论“后京都”问题，即《京都议定书》第一承诺期在2012年到期后如何进一步降低温室气体的排放。12月15日，联合国气候变化大会通过了“巴厘岛路线图”，启动了加强《公约》和《京都议定书》全面实施的谈判进程，包括在2009年前就应对气候变化问题新的安排举行谈判，达成一份新协议。

2009年12月，第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议在丹麦首都哥本哈根召开，这一会议也被称为哥本哈根联合国气候变化大会，192个国家的环境部长和其他官员们在一起商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议。这是继 《京都议定书》后又一具有划时代意义的全球气候协议书，毫无疑问，对地球今后的气候变化走向产生决定性的影响。然而最终会议达成不具法律约束力的《哥本哈根协议》，规定各国应采取措施减少温室气体排放，把温度上升的幅度控制在2摄氏度以内，为此，发达国家应向发展中国家提供资金支持，应对气候变化。

2.我国应对气候变化的政策

提高适应能力是应对气候变化不利影响和促进可持续发展的重要手段，应制定适应气候变化的长期战略和规划，并把适应气候变化的战略和措施纳入国民经济和社会发展的中长期规划和计划中。2007年，中国政府制定了《中国应对气候变化国家方案》（以下简称方案），明确了到2010年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施。该方案包括五部分内容，分别是第一部分：中国气候变化的现状和应对气候变化的努力，第二部分：气候变化对中国的影响与挑战，第三部分：中国应对气候变化的指导思想、原则与目标，第四部分：中国应对气候变化的相关政策和措施，第五部分：中国对若干问题的基本立场及国际合作需求。

《方案》提及气候变化对农牧业的影响与挑战中，指出未来气候变化对中国农牧业的影响主要表现在：一是农业生产的不稳定性增加，如果不采取适应性措施，小麦、水稻和玉米三大作物均以减产为主。二是农业生产布局和结构将出现变动，种植制度和作物品种将发生改变。三是农业生产条件发生变化，农业成本和投资需求将大幅度增加。四是潜在荒漠化趋势增大，草原面积减少。气候变暖后，草原区干旱出现的几率增大，持续时间加长，土壤肥力进一步降低，初级生产力下降。五是气候变暖对畜牧业也将产生一定的影响,某些家畜疾病的发病率可能提高。如何在气候变化的情况下，合理调整农业生产布局和结构，改善农业生产条件，有效减少病虫害的流行和杂草蔓延，降低生产成本，防止潜在荒漠化增大趋势，确保中国农业生产持续稳定发展，对中国农业领域提高气候变化适应能力和抵御气候灾害能力提出了长期的挑战。

《方案》指出在增强适应气候变化能力方面，通过加强农田基本建设、调整种植制度、选育抗逆品种、开发生物技术等适应性措施，通过合理开发和优化配置水资源、完善农田水利基本建设新机制和推行节水等措施，提高农田抗旱标准，切实提高农业适应性水平。

《方案》在提高公众意识与管理水平方面，通过利用现代信息传播技术，加强气候变化方面的宣传、教育和培训，鼓励公众参与等措施，力争基本普及气候变化方面的相关知识，提高全社会的意识，为有效应对气候变化创造良好的社会氛围。

《方案》提到农业领域应对气候变化的政策和措施上，应加强法律法规的制定和实施；强化高集约化程度地区的生态农业建设以及进一步加大技术开发和推广利用力度。

中国在积极应对气候变化过程中，坚持减缓与适应并重的原则，将适应行动纳入到国家政策框架中来，并着力强化适应气候变化的能力建设，在农业、水资源、自然生态系统、综合海岸带治理、防灾减灾、人类健康等领域采取了一系列有效的政策措施，取得了显著成效。

适应气候变化，应坚持在可持续发展的框架下加以推进，从长远战略的高度，使适应与社会经济发展进程结合起来：坚持重在预防的原则，加强对气候变化影响规律的研究，作出科学预测，建立危机管理体制、防灾体系，做到防患于未然；坚持适度适应的原则，适应是否适度应根据当地社会经济发展状况，资金和技术条件，自然环境和气候变化的影响等特征作出综合判断；坚持与减缓协同的原则，在采取适应措施时，综合考虑与减缓的优化组合问题，强化互为促进型的适应行为，使之产生协同效应；坚持广泛参与的原则，在适应战略和相关政策的制定与评价过程中，强调利益相关者的有效参与；坚持国际合作的原则，通过国际合作提高适应气候变化的能力，解决跨领域、跨区域的的适应问题。

3.国外农业生产的基本政策

美国作为一个年轻的国家，但却在很短的时期内实现了农业现代化。美国越来越成为世界粮食的主要供应者。它供应的粮食虽然只占它的产量的1/3，但却经常占世界粮食供应总量的一半左右。使美国农业领先于世界起决定性作用的是美国的农业政策。首先是美国通过发展基础设施，使农业生产区域化和专业化，提高了农业生产的效益。其次是政府在农业科技发展和应用中起主导作用，美国政府特别重视加强对农业生产者的教育和培训。农业生产者可以随时在附近的社区学院内听课,补充和更新自己的知识。美国农业科技发展的政策目标始终是:为适应农业生产发展的需要，研究和发展农业科学技术，并通过教育和推广培养能掌握现代科学和管理技术的农业劳动者，把先进科技转化为生产力，提高劳动生产率，增强农产品在世界市场的竟争力。

日本在优化农业产业结构上采取选择性扩大的农业政策，即扩大生产需求量增大的农产品，减少并转换需求量减少的农产品，合理化配置与外国农产品形成竞争的农产品。例如自20世纪80年代以来，日本民众的饮食习惯发生了巨大变化，大米消费量大大减少（日本大米价格也因此降了一半，出现供过于求的状况），而畜产品的摄取量大大增加。为了应对这一饮食结构的改变，日本农业部门增加供给，通过建立多样化的农业体系，控制大米的生产量，鼓励生产多种农作物。为了提高农业的竞争力，日本着眼于鼓励生产高附加值的农产品。其主要从品牌、绿色、文化等多个角度提升其附加值。日本的“一村一品运动”发展势头非常好。这种地方认证产生了双赢的效果，通过这些农产品的销售，地方的文化特色得以传播，而依靠地方政府的信誉，又扩大了农产品的销售。日本政府也高度重视利用农业科技、生物技术，发展高科技农业、生态农业、有机农业，促进农业可持续发展，以实现“提高农民收入、提高农产品质量、保护环境”三位一体的目标。日本农业目前重点是减少农药、化肥的使用。例如在日本东北地区的宫城县登米市、滋贺县多个城市，政府和农协把大米分为三等，一等是没有用任何农药化肥的农产品，称为“有机农产品”，其认证事宜由日本全国农协及其委托的地方农协统一组织实施；二等是用了50%以下农药化肥的农产品，被称为“特别栽培农产品”，其认证事宜由县一级地方政府组织实施；三等是用农药化肥的农产品--但也要达到日本全国的最低环保标准。对于不同等级的农产品，都要标注清晰并打上不同等级的环保标签。不同等级的农产品价格差距很大，例如在登米市，其有机大米比普通大米价格高出一倍。此外，日本农协对农业规模化生产和管理的作用，值得重视和学习。首先，由于农协统一采购农业生产资料，统一出售产品，其规模效应提高了农民在农资采购和农产品价格博弈中的话语权。其次，对农业生产资料和农产品的统一管理，降低了农业生产流通过程中的成本。例如在肥料加工中心，宫城县农协从农民那里收集农家肥，然后通过专业的发酵、加工，提高了肥效，还减少了浪费，另外也减少了人畜粪便对农村景观的影响。在大米加工中心，农协所属各农户的大米被运送至此，统一脱壳、打包、贴上环保标签，然后统一在恒温下储存，保持了大米的新鲜。再次，农协经营金融机构，使农户贷款方便又快捷。还有，农协为农户分担风险。在日本，农协和农户之间都签订有详细的契约，风险共担。例如，农协对农户的科技指导、市场指导如果出现错误，农协要承担一定的赔偿责任。

进入21世纪以来，适应WTO农业谈判的要求，世界各国特别是美国、日本、欧盟率先进行了国内农业政策的调整，正在积极有效地推动本国农业政策体系由农业保护向农业支持的历史性转轨。如美国形成以科技推广、食物安全、贸易促进、资源保护以及区域发展为中心的农业支持模式，为了防范市场风险与自然风险，2000年美国政府的农业生产合同补助总额为50.6亿美元，其中，用于农业救灾支出为12.5亿美元，用于水土保持与生态环境保护的资金支持也由1985年的16亿美元增长到2000年的36亿美元。欧盟农业政策调整的重心为大幅度压缩与减少“黄箱政策”，在此基础上强化“绿色壁垒”的功能与作用。日本也力求改变传统的国内农业保护政策，一方面积极弱化政府直接干预的行为措施；另一方面采取一系列行之有效的措施，强化市场机制在农业政策体系中的基础性地位。与此相适应，日本用于农产品价格保护的政府支出明显减少，而用于农村基本建设的投资在农业财政预算中的比重也不断提高，对用于土地保护、科技推广以及农民文化素质提高方面的财政支持也都呈现出大幅度攀升态势。

4.我国农业生产的基本政策

长期以来，我国十分重视应对气候变化工作，陆续出台了大量有关应对气候变化的政策性文件，这些政策性文件为进一步增强我国农业领域应对气候变化的能力提供了政策保障，同时也为农业领域应对气候变化的法制保障打下了坚实的政治基础。其中2007年颁布的《中国应对气候变化国家方案》，针对农业领域适应气候变化提出的相关政策和措施包括：一是继续加强农业基础设施建设。加快实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套，着力搞好田间工程建设，更新改造老化机电设备，完善灌排体系。继续推进节水灌溉示范，在粮食主产区进行规模化建设试点，干旱缺水地区积极发展节水旱作农业，继续建设旱作农业示范区。狠抓小型农田水利建设，重点建设田间灌排工程、小型灌区、非灌区抗旱水源工程。加大粮食主产区中低产田盐碱和渍害治理力度，加快丘陵山区和其他干旱缺水地区雨水集蓄利用工程建设。二是推进农业结构和种植制度调整。优化农业区域布局，促进优势农产品向优势产区集中，形成优势农产品产业带，提高农业生产能力。扩大经济作物和饲料作物的种植，促进种植业结构向粮食作物、饲料作物和经济作物三元结构的转变。调整种植制度，发展多熟制，提高复种指数。三是选育抗逆品种。培育产量潜力高、品质优良、综合抗性突出和适应性广的优良动植物新品种。改进作物和品种布局，有计划地培育和选用抗旱、抗涝、抗高温、抗病虫害等抗逆品种。四是遏制草地荒漠化加重趋势。建设人工草场，控制草原的载畜量，恢复草原植被，增加草原覆盖度，防止荒漠化进一步蔓延。加强农区畜牧业发展，增强畜牧业生产能力。五是加强新技术的研究和开发。发展包括生物技术在内的新技术，力争在光合作用、生物固氮、生物技术、病虫害防治、抗御逆境、设施农业和精准农业等方面取得重大进展。继续实施“种子工程”、“畜禽水产良种工程”，搞好大宗农作物、畜禽良种繁育基地建设和扩繁推广。加强农业技术推广，提高农业应用新技术的能力。而在农业水资源利用方面，要加强灌区建设与改造，开发灌溉节水、旱作节水与生物节水综合配套技术，重点突破精量灌溉技术、智能化农业用水管理技术及设备。全国各区域的适应措施包括：在东北合理利用适宜品种及农业技术，利用气候变暖的有利条件，建设粮食基地；在华北建立节水型生产体系，因地制宜防治沙漠化；在西北合理配置水资源，发展节水农业，保护和改善生态环境；在沿海地区根据海平面上升趋势，逐步提高防潮设施的等级标准。

除此之外，我国的农业领域中虽没有专门的适应气候变化的制度，但却为适应气候变化应采取的措施提供了间接的支持和保障，如《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《农业技术推广法》、《农业机械化促进法》等，明确提出了国家采取措施加强农业基础设施建设，调整、优化农业结构，推进农业产业化经营，发展农业科技，保护农业生态环境，促进农业机械化和信息化，提高农业综合生产能力以及建立和完善农业保险制度和农业生产经营组织等方针政策，为农业应对气候变化奠定了基础。

2009年以来，中国各级政府制定了一系列有利于农业领域适应气候变化的政策法规。农业部出台了《热带作物种质资源保护项目资金管理暂行办法》、《热带作物病虫害疫情监测与防治项目资金管理暂行办法》、《植物新品种保护项目管理暂行办法》、《农业转基因生物安全项目管理暂行办法》、《超级稻新品种选育与示范项目管理办法》等文件。

农业生产适应气候变化是一项长期的事情，不仅需要采取针对性的适应性措施，而且在政策层面上要做出针对性的调整，为农业可持续发展提供制度保障。