英国能源监管优化项目实践、经验及其启示

王 伟，黄 乐

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206）

●能源与环境问题研究

英国能源监管优化项目实践、经验及其启示

王 伟，黄 乐

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206）

监管优化作为监管改革发展的新阶段日益在国际监管领域获得共识，逐步成为新的治理工具选择。为确保能源安全和低碳发展，英国在能源领域开展了监管优化项目，通过精简行政规章、加强监管影响评估等手段，逐步形成了监管优化文化。积极借鉴英国能源监管优化经验，有助于我国进一步完善能源监管体系，保障能源可持续发展。

能源监管；监管改革；监管优化；成本效益分析

世界各国经历了强化监管、放松监管、适度监管的循环，这不是简单的概念转换，而是时代发展赋予监管主体与时俱进的责任。为摆脱能源领域长期监管无效局面，减少民众批评，英国政府要求能源监管机构在能源政策与监管框架的共同作用下保证能源安全与多样化发展，保障能源供需平衡和协调发展。1997年，英国政府启动了监管优化（better regulation）项目［1］，在能源监管实践中充分利用优化原则，取得了显著的监管成效。

一、英国能源监管优化项目简介

（一）英国能源监管优化项目背景

英国能源市场领域效率监管缺失，成本效益结构不合理等因素造成了能源监管趋向失效，导致能源市场缺乏活力与投资驱动，整个能源系统趋向疲软。为确保能源系统健康运行，英国政府启动了能源监管优化项目。能源监管优化的主要手段是通过对现有能源监管规章进行精简，合并或取消的方法，加强成本效益分析，使监管在更为有效的模式下运行。参与的对象包括能源监管机构、其它政府部门和工业项目组以及公众等。项目通过监管主体与投资者的双边会议、讨论会、市场区域论坛、书面材料交流、网络资料和信函等方式进行交流反馈。能源监管机构还组织能源工业跨区域的大规模讨论会，以便更多的宣传能源监管优化项目的意义，以便监管优化活动取得共识，监管政策更有效地被执行。

（二）英国能源监管优化项目目标

能源监管优化是英国提高能源领域生产率和竞争力的重要举措。有效的监管框架，精简的监管规章、低廉的监管成本能促进能源安全多样化发展和环境保护。因此，能源监管优化的目标如下：其一是精简规章制度，降低监管成本。精简规约为市场带来活力，减少大量不必要的行政程序和繁文缛节，降低监管成本。其二是形成可持续发展的能源竞争性市场，保护公众利益。保护公众利益是能源优化监管始终追求的目标，优化监管的核心在于确保监管确有必要且有效益才设立。

（三）英国能源监管优化的原则

监管优化原则是监管改革战略能够有效执行的纲领和基石。这些原则已成为当前监管决策领域共同遵循的准则，同时也对监管机构的立法框架产生深远影响。

1．透明性原则（transparency）。透明性原则要求通过正式或非正式咨询，以更综合的方式解释其决定，将公共开支及信息透明化，接受公共问询。

2．适当性原则（proportionality）。适当性原则要求监管政策目标不能只以监管自身为考虑点，要兼顾效益与成本。只在有必要条件下，监管机构才能设立监管。监管必须保证政策方案与补偿方案要与潜在风险形成适当比例。

3．问责性原则（accountability）。问责性原则要求监管机构必须对其监管政策作负责任的解释，并按能被有效判定的标准接受公众监督，保证公平、有效的投诉机制及上诉程序的完善。

4．一致性原则（consistency）。一致性原则要求统一监管规章与标准，防止政策冲突，节约监管成本。对监管者和被监管者而言，为使监管稳定持久，必须在监管过程中保持其政策的一贯性。

5．目标性原则（targeted）。目标性原则要求监管机构以完成监管任务为目标，随时依据不同的监管对象调整监管政策及其执行力度。

二、英国能源监管优化项目的具体实践

区别于以往的能源监管改革，英国能源监管优化致力于最广泛的部门间合作，同时与很多能源企业、利益相关者就具体监管问题进行磋商。广泛的部门合作可以避免职能重复，有效协调各部门利益矛盾，确保监管政策被有效执行。

（一）英国贸工部的能源监管优化

英国贸工部（DTI）成立于1621年。随着贸工部的重组与整合，能源监管职能范围不断扩大。2007年，贸工部分拆成两个部：行业、企业与监管改革部（BERR）和创新、大学与技能部（DIUS）。其中行业、企业与监管改革部（BERR）下属的能源局负责能源监管职责。2008年3月根据时任首相命令，内阁新成立了能源和气候变化部（DECC）该部接管了行业、企业和监管改革部下设的能源局的所有职能。其目标是确保能源安全有效，使英国成为低碳经济国家。贸工部尤其是能源与气候变化部成立后从总体上开展的监管优化措施有：第一，以能源监管优化五大原则为准则审查监管规章，将监管优化融入决策过程。第二，减少繁杂的规章条文数量，降低行业的行政负担。第三，开展监管影响成本效益分析，保护公众、消费者和雇员及组织团体利益。该部监管优化的具体实践如下：

1．电力监管优化。为了进一步提高电力行业管理效率和监管效益，贸工部在如下几方面作了优化。第一，审查电力经营特许规章。从审查分布式发电工作着手，加大听证力度，然后对电力经营特许制度进行审查并简化规章，使电力协调发展在制度上实现一致。第二，完善能源发展规划制度，为维护和发展能源基础设施建立了强有力保障。比如为电站提供更有效的公共调查程序，允许公司对架空线路等小工程自行设定规则等。第三，加强政府相关部门合作，减少政策冲突。如小规模热电联产问题，通过各种激励手段使电力生产实现多样化。

2．石油和天然气监管优化。英国在2005年已成为石油和天然气进口国。为保障英国的能源供应安全，贸工部采取了一系列监管改革优化政策。在油气上游部门贸工部采取的方法有：第一，逐步完善上游部门的信息收集机制。第二，加强特许经营规章审查，完善资金审查机制。资金审查涉及到具体活动的付款问题，如许可证的收费等，在减少许可规章的同时也减少了企业的负担。第三，加强与英国海洋作业协会的合作，不断简化工作流程，激励中小企业对英国的能源安全做出自己的贡献。在油气下游部门，进一步加强石油库存制度监管，以保证在全球石油供应受到干扰和威胁时，满足国内原油供应，加强市场信心。

3．煤炭监管优化。煤炭占英国三分之一的发电能源消费份额。在天然气价格高涨时期，煤炭将为总发电燃料提供二分之一的保障。2008年，英国的天然气价格不断上涨，煤炭作为重要的能源，支撑着英国能源供应系统。煤炭监管优化如下：第一，扩大煤炭管理局的职权范围。第二，适时整理煤炭规约文书，合并或废除一些造成行业负担的规约。采用成本——效益分析方法，将规约文书进行整理，确保其适时更新，第三，厘清煤矿长期租赁问题，明晰产权关系，确保煤炭运营商及矿业公司稳定的收益预期。

4．核能监管优化。核能为英国总发电量提供了20%的燃料来源。贸工部在能源监管优化中对核能发展关注的是其规划和审批。英国的核电站不采用国际标准进行审批，而是运用自己的审批程序。这对行业而言需要花费更多的时间和成本。贸工部将这些问题纳入审查范围，力求简化其程序，为行业发展提供了便利。

（二）英国天然气和电力市场办公室的能源监管优化

天然气和电力市场办公室（OFGEM）是英国的独立能源监管机构，一直致力于能源监管优化的发展并取得巨大成就。首先，在人力资源方面不断实现雇员的多样化，截止到2009年，其雇员队伍有“0．6%的残疾人，44%的女性，在经理队伍中有41%的女性，在高级服务成员中女性占29%，少数民族人员占雇员总人数的17%，占高级服务成员总数的11%。”［2］其次，能源监管优化项目的启动使35%的文件转变为更易阅读的无纸文件、并开通了网站。第三，以保护消费者利益为根本目标，不断整合或简化电力和天然气的监管条例，通过公众咨询提高了政策执行透明度，促进了市场竞争，使能源监管成本不断降低。OFGEM在监管优化过程中将电力和天然气供应许可证的规章数量由原来的160页减少至80页，使市场竞争者跨越繁冗的规章障碍，进一步促进了竞争。第四，OFGEM加强所有工作的成本控制。将2005年6月至2009年10月的开支增长率设定在零售物价指标（RPI）的3%以下，按照这个标准，到2010年OFGEM的监管成本能节省500万英镑。

1．电力监管优化。为使能源市场实现全面竞争，不断精简规则已成为英国天然气和电力市场办公室的重要议程。电力是最基本的能源服务，每户家庭都有平等享受电力服务的权益。OFGEM在监管优化过程中提出了弱势群体适当保护原则，规定供应商在申请供应许可证时必须提交弱势群体保护义务的书面材料。在监管优化五大原则的指导下，英国电力工业形成了有效的竞争格局，终端消费者可通过多种渠道获得电力供应，OFGEM还通过合同形式将其它分散的电力产品直接出售给消费者或供应商。

2．天然气监管优化。OFGEM对天然气监管优化采取的措施如下：第一步是废除或简化天然气供应许可证规约，废除阻碍市场竞争发展的繁文缛节。第二步是审查行业法规及要求，确保许可证管理效用。1986年英国天然气市场开始实行私有化后，天然气零售与批发市场已实现自由竞争，并逐渐形成稳定的天然气产业结构。天然气消费者可通过多个渠道，自由选择供应商。近年来，英国对天然气的需求不断增加，而北海天然气产量又不断下降。“为保证能源供应的安全，OFGEM除了继续贯彻保护消费者利益的目标外，还致力于在进口天然气中优化合同管理和谈判以获得更高供应效率。”［3］

三、英国能源监管优化项目经验及其启示

随着经济的发展，英国能源年消耗量日益增加，开始受到自身能源供应不足的挑战。英国能源监管优化为英国能源的可持续发展及能源安全做出了卓越贡献。能源监管优化项目独特的经验对中国具有一定的借鉴意义。

（一）英国能源监管优化项目的成功经验

1．保证监管效果必须精简规章。能源市场能充分竞争，需要在保护消费者权益基础上尽最大可能精简规章，简化相关程序。在英国能源监管优化项目中，电力和天然气供应许可证的条例数量被废除了50%以上。从而降低了能源市场进入门槛，使消费者有更多机会去选择优质服务供应商。减少规章数量可以减轻官僚作风和政策执行成本，提高了能源供应服务效率。

2．监管可持续发展必须降低监管成本。监管改革必须有利于降低昂贵的监管成本。2007年BERR设定了战略目标，即到2010年要实现监管成本额度比原来减少净25%（相当于10亿英镑）。［4］能源优化监管项目作为分支项目也设定了自己的战略目标，即未来5年内减少监管成本1200万英镑，该战略目标已提前超额完成。OFGEM通过能源监管优化的精简计划对其行政成本进行严格的控制（不超过RPI指数的3%）；通过监管影响评估（RIA）方法进行有效的成本效益分析、风险分析、社会与环境影响分析，为监管政策的使用或废除提供了科学依据。

3．监管取得实效需要广泛的公共参与。在监管优化过程中，公众咨询已经成为能源监管优化不可或缺的工具。为了更好的了解公众需求，OFGEM启动了消费者至上项目，成为能源监管优化的重要工具。比如RIA为公众参与能源监管优化项目提供了更多机会，使其需求通过咨询等活动在决策中得以体现。为鼓励更多公众参与能源监管优化项目的咨询，OFGEM开通了网络路径以便公众能及时对有关政策发表自己的见解。

4．监管优化的首要目标是增加能源供应。确保每个人都能支付得起合理的能源账单，是每个公民的基本生存权利。保证能源供应的最基本标准是摆脱燃料贫困（fuel poverty），燃料贫困是指消费者需将收入的10%或更多用来支付能源账单以维持基本的生活系统。［5］英国政府一直致力于减少燃料贫困人口的数量。弱势群体占燃料贫困人口份额的很大一部分，由于能源价格日益高涨，这些人无法享受平等的能源服务。因此，OFGEM首先从很多方面着手与相关部门合作开展服务弱势群体的能源活动。其次，OFGEM通过提高能源利用效率，促进能源市场竞争，使能源价格上涨幅度保持在最小范围。第三，OFGEM采取政策确保所有消费者尤其是低收入者能参与到能源市场中。第四，OFGEM在审查能源供应许可时要求供应商确保弱势群体能源服务利益。第五，启动社会行动战略（social action strategy），针对弱势群体解决燃料贫困问题。

（二）英国能源监管优化对中国的启示

1．推进市场化改革，逐步形成竞争性能源市场。英国在监管优化项目中不断推动了能源市场有序竞争。“推进能源行业的市场化改革是理顺能源管理体制、建立有效能源保障体系的前提。”［6］我国受传统行业管理思想的影响，行政干预色彩较为浓厚，只有推进市场化改革，使能源市场逐步形成竞争态势，才能从根本上消除“政监不分”局面。首先，推进市场化要遵循“整体规划、分步实施”原则。电力等能源产品具有自然垄断属性，又具有准公共物品的特性，根据我国当前的情况只有循序渐进、分步实施才能保障市场化改革顺利进行。其次，转变政府职能，减少行政审批，规范市场行为。改革现行行政审批制度是能源市场发展的必然趋势。第三，加快国有能源企业的改革。推进市场化改革重要一步在于改变我国目前国有企业“一股独大”的局面。要通过产权改革在能源行业领域的上、中、下游产业中带来有效竞争，保障我国能源市场有序竞争，稳步发展。

2．扩大公共参与，降低监管成本。在监管领域，监管者普遍存在着被利益集团“俘获”的风险。让广大公众参与监督，可有效降低这一风险。“从治理的理念看，治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府能够释放出公民组织的自主管理能量。公民组织发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的物质基础。”［7］因此首先要确立公众参与有关监管法规废除、合并的程序性原则。可通过电子网络、调研、民意调查、听证会等渠道向公众征求相关意见，同时在公众监督下定期审查、整理能源规约，提高能源法规效度。其次要大幅度降低监管成本。英国能源监管优化减少了行政规章，将电力和天然气供应许可证的条例数量废除了50%以上，有效降低了监管成本。我国能源管理和监管政策层出不穷，红头文件不可胜数，监管成本较高，要以征求公众意见为基础，适度减少许可证审批规章数目，降低监管运行成本。

3．推行能源普遍服务制度，保障消费者权益。完善的能源监管体制需要拥有完备的消费者权益保护体系。随着能源对社会及个人发展的日益重要性，获得能源服务权已经被逐步纳入生存权体系，为此国际社会提出了能源普遍服务（energy universal service）的目标。普遍服务的核心要义是向公民提供均等的机会和同质的服务。［8］英国能源监管优化的首要目标是致力于保护消费者权益。

我国正逐步推进能源行业市场化，有效保护消费者权益是能源市场可持续发展的基本提前。开展能源普遍服务，需要国家制定政策，采取措施，确保公民都能以合理的价格，获得最基本的能源服务。首先，确保能源市场公平有序竞争。竞争是反对垄断最有力的方法，也是保护消费者最有效的手段。在天然气和电力产业中引入竞争，不断提高非国有成分的比重，打破原先的垄断格局，使能源供应商以质量取胜，以顾客为导向。其次，政府部门间应通力合作建立有效应对能源价格波动的政策框架。为保证公民能源服务权的获取，应制度性规定能源供应商必须就涨价进行解释或者说明，要求他们必须保证弱势群体的基本能源需求。第三，建立能源监管信息公开机制，完善普遍服务规范。建立信息披露机制，保障消费者自主选择供应商的权利，规范能源供应商能源服务的基本职责范围，以法律文本形式明确服务质量标准、违约赔偿、争端解决等问题。第四，开展专项治理，消除能源贫困问题。激励社会各界参与解决弱势群体的能源贫困问题，真正实现普遍服务。

［1］Stephen Weatherill．BetterRegulation［M］．London：Hart Publishing，2007：3．

［2］Protecting Energy Consumer Interests Now And The Future： OFGEM Annual Report 2008－2009 ［R ］．OFGEM，2009．

［3］Proposed Corporate Strategy And Plan 2006－2011：Office Of Gas And Electricity Markets，2006：1．

［4］BEER Simplification Plan 2008：Supporting business through better regulation，BERR，2008：3．

［5］Energy challenge：DIT Energy Review a Report［R］．DTI，2006：55．

［6］林伯强．2006年中国能源发展报告［M］．北京：中国计量出版社，2006：292．

［7］朱玉知．公共治理视角中的电力监管改革［J］．管理科学文摘，2007（6）．

［8］吕忠泽，王俊．构建有中国特色的社会普遍服务体系［J］．天津社会科学，2007（5）．

On the Practice，Experience and Enlightenment of British Energy Better Regulation Project

WANG Wei，HUANG Le
（School of Humanities and Social Sciences，North China Electric Power University，Beijing 102206，China）

Better Regulatory is a new stage of regulatory reforms and there is consensus among international regulatory areas．It has become the new governance tools gradually．To ensure energy security and low carbon development in energy sector，British government started a project called better regulation，which by means of simplifying administrative rules，strengthening the impact assessment of regulation，gradually formed the style of better regulatory culture．It is helpful to improve Chinese energy regulation system，ensure the energy sector sustainable development from learning from British better regulation experience in energy sector．

energy regulation；regulation reform；better regulation；cost－effectiveness analysis

F113．3

A

1008-2603（2012）02-0001-05

2012-01-29

中国博士后科学基金 “欧盟能源监管优化理论、实践与中国借鉴”（项目编号：2011M500272）；国家社科基金“公共服务型政府能源监管职能研究”（项目编号：07CZZ009）。

王伟，男，华北电力大学人文与社会科学学院副院长，副教授；黄乐，女，华北电力大学人文与社会科学学院硕士研究生。

李潇雨）