政府财务分析的资源优化功能与运用策略

李佳泽

(东北师范大学政法学院，吉林 长春 130117)

财务分析是企业采用特定的分析技术和方法，对各种财务信息加以分析与解释，评估企业现在或过去的财务及经营状况，预测投资后的风险与收益水平，从而为改进企业的管理工作和优化企业决策提供财务信息的经营管理活动。“财务分析就是根据相关学科或人们对会计信息的需求，将标准的会计信息分析转换为决策与管理所需要的信息。”［1］财务分析通过对企业的财务数据和经营管理数据进行科学系统的分析，可以使企业投资者、债权人、经营者了解自己的现金流量状况、成本利润、营运能力，可以帮助企业了解自己经营存在的问题，为企业作出相关决策提供可靠的依据。财务分析有助于改善企业经营管理的模式，确保企业财务管理工作以及经营管理水平的不断提高。政府部门也存在着资源的筹集、分配、使用、管理等财务活动。追求公共利益最大化，保证资源的有效运用是政府财务管理的重要使命。我国现行的预算会计报告只反映政府预算收支的执行情况及结果，不能充分反映政府的财务状况和工作业绩。良好的财务分析也可以帮助政府提高公共资金效率，保全公共财产。因此，借鉴企业的财务分析，建设与政府公共财政管理相适应的政府财务分析体制，应成为我国政府会计制度改革的一项重要内容。

一、政府财务分析的资源优化效用

在现代民主社会，政府权力来自于社会公众授予。政府履行管理社会公共事务的责任，向社会提供公共产品和公共服务。通过税收的形式筹集公共财政资金是政府收入的主要来源。因此，政府公共部门天然地具有加强财务管理、提高社会资源使用效率的使命;而民众作为纳税人也拥有监督政府财政资金使用情况的权利。自上世纪90年代之后，我国逐渐建立起了适应市场经济的公共财政体制。政府工作的根本目的是弥补市场失灵的缺陷，向社会提供公共物品和公共服务，为市场主体营造一个相对公平、稳定和规范的竞争环境。公共财政的本质特征是“公共性”。随着社会公众民主意识的增强，我国民众逐渐要求政府加强财务管理，提高财务工作效率。政府公共部门掌握和运用公共资源，承担着全体社会成员的受托责任。借鉴企业的财务分析制度和分析方法，对于优化政府的公共产品供给能力和我国资源宏观配置都有着重要意义。

首先，建设中国的政府财务分析制度，可以加强政府对公共资源的监管，提高公共资源的使用效率。政府作为公共部门，其行为应以满足公共需求为出发点，对全体国民负责，对所有的公有资产负责。在社会主义市场经济条件下，由于存在外部负效应、自然垄断、分配不公、经济发展不平衡、通货膨胀等问题，市场的资源配置并不能达到帕累托最优状态，仍需要政府对公共资源进行管理，并通过提供公共产品和公共服务来弥补市场资源配置方式的缺陷。随着我国经济的不断发展，我国政府的财政资金来源越来越广泛。与此同时，政府需向社会提供科学教育、社会保障、环境保护、基础设施、卫生保障等日渐增多的公共物品和公共服务，我国财政的支出规模也在不断扩大。庞大规模的财政收支需要有相应的政府会计体系对国家的资产和资源运营状况进行计量和记录。如何加强对政府财政收支活动和国有资产运营管理的监督、检查和分析已经成为我国必须关注的新课题。采用企业的财务分析，说明政府财务收支结余状况以及现金流量状况，可以披露政府的财务状况、运营业绩以及对公共资源的管理绩效。政府的财务分析也可以帮助政府了解自己的资产周转状况，监督政府现金流和各项资金使用，保障财政资金安全有效地运行，实现资产的和谐配置。客观有效的财务分析数据可以为政府的资金运作、调度与统筹提供信息与决策支持，对于国家相关部门制定经济政策及判断宏观经济运行情况有重要作用。因此，借鉴企业的财务分析，构建适应我国公共财政管理需要的政府财务分析制度，是建立良好的公共治理结构的要求，是加强我国公共财政管理和完善公共财政制度的要求。

其次，建设有效的财务分析制度，可以向社会提供更为丰富的政府财务信息，有利于投资者进行合理投资，促进我国经济的良性发展。社会主义市场经济体制要求在市场对资源配置起基础性作用的同时发挥政府的宏观调控作用。政府的经济政策与财务信息对企业和投资者的经济决策和经营活动有着巨大的导向作用。政府的收入支出、债务情况等信息是企业对经济前景进行预测和作出投资决定的基本依据。企业对政府经济信息的获取有赖于政府的财务分析体系。政府通过财务分析系统向社会公众提供关于政府的经济和财务信息，向社会公众解释其所控制的资源状况、财务收支状况和现金流量状况，说明其所控制的经济存量和流量，可以彰显政府的公信力，帮助公众和立法机构对政府工作的经济效率和效益进行评价;也可以帮助企业确定投资方向，从而引导经济资源的合理流动。通过政府财务分析向社会公众提供政府服务成本和工作业绩方面的信息，既是政府自身加强绩效管理的需要，也是社会经济发展的需要。

第三，财务分析有利于加强政府的内部管控，提高政府财务的透明度，提高政府的公信力。中央及各地方政府通过财务分析可以强化政府会计的监督职能和反映职能，监控各项财政资金的使用情况及其绩效，有效激励和约束政府机构或官员的行为，促进政府机构改革，形成有利于政府资源合理利用的责权利明确的政府体制。同时，政府从事的是社会公共管理活动，也有责任向社会公众解释其所控制的资产状况、财政资金的支出结构及其效果，让民众了解其供给公共产品和公共服务的能力以及政府行为的合理性。通过财务分析透析财务指标间的内在联系，可以提高政府向民众提供的财务信息的质量和数量，加大政府财务透明度，在政府与公众之间建立起财务信息沟通渠道。

二、政府财务分析的内容构成

财务分析是对政府的财务运营及其管理业绩进行评估，对社会经济和公共资源的运作进行预测的过程。我国需要在借鉴企业财务分析制度和国际社会成功的政府会计分析方法的基础上，建立起适合我国国情的政府财务分析制度。政府对社会经济的管理是一个公共资源投入——配置——使用——产出的过程，我国的政府财务分析也应该围绕此过程展开。政府财务分析的对象包括在政府财务会计系统中可以找到的各种数据、财务报表、财政计划和绩效报告等。政府财务分析需要根据分析者的目的，运用比率、趋势、结构与因素等分析方法，进行单指标或多指标的综合分析。政府财务分析的主要内容应该包括:

其一，对资金运作和资源配置状况的分析。我国目前采用预算会计模式，政府会计核算范围主要是财政资金运动过程，缺乏对政府负债的核算，不核算成本，对固定资产也不计折旧。“我国现有的预算会计系统基于现金制基础，难以全面提供政府资产、负债与营运成本等相关信息，或即使能提供部分资产与负债的存量以及付现成本信息，也难以反映资产的耗费情况(折旧与折耗等)、政府承担法定义务以外的其他责任以及非付现成本等方面的信息。”［2］政府的财政报告侧重于政府部门对国家预算执行情况的报告，缺乏从优化资源配置的角度展开的对资产效能和人力资源效能的财务分析。政府公共管理的目标之一应是实现公共资产的增值和资源配置效率的提高。因此，我国政府的财务分析应该全面而完整地反映政府财务状况，监督政府各项资金的使用情况，为我国公共资产的结构优化和强化提供充分的财务信息。政府的会计报告中应增加固定资产以及固定资产折旧、社会保障基金的未来负债、对国有企业等进行财政支持所可能承担的债务。财务分析给政府的资金运作、调度和统筹提供信息以及决策支持，以期政府作出有利于整个国民经济运行状况的判断和决策。所以我国应完善对政府资产、负债的核算，尽可能全面地分析政府的资产、资金、债务规模及偿债情况。

其二，政府财务支出的合理性分析。政府的财政支出是指政府为实现其职能而开展业务活动所耗费的资金。政府的开支主要有国防、社会事业、公益、转移支付等各项支出。我国的政府开支是为满足社会公共需要而进行的支出。政府财政应以社会共同需要为标准参与社会资源配置，政府公共支出预算的范围必须以社会共同需要为标准来界定和规范。［3］政府的财政开支范围应限定在为社会共同利益和长远利益的非营利的领域或事务，目的在于维护社会稳定，促进经济和社会事业发展。政府的财政开支应退出经营性和竞争领域，加强关系社会稳定及长远利益的公益性支出，满足社会的共同需要。在社会主义市场经济条件下，政府财政的公共支出是政府对社会经济进行调控的重要手段，其支出的合理、科学与否直接关系到国家调控的成败和经济建设能否有序进行。我国的财政开支应避免浪费，调整支出预算供给范围，不断优化资金的支出结构，提高资金的使用效率。

其三，政府财政支出的社会效益分析。政府开支的社会效益是指政府财政支出所造成的有关国民经济和社会发展的实际效果，是政府进行公共活动的资金耗费与所取得的社会实际效益之间的比例关系。政府财政开支的社会效益是政府资金运动的最终目的，是衡量政府财政工作的有效性标准，反映着政府资源配置和资源使用的合理性。政府社会效应分析的要素应由投入、产出和效率等指标组成。与企业的绩效评价不同，政府财政支出追求的目标是社会福利的最大化。政府财政支出的社会效益既包括可用货币衡量的经济效益，又包括无法用货币衡量的政治和社会效益。政府财政支出的社会效益评估既要计算有形的、直接的投入和产出，还要分析间接的、无形的投入与产出。因此，政府财政支出的社会效益分析远比企业的效益评价复杂。

其四，对政府财务工作效率和成本控制能力的分析。最大限度地降低行政成本，提高行政效率和财政资金使用效益，是社会主义民主政府的义不容辞的责任。政府支出实际上是一种社会成本。一个负责任的政府必须控制财政支出，提高财政资金的使用效率和财务工作效率。随着我国社会和经济的发展，政府机关运作成本不断攀升，政府规模迅速膨胀。通过财务分析加强成本核算和财务管理，合理控制政府支出规模，是优化我国社会资源配置、降低市场交易费用以及建设廉洁政府的客观要求。我国的财务分析应能预测出政府的财务收益风险，并对各级政府行政费用的使用效益进行考核，帮助政府提高行政资金的使用效益。

三、财务分析的制度完善与运用策略

财务分析是管理现代企业和许多国家的政府所采用的重要管理手段和方法。政府的财务分析既是对政府现有财务工作的总结，也是对政府财务工作发展的预测。加强政府的财务分析，提高分析质量，有利于提高政府的管理水平，优化社会的资源配置。我国需要积极采取措施，加强财务分析工作，为政府改善管理、提高社会经济效益提供科学可靠的依据，实现社会资源按照效用最大化的目标良性运行。我国目前需要从以下几个方面加强政府的财务分析，为政府决策提供强有力的依据。

其一，我国应建立和完善科学的财务分析制度。政府财务分析制度建设应包括建立财务分析的组织管理体系，确定财务分析的内容和分析方法，制定财务分析报告的编写要求等。我国政府应设立专门的财务分析岗位，配备专门的财务分析人员;同时制定具体的分析工作规程，对财务分析人员的职责、分析工作的时间与质量保证、相关资料的收集与保管、财务人员应采用的分析方法和指标等作出规定。政府各部门需要定期提供政府工作的成本与效率的相关信息，保证财务分析工作的有效进行。我国也需要加强国家审计署的审计职能，保障政府审计机构的独立性，保证审计机关能定期检查财务会计指标的完成情况，帮助政府财务部门分析政府财务管理中存在的问题及其原因，提出相应的改进措施。为建立财务分析制度，必须设计一套统一的原则、制度、评价指标、标准、方法和程序，保证财务分析的规范性。

其二，完善财务分析的指标体系，提高财务分析的效果。财务分析必须与现代政府的管理模式以及瞬息万变的市场经济运行状况相一致。在指标设置上，政府财务分析应考虑到影响政府管理活动的各种内外因素，将各指标形成一套完整的有机体系，以便对政府的运行状况进行多层次、多角度、全面系统的分析。我国也需要不断完善和改进政府财务分析指标体系，以便更准确地反映政府的资产结构、资产使用率、资金使用率、政府承担债务的规模与结构以及偿还能力等，增进财务分析的科学性。

其三，有效提高财务分析的利用率。财务分析人员应利用财务数据，及时开展财务数据的收集、整理、计算、分析工作，通过比较直观的报表、图文报告等形式向相关部门呈现财务状况。做好财务分析工作，除了要提高财务分析的质量与水平，也需要提高政府财务分析的利用率，将财务分析落实到日常的生产经营活动过程中。财务分析部门要及时将财务分析结果传递给相关管理部门，实现分析数据的实时共享。对于财务分析中发现的异常情况，要及时上报领导部门。政府财务部门也要定期或不定期地召开财务分析工作会议，通报财务分析结果，沟通工作信息，分析存在的问题，寻找解决对策。我国也应该拓宽政府财务信息披露的方式和渠道，在遵循政府保密原则的前提下，向社会公众及时公开政府的财政分析结果，保障社会公众具体了解政府的财务运行状况的权利。

其四，提高财务分析人员的素质和业务水平。财务分析人员的能力与水平直接影响着财务分析的质量。现代市场经济迅速发展，分析技术也在不断提高。因此，我国政府要选择优秀的财务分析人员，加强对财务人员的教育和培训，培养具备理论基础和业务素质的专业财务分析人员。财务分析人员要不断学习，提高自身的理论水平、综合分析能力和职业道德素养。财务分析人员不仅要把握本地区的情况，还要紧密联系经济政策、社会发展、行业发展等外部环境变化，善于学习研究并汲取国际上的先进经验、好的做法，充分运用多种科学分析方法，充分调查，深入研究，为政府和社会公众提供有说服力和建设性的财务分析报告。

实现财务分析，是监控我国政府财政资金的使用和加强政府对自身资产、负债管理的需要，也是提高我国财政的透明度和公众对政府信任度的要求。财务分析的实施需要我国不断探索科学的财务分析方法，提高我国财务分析的整体质量;同时实现财务分析与其它财务管理工作的有机联结和整个政府管理系统的优化。我国政府的财务分析应帮助政府形成合理的财政支出结构，增进公共投资决策的科学性和财政资金使用的有效性，推动我国高效、经济、廉洁的新型政府的建设。

［1］张先治．财务分析理论发展与定位研究［J］．财经问题研究，2007(4)．

［2］张琦．公共受托责任、政府会计边界与政府财务报告的理论定位［J］．会计研究，2007(12)．

［3］高斗梅．关于提高政府公共支出预算合理性有效性的思考［J］．徐州教育学院学报，2005(3)．