民族地区义务教育财政转移支付制度的几点思考

■闫 豫

义务教育使个人、家庭、国家都受益，普及义务教育势在必行。由于义务教育区域间发展不平衡的突出矛盾，我国在普及义务教育特别在普及民族地区义务教育的过程中遇到了许多困难。转移支付是指资金在各级政府间的无偿转移，实际上是财政资金在各级政府之间，特别是在中央与地方政府之间的一种再分配方式。义务教育财政转移支付制度是完善义务教育资源配置的一种配套制度。实行这一制度，不仅可以促进教育的均衡发展和教育公平的实现，还能补助落后地区的教育资源和教育财政。当前形势下，我国少数民族地区无论是在城乡之间的财政落差还是各地区之间的经济发展方面的差距都十分显著，这就要求我们要改革完善现有的义务教育财政政策，制定科学合理的义务教育财政转移支付制度，以保证国家和各地政府把增加的教育经费更多地投入到少数民族地区的义务教育经费中，推进城乡义务教育的均衡发展。

一、民族地区义务教育财政转移支付制度存在的问题及原因分析

民族地区义务教育转移支付制度存在的主要问题是：转移支付的规模偏小、城乡比例不协调、缺乏规范化管理监督机制和资源分配不合理。民族地区义务教育转移支付制度问题形成的原因十分复杂，以下主要从转移支付的力度和调节、民族地区的特殊性、转移支付的方向和结构、监督体系等方面进行简要分析。

（一）对民族地区义务教育财政转移支付的规模偏小

要保证民族地区义务教育的普及，必须落实民族地区义务教育的经费问题。由于民族地区较为偏远落后，转移支付制度在政策取向上明显表现出对民族地区义务教育的忽视。国家对民族地区义务教育转移支付的力度在总量上远远不能满足义务教育经费增长的需要，民族地区义务教育的普及严重受阻。其原因在于：民族地区的义务教育财政转移的调节功能较弱，支付力度不足。一般性转移支付和专项转移支付是中央财政转移支付的两种形式，其中包含着教育转移支付的项目。“贫困地区义务教育工程”专款、“两免一补”专项经费、“义务教育危房改造工程”专款均是中央对地方的专项教育财政转移支付，其占全国义务教育总支出的比重很小。民族地区虽然需要这些专款，但由于专项转移支付资金划拨和分配的不规范，民族地区还是很难争取到此类专项转移支付资金。政策上的不稳定性和不连续性，对学校经常性经费紧张的情况也起不了大作用，无法从本质上缩小区域间义务教育服务水平的差距。

（二）城乡比例不协调

现行的财政制度多偏重于经济发达地区和城市地区，而对于贫困地区特别是民族地区的财政转移支付的能力极其有限。国家和政府的财政资源分配都多偏向于城镇，对不发达的民族地区的居民包括教育在内的基本福利都顾及较少，城乡之间尤其是和民族地区之间在财政支持方面的差距较为明显。究其原因在于：民族地区的特殊性。民族地区在历史条件、自然条件、经济发展水平和发展潜力方面与城市地区和经济发达地区都存在着较大的差异，这种差距必然导致财政能力的差距。随着经济的发展，这种差异会愈演愈烈，而且民族地区落后的经济发展水平会给地方政府的财政收入造成不利的影响。民族地区对义务教育转移支付需求的不断增加得不到相应的满足，而增加的投入也远远满足不了这样的“穷政府”。

（三）缺乏规范管理和监督机制

有关资料显示：真正特别困难的民族地区的学校通过国家每年给民族地区贫困县下拨的千万元补助较为有限。据国家审计署2008年对民族地区的教育经费投入、管理及使用等项目的相关调查数据了解到，民族地区的财政和被教育部门滞留中央下拨的 “两免一补”的专项经费现象严重，有多个民族县的财政和教育部门未按规定期限分配并拨付到有关中小学校账户。其原因在于:民族地区义务教育转移支付资金的监督体系尚不健全，缺乏规范化管理，义务教育转移支付关系不顺。在项目内容上，中央补助民族地区的部分专款重复交叉，管理部门不统一。在财政预算体制不够完善的情况下,不仅经常挪用和挤占专项转移支付，而且一般性转移支付也很难按规定比例拨发。对民族地区义务教育转移支付资金的相关立法、制度规范工作滞后,缺乏法律基础的监督。

(四)监督管理机制不健全，资源分配不合理

民族地区的一些县级政府并没有把上级财政给予的转移支付相应地增加到对义务教育的经费投入中，而是把财政资源更多利用于增加本地财政收入和发展地方经济等方面。民族地区经济水平发展缓慢，一些地方政府缺乏长远发展眼光，将转移支付的财政资源用到其他地方，导致对义务教育的投入不足，阻碍了民族地区义务教育的进一步发展。究其原因在于：民族地区义务教育财政转移支付的结构不合理，形式单一。目前我国大多数专项资金基本上都是采用配套拨款形式，这种形式要求接受补助的地方政府必须筹集到一定比例的配套款项才能得到上级政府的资助，这种形式有利于具有一定财政实力的地区，而对于民族贫困地区极为不利，专项转移支付资金很难被拨发到最需要的地方去。

二、建立健全民族地区义务教育财政转移支付制度的对策性思考

教育财政是合理配置教育资源、促进教育公平、保证教育科学稳定发展的决定性因素，而义务教育的均衡发展有助于促进教育公平的实现。应该进一步完善义务教育财政转移支付制度，以实现义务教育均衡发展的目标。

（一）落实民族地区的义务教育经费，加大民族地区专项转移的支付力度

在转移支付制度的政策取向上加大对民族地区义务教育的重视程度，在我国民族地区义务教育管理体制尚不完善的情况下加大民族地区专项转移支付的力度和总量。同时,增加人员经费的固定支出，扩大专项转移支付规模,把临时性或一次性的投入逐步转变成稳定的经常性经费。提高民族地区义务教育的服务水平，从根本上缩小地区间服务水平的差距。

（二）加大民族地区义务教育的资助力度，增加义务教育转移支付总量

国家和各级政府应该根据民族地区和经济发达地区的实际情况设置专项资金，照顾弱势群体，对民族贫困地区的特殊情况和存在的困难进行充分了解，全力扶持民族地区义务教育的发展，促进城乡义务教育的均衡发展。随着经济的增长，国家还应不断增加义务教育转移支付的总量，加大中央及省级财政转移支付的力度，扩大转移支付的规模，加大对贫困地区义务教育转移支付的力度。

（三）建立科学化的民族地区教育经费预算单列制度

把民族地区义务教育的各项经费全面纳入预算，由人民代表大会审核和批准，从当年新增财力中安排，不占用教育经费的正常增量，防止 “挤出效应”。在县级以上政府财政预算中将民族地区义务教育经费预算单列。这样，就能形成独立的民族地区义务教育经费预算，也能形成民族地区义务教育财政专项转移支付制度。

（四）健全监督机制和法律保障机制

下级政府应该把民族地区的专项转移支付资金用于该地区的义务教育,要防止挪用民族地区义务教育经费现象的发生,加强监督管理工作。必须意识到，规范的民族地区义务教育转移支付制度的建立必须有相关法律作为保障。通过制定相应的教育财政法，以法制规范的形式,加强民族地区义务教育转移支付制度立法。建立相关法律保障机制，对民族地区义务教育专项拨款的分配、使用和管理等各个环节进行监督,使我国义务教育得到可靠的财政投入保障。

建立健全民族地区义务教育财政转移支付制度是一项涉及因素多且较为复杂的工作,需要在不断探索和实践中建立健全完善的民族地区义务教育财政转移制度。因此,建议在此过程中，不断完善我国义务教育财政体制，明确各级政府应该承担的责任，增加对民族地区义务教育的投入，可先实行过渡期方案，分阶段地推进这一制度的改革和实施。只有这样，才能真正缩小城乡义务教育的差距，实现教育的均衡发展，促进和谐社会的建设。★