中国公民社会参与政策过程的消极影响论析

张同学

（中原工学院学报编辑部，河南郑州 450007）

一、中国公民社会的界定

我国学术界一般认为，公民社会是指公民在国家或政府和营利性企业之外进行自愿结社和自由交往的社会公共领域，由各种非政府、非营利性组织所构成的民间组织是公民社会的主体和基础。公民社会就是相对独立于政治国家的民间公共领域，对这一点学术界并无异议。然而对于公民社会的内涵和外延，学术界还存在着不同的意见。

结合转型期中国的实际情况，本文将中国公民社会界定为在官方政治领域和市场经济领域之外，由公民自愿结社、自由讨论公共问题而自发形成的民间公共领域。它大致包括民间组织和公共舆论两个层面。

二、中国公民社会参与政策过程的必然性

中国公民社会具有参与公共政策过程的必然性。

首先，公民社会与政策过程的价值取向是相同的。政策过程是公共权力机关对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实以达成社会公众意愿的过程。我国公民享有广泛的参与政治生活和政治决策的权利，这被载入宪法和法律，是我国人民主权原则的重要体现。这一价值取向决定了公民必然参与和影响公共权力机关的政策过程。公共政策过程以促进、实现和维护公民权利为基本原则和目标。我国公民社会是公民权利产生的空间，以实现和维护公民权利为价值取向。公民社会和政策过程相同的价值取向决定了我国公民社会必然要参与政策过程。

其次，公民社会参与政策过程是提升个体公民参与政策过程效果的必然要求。公民参与政策过程的实际效果取决于公民的组织性。无组织的公民参与政策过程是软弱无力和低效的，也会对政策过程产生负面影响;公民只有通过民间组织和公共舆论形成一种规范性的认同关系，放大其行动或舆论的影响力，才能在形成公共议程、推动政策执行和监督政策评估中形成有力、有效和理性的参与。因此，公民必然会通过公民社会组织或公共舆论形式来参与政策过程，以增大公民参与政策过程的效果。

再次，公民社会的利益取向决定其必然参与政策过程。维护和增进社会公共利益是中国公民社会的目标和归宿。民间组织作为非营利性组织，是公民基于维护和增进社会公共利益或群体公共利益而自愿结成的团体。因此，公民必然会通过民间组织积极参与政策过程，向政府提出各种利益要求。同样，通过公民自由、理性和批判的讨论而形成的公共舆论，也是公民向政府提出的关于公共利益的表达和要求。公民社会为公民提供了维护和增进公共利益的组织途径和舆论途径。只有通过政策过程，公民社会才能实现自身维护和增进公共利益的目标追求。

三、中国公民社会参与政策过程的消极影响分析

公民社会参与政策过程既具有积极的效果和影响，在某些条件和情况下也会产生一些消极的效果和影响。对此，身处于公民社会较发达国家的西方学者有着全面和清醒的认识。公民社会参与政策过程的积极影响主要有增加政策过程的公开性和透明度、促使政策主体从单一到多元、减少政策执行中的阻力、增强政策对公众需求和愿望的回应性、有利于实现社会利益各方的动态平衡等五个方面。迄今，我国学术界对公民社会参与政策过程的消极影响论述较少。中国公民社会参与政策过程的消极影响概括为以下四个主要方面。

（一）增加达成政策共识的难度，增加社会冲突

公民社会参与政府的政策过程，经常会增加政策过程中各个利益涉及群体之间的矛盾和冲突，从而会增加政府凝聚社会各界共识、达成政策一致的难度。如美国学者Kweit认为:“公民参与固然可以满足人民的实际需求、落实民主的精神，但是在实际的执行中却也会产生若干问题。例如，有可能增加政治系统内的冲突，包括职业政治家、行政官僚与公民之间的冲突，以及公民之间的利益冲突……”［1］（P42）如果出现了过度参与的情况，即一个社会存在太多的强烈关心并积极参与政策的人和团体，很容易扩大和加深那些难以缓解的冲突，甚至导致社会分裂。“一些相关的调查数据显示，公民参与带来的最根本的问题是，它可能对社会控制产生一定的威胁。”［2］（P11）因此，公民社会参与政策过程，会增加政府在实施社会控制和维持社会秩序方面的困难，需要政府更高超地协调好各个利益群体之间的矛盾，维护社会稳定和秩序。

（二）使政策偏向于强势群体，损害弱势群体和社会大众的利益

公民社会参与政策过程最为突出的消极影响是可能会有利于社会强势群体，而损害弱势群体和社会大众的利益，降低政策的社会公平性。除了小部分维护和增进社会公共利益的公益性民间组织以外，大部分民间组织都以代表、维护和增进某一部分社会成员的利益为宗旨。然而，并不是所有的社会群体都建立有代表本群体的组织，即使建立了组织，由于各个组织掌握的资源、参与政策的能力不同以及参与制度的公平性等原因，各个民间组织或社会群体对政策过程的影响力各不相同，甚至悬殊很大。拥有充沛资源的社会强势群体往往在政策过程中占据优势地位，造成政府政策向他们的利益倾斜，而弱势群体和社会普通大众的利益往往被忽视。这样就会损害社会的公共利益，造成政策对于各社会群体的不公平。结果，“政府的议事日程往往受制于少数实力强大且活动于经济领域的利益集团;贫困者、少数族裔、相对于少数巨型制造商的普通消费者等，缺少组织，缺少影响政府的手段，成为了‘沉默的多数’”［3］（P343）。

在当前的中国，公民社会内部各种团体参与政策过程以及对政策过程影响力的不平衡现象也有所显现。这主要表现在以下三个方面:第一，有一些社会弱势群体，比如广大农民、农民工，由于要么政策不允许、要么自身能力所限，至今没有建立自己的代表性组织，他们的利益诉求无法有效地传送到政策过程中去。虽然在人大、政协中已经有了个别的农民和农民工代表、委员，但他们大多是以个人身份当选和履职的，没有义务必须为农民和农民工的权益建言献策。第二，已有的很多官办的社会团体代表性不足，没有尽全力代表和维护本群体的利益。比如各级工会在代表和维护广大职工的权益上有很大的改进余地。很多行业协会也存在这个问题。第三，大量的民间自发产生的社会团体虽然代表性很强，参与和影响政策过程的态度积极，但却被现有体制排除在政策过程之外，他们的社会影响力以及对政策过程的参与程度和影响力都还十分有限。与之相反，在改革开放中形成的社会强势群体积极参与政府的政策过程，凭借他们掌握的权力、财富、资本、关系、知识、话语权等各种资源，在参与和影响政策过程中拥有明显的优势地位，经常能成功地影响甚至改变政府的决策，使政策更多地体现这些群体的愿望、要求和利益。

（三）增加政策过程中的矛盾，降低政府政策过程的效率

在公民社会参与政府的政策过程中，各个社会群体为了自身的利益各执己见，争辩不休，经常会增加政策过程中各利益涉及群体之间的矛盾和冲突，增加达成政策一致和共识的困难，结果会增加政策过程中的矛盾和协调成本，降低政府决策、执行和评估等政策环节的效率。“政府决策中，公民参与的增加意味着需求的增加，使得共识的建立越加困难，并且花费许多时间去倾听、沟通，无形之中增加了决策的成本，降低了决策的效率。”［4］（P90）追根究底，这其实是民主和效率之间固有的矛盾和冲突，是价值理性和工具理性之间的冲突。

在我国，当前公民社会参与影响政策过程的这个消极影响也有所显现，特别是在近几年政府若干重大决策的出台过程中表现得较为突出。具体的表现，一是由于公民社会的广泛参与，各利益群体就政策内容达成共识较难，政府说服引导、协调整合的工作量增大，导致政策制定出台的过程时间较长;二是在政策的执行、评估过程中，由于公民社会的参与，利益有别的政策参与主体增多，从而矛盾、冲突增加，政府需要处理好多方面的复杂关系，造成政策执行、评估过程的成本增大，效率降低。

（四）损害政策的科学性，增加政策过程的非理性因素

自古至今，在民主问题上一直存在着一个根本的争议，即多数人的意见是否就是正确的和应该得到服从的。如果对这个问题持绝对肯定的意见的话，那么就可能产生托克维尔所说的“多数人的暴政”。现代社会科学的研究发现，过度的民主和参与有时会不利于决策的科学性和理性化。原因有以下几个方面。

第一，人类的历史和经验证明，多数人的意见不一定是正确的，真理有时候确实掌握在少数人手中。这在当代社会主要表现在专家的意见和大众的意见之间的矛盾，因为现代社会纷繁复杂，社会问题越来越具有专业化特征，特别是一些专业性较强的领域，一般民众的认知是有限的，这时就要尊重少数人即专家的意见。

第二，呈现为公民社会的公共舆论的意见是否就是社会大多数人的真实意见，也是值得考虑的。首先，能够参与形成公共舆论的人在任何社会、任何时代都是社会中的少数人。其次，根据大众传播学的研究，传播媒介的公开性和广泛性所产生的心理压力和不安全感，可以引起人际传播中“劣势意见的沉默”和“优势意见的大声疾呼”的螺旋式扩展，从而出现“沉默的螺旋”。因此，这种表面上呈现压倒性优势的舆论与其说是公众的意见，倒不如说是公开的意见。

第三，普通大众的观点和意见也不一定都是理性的。不是每一个公民都是一个充满理性、智慧和美德的完美公民，民意并不一定代表着正确的政策取向。有时候民众意见的非理性、情绪化会带来“舆论的暴政”，压制住社会的公共理性精神。

因此，当前中国公民社会参与和影响政策过程，如果过度的话，可能会损害政策的科学性、公平性和合理性，增加政策过程的非理性因素。

四、结语

由于目前中国公民社会正处于兴起的阶段，还不发达和成熟，公民社会对于政策过程的参与不多，影响还不大，因此无论是公民社会参与政策过程的积极影响还是消极影响都还没有充分显现出来。从长期看，由于中国特殊的国情以及公民社会产生和发展的特殊条件，公民社会参与政策过程在某些方面的消极影响会尤为明显。对此，我们要有清醒的认识，要在大力推动公民社会参与政策过程的同时，注意消除在此过程中出现的某些消极影响。

:

［1］李图强．现代公共行政中的公民参与［M］．北京:经济管理出版社，2004．

［2］约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与［M］．北京:中国人民大学出版社，2005．

［3］景跃进，张小劲．政治学原理［M］．北京:中国人民大学出版社，2006．

［4］石路．政府公共决策与公民参与［M］．北京:社会科学文献出版社，2009．