河南抗旱服务组织发展问题研究

□黄喜良（河南省抗旱服务中心）

1.引言

抗旱服务组织是水利部门社会化服务体系的重要组成部分，是推动水利基层服务体系建设的三驾马车之一。20世纪80年代后期以来，一方面受全球气候变暖的影响，河南省干旱灾害频繁发生，严重影响了粮食生产安全和农村饮水安全，抗旱夺丰收成为保障粮食稳产高产的关键环节；另一方面农村家庭联产承包责任制的深入发展，农村青壮劳动力大量外出务工，农村双层经营体制下集体组织抗御干旱灾害的动员能力弱化，加上农业经济比较值相对较低，农民无力购买大中型抗旱机具设备。因此，急需建立一支由政府主导的抗旱服务骨干队伍，在大旱时期发挥抗旱突击队作用，为防灾减灾，保障农业丰产，农民致富，提供强有力的物质技术支撑。

2.河南抗旱服务组织的发展历程

河南省抗旱服务组织建设与发展大致经历了3个阶段。

第一阶段是从20世纪80年代后期至90年代中期，为形成期。1991年10月，国务院《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中，提出了“加强农业社会化服务体系建设，是深化农村改革，推动农村有计划商品经济发展的一项伟大事业，对于稳定和完善以家庭联产承包为主的责任制，健全双层经营体制，壮大集体经济，实现小康目标，促进农业现代化，具有极其重要而又深远的意义”。1992年11月，水利部在唐山召开了全国抗旱服务组织建设现场会，听取河北省及其他省市关于抗旱服务组织发展和经验介绍，观摩了迁西、遵化等4个县市的抗旱服务站和服务现场，推广河北的抗旱服务经验。1995年河南省财政厅、河南省水利厅以豫财农字[1995]92号文“关于印发《河南省抗旱服务组织建设管理办法》的通知”，在全国较早出台了抗旱服务组织建设管理的规范性文件。这一阶段河南省基本完成了县级抗旱服务组织的组建工作，初步构建了全省抗旱服务组织的总体框架。

第二阶段是从1996年至2009年,为发展壮大期。1996年春，国家财政部、水利部在邯郸召开了全国抗旱服务组织建设工作会议。邯郸会议后，财政部、水利部、国家防总颁发了《抗旱服务组织建设管理暂行办法》，是在总结我国抗旱服务组织发展积累经验的基础上，出台的抗旱服务组织规范性管理文件，为我国抗旱服务组织健康发展提供了制度保障。同年，国家防办和财政部农业司决定在全国开展县级抗旱服务队示范县试点建设，联合制定了《抗旱服务队示范县建设验收标准》，通过示范带动作用，鼓励和扶持了一大批县级抗旱服务组织，推动了抗旱服务组织的蓬勃发展。1998年和2001年的县乡机构改革中，乡级专设的水利站被撤并，农村水利设施的管理、技术推广、抗旱灌排机具供给等基层服务缺位，对县级抗旱服务组织服务需求的依赖性日益增强，县级抗旱服务组织乘势而上，发挥设备、技术、物资供应的优势，建立了以县级抗旱服务组织为依托，以乡级抗旱服务分支机构为纽带，辐射村组的抗旱基层服务网络，深受农民的欢迎，初步形成了物质与技术有机结合新型的抗旱服务体系。这一时期，河南省有19个县级抗旱服务组织通过创建达到“抗旱服务队国家级示范县”和“省级示范县”验收标准，得到中央财政扶持。

第三阶段是2010年以来，为提高期。2010年12月31日，中共中央国务院《关于加快水利改革发展的决定》中提出，“建立专业化与社会化相结合的应急抢险救援队伍，着力推进县乡两级防汛抗旱服务组织建设……”，为抗旱服务组织的发展方向提出明确的指导方针。2011年初，国家下达河南省特大抗旱经费25200万元，用于支持126个县级抗旱服务队购置抗旱设备补助，为县级抗旱服务队的持续发展奠定了坚实的物资技术基础。2011年3月7日，国家防汛抗旱总指挥部办公室国汛[2011]4号“关于印发县级抗旱服务组织建设管理办法的通知”，对县级抗旱服务组织的建设提出了规范化要求。2011年11月12日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过《全国抗旱规划》，强调“要以县乡两级抗旱服务组织为重点，加强抗旱服务体系建设，提高机动送水能力和抗旱浇地能力”。2011年12月2日，水利部和财政部召开“加强抗旱服务组织建设管理工作视频会议”水利部部长陈雷在讲话中提出“按照巩固县级、发展乡级、扶持村级的思路，重点发展县级抗旱服务队，因地制宜发展乡镇级抗旱服务队，鼓励发展村级抗旱协会和农民抗旱专业户，逐步构建完善的社会化抗旱服务网络体系和良性运行机制。

3.河南抗旱服务组织的建设成效

3.1 自成体系的组织架构。2011年12月统计数据：全省共有乡级以上抗旱服务组织1182个，其中省辖市级以上4个，县级抗旱服务组织135个，乡级抗旱服务组织1043个。县级以上抗旱服务组织的机构形式大体分为6种类型。独立存在的抗旱服务队54家，约占总数的38.8﹪；同打井队水利工程队实行一个单位两块牌子的28家，约占20.1﹪；同防汛抗旱办公室实行一个单位两块牌子的26家，约占18.7%；同水利物资站实行一个单位两块牌子的12家，约占,8.6﹪；同农水技术推广单位实行一个单位两块牌子的9家，约占6.6﹪；同防汛机动抢险队实行一个单位两块牌子的6家，约占4.3﹪。乡村级的抗旱服务组织1043个，大致有4种形式。乡镇抗旱服务分队挂靠在乡农业综合服务机构，作为县级抗旱服务组织的分支机构和服务网络的节点，发挥县乡抗旱服务组织与农民、农村合作组织之间的纽带作用。村级抗旱服务组织，主要由农民自发组成的供水协会、农机合作社、水利机具专业户、种粮大户组成，作为县乡抗旱服务组织的补充，发挥直接为农民提供抗旱机具和服务的网络终点作用。

3.2 充满活力的队伍建设。截至2011年12月，全省县级以上抗旱服务组织140家，其中有政府编制部门或同级政府以文件的形式明确机构的88家，占总数的63%。自收自支的事业单位106家，占总数的76%；差额供给的事业单位10家，占7%；全额供给的21家，占15%；企业性质的3家，占2%。县级以上抗旱服务组织职工总数7070人，其中：县级以上3105人，乡级3965人。县级以上抗旱服务组织中，具有高级技术职称的205人，中初级技术职称的745人，持有工人等级证书的1507人，其它648人；

3.3 物质技术装备。全省县级以上抗旱服务组织经营场地面积92232m2，其中物资仓库 50090m2，经营门店 5010m2，办公场所16146m2，举办企业场地22085m2。主要技术装备数量29462台（套），其中灌排设备30014台套，打井机444台，拉水车359台，发电设备1165台，其他大型设备216台。

3.4 经济状况。2010年经济收入总量3410.3万元，其中财政补助收入846.2万元，仓储设备出租等固定资产增值收入520.05万元，抗旱服务收入449.68万元，其他经营收入1594.4万元。社会保障支出693.4万元，其中养老保险503万元，医疗保险110.4万元，住房公积金65.06万元，失业保险14.97万元；2011年经济收入总量9895万元，其中财政补助收入6992.2万元，仓储设备出租等固定资产增值收入126.149万元，抗旱服务收入553.29万元，其他经营收入2223.77万元。社会保障支出765.8万元，其中养老保险550.07万元，医疗保险129.42万元，住房公积金70.861万元，失业保险15.448万元。

3.5 能力建设。抗旱服务组织在历次的抗旱减灾斗争中，发挥突击队作用，利用大型设备和技术力量的优势，为河南省的粮食稳产增产、农民增收做出了积极的贡献。特别是在2010年和2011年的冬春连旱时期，突出显现了抗旱服务组织的不可或缺的作用。据统计数据显示，2010年全省抗旱服务组织抗旱浇地136399hm2，出动人数81505人次，出动主要设备21430台套，修理机具8655件（台），深入田间地头提供技术咨询服务9068人次。2011年抗旱浇地220119hm2，出动人数88621人次，出动主要设备38163台套，修理机具9323件（台），深入田间地头提供技术咨询服务10923人次。

4.抗旱服务组织的长效发展模式探讨

4.1 专业化的抗旱服务组织模式

4.1.1 政府主导模式。一是明确抗旱服务组织的定位与性质。抗旱服务组织是我国抗旱减灾体系的重要组成部分之一，2011年中央一号文件明确提出，“提高防汛抗旱应急能力。尽快健全防汛抗旱统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效的应急管理机制，建立专业化与社会化相结合的应急抢险救援队伍，着力推进县乡两级防汛抗旱服务组织建设”，为抗旱服务组织建设提供了政策支持。我们要抓住机遇，力促省政府出台规范性文件，明确抗旱服务组织的事业单位性质，确保依法存续；二是明确抗旱服务组织建设发展的主要经费来源。根据我国农村社会经济发展状况，完全靠市场规律运作建设发展抗旱服务组织的条件还不具备。加大公共财政对抗旱服务组织的经费保障力度。扩大中央及地方财政的抗旱专项资金规模，建立专项资金。重点解决抗旱服务组织大型设备的购置补贴、社会保障由单位支出的部分、应急抢险救灾中无偿支出的部分经费等；三是国家给予抗旱服务组织发展的优惠政策。抗旱浇地、解决因旱临时饮水困难、打井修建临时中小型水利工程等是抗旱服务组织的主要业务，这些工作大都是临时性的，且是紧迫的有时是无偿的。因此国家应给予抗旱服务组织开展非主营业务的优惠政策，提高抗旱服务组织在市场中的竞争力，不断自我发展壮大。在收费许可、资质准入、税负减免等方面给予政策支持。为防汛抗旱服务组织的长效发展创造外部条件。

4.1.2 示范带动模式。要因地制宜地建设一批具有示范作用的防汛抗旱专业队伍。通过创先争优，培育和扶持一批省级、国际级示范县防汛抗旱服务队。通过示范带动、政策引导、典型启发，促进防汛抗旱服务组织的蓬勃有序发展。重点在产粮大县、安全饮水任务较重的山区县发展一批县乡级骨干队伍，保障防汛抗旱应急需要。从规范化建设入手，从机构设置、人员配置、政府财政支持、制度建设、抗旱效能发挥、多种经营、创先争优等方面进行量化考核，有计划地创建一批抗旱服务组织示范县，推动防汛抗旱服务组织的蓬勃发展。

4.1.3 一专多能模式。充分发挥防汛抗旱服务组织的物资技术优势，促进技术经济的有机融合，拓宽服务功能，实现资源共享。一是抗旱服务组织的长效存续发展，依靠承担抗旱救灾的单一任务，很难发展壮大和持久存续。需要通过扩大服务功能，拓展服务内容，发挥应有的效能；二是抗旱服务组织具有大型灌排、拉水设备，有骨干技术人员，完全有能力承担起防汛机动抢险、排涝、农村安全饮水的重任，做到遇险抢险、遇涝排涝、遇旱抗旱，更加高效地发挥防汛抗旱专业技术人员和设备的作用。抗旱服务组织实现一专多能的基本模式，是建立起以抗旱、防汛和排涝机动抢险、农村安全饮水为核心的“三位一体”的服务功能。

4.1.4 综合经营模式。抗旱服务组织的准公益性，决定了防汛抗旱服务组织必需通过提供优质的服务，利用物资技术的优势，立足防汛抗旱，面向社会，在市场竞争中，争取效益最大化，既实现了物资设备的保值增值，又弥补生产生活的经费不足，积累公共资金，实现滚动发展，为长期存续提供物质保障。可通过设立抗旱物资门店，发挥销售主渠道的优势，为农民提供物美价廉的抗旱产品，提供便捷的售后服务等实现薄利多销。在非抗旱抢险期，可利用大型设备的优势，承担小型水利工程项目创收，辟新的财源。

4.2 社会化的模式。把村级自治组织、农民用水合作社、农机合作社、种粮大户及其他以抗旱减灾为目的设立的经济组织，作为抗旱服务组织的社会化部分。鼓励发展村级抗旱协会和农民抗旱专业户，逐步构建完善的社会化抗旱服务网络体系和良性运行机制。抓紧出台扶持政策，鼓励各地乡级以下第5个层级的抗旱服务组织，因地制宜地利用自身的物质技术、熟悉农业耕作特点、网点建立在粮食生产的最前沿的优势，积极开展丰富多彩的抗旱、除涝、防洪抢险、人畜饮水、旱涝保收田等服务活动。县级抗旱服务组织通过设立在乡级的分支机构，将中小型抗旱物资设备，以契约的形式，配备给散落在农村抗旱一线的村民自治组织、用水者协会、农机专业户、种粮大户等构成的抗旱社会化服务组织，通过他们发挥设备的效益。同时县级抗旱专业队伍，发挥大型设备和技术优势，集中优势力量，解决基层服务组织难以克服的水源工程建设、除涝排水、工程规划、设备维修等。建成以县级抗旱服务队为核心，以乡镇级抗旱服务分队为纽带，以村级自治组织、农民抗旱协会、农机专业户、种粮大户等为基础，专专业化与社会化互为支撑的抗旱社会化服务网络体系。