促进居民消费的财政支出政策探讨

■杨灿明 罗志红

一、引言

1992年党的“十四大”确立了社会主义市场经济体制的奋斗目标，使我国市场化水平不断深入发展。其中，投资与出口成为推动市场化进程的主要手段。到20世纪90年代，全国范围内的市场化水平已高达60%以上，基本上结束了困扰我国长达50年的短缺经济，买方市场取代了卖方市场。相应地，社会经济生活中出现了大量产品的供过于求的局面，整个社会出现了总供给超过社会总需求、生产能力过剩等新问题。这些都突显出我国日益严峻的内需不足问题。加上1997年爆发的亚洲金融危机和2007年席卷全球的金融危机，进一步使如何有效刺激内需经济的发展成为一个迫切的时代命题。其中，消费需求尤其是居民消费需求不足，已经成为阻碍我国经济健康发展的最重要的因素。有鉴于此，我国政府愈加注重通过宏观经济调控手段，提高我国居民消费需求水平。2011年中央经济工作会议也明确指出，应着力加强宏观经济调控，扩大内需特别是消费需求。而扩大内需的宏观经济调控手段一般通过“增支减收”来实现，其中，通过各项财政支出的合理优化，增加居民可支配收入，减少居民消费面临的系统性风险，缩小居民消费差距等，无疑是促进居民消费公平与消费水平提高的有效途径。因此，笔者认为，通过有效的财政支出政策，可以直接或间接地调控居民消费行为，促进居民消费扩张和消费公平。

二、财政支出促进居民消费的机制阐述

政府财政支出政策对居民消费的传导效应是指通过政府财政支出的安排，实现居提高民消费水平的政策目标。财政支出的居民消费效应传导过程往往并不是直接的单向传导过程，其间还需要中间环节的传导（如对收入、价格、产业等因素的影响），最终实现财政支出的政策目标。具体来说，一方面，财政支出政策首先作为收入分配的重要手段，直接影响国民收入分配格局，国家、企业、家庭收入占比的高低直接影响居民可支配收入水平，从而影响居民消费。另一方面，财政支出金额庞大，其投入领域的方向不同，直接影响积累与消费的比例，从而间接影响国民经济的生产行为和消费行为。同时，财政支出的收缩与扩充，直接影响货币市场的资金流通，并通过价格的高低波动间接影响企业的生产和消费者的消费。因此，在市场经济条件下，财政支出的政策传导机制可以通过宏观经济变量间接影响投资与消费。其效果明显与否，也主要取决于财政支出政策的传导机制能否得到充分发挥。

从居民收入分配来看，居民个人收入分配直接影响居民的可支配收入，从而影响居民消费能力的大小。财政支出政策工具可以通过两个方面影响个人收入分配：一是通过政府税式支出安排，改变不同阶层居民的货币收入；二是通过转移性支出安排，提高社会低收入阶层的可支配收入。居民可支配收入的变化直接影响其储蓄与消费行为，及其闲暇与工作的选择。

从政府公共投资来看，政府投资于基础设施、公共工程等与居民生活密切相关领域，将会在一定程度上形成对私人投资的补充，为居民消费提供必要的基础性产品，并为居民消费的多样化发展奠定基础。

从市场的价格调整来看，价格是市场经济的核心，通过价格的上下波动调节市场的供求关系。政府财政支出安排是为了提供符合社会公共需要的产品或服务。在一定时期内，政府支出的增加会导致市场上该类公共产品的需求增加，商品价格上涨，进而影响居民消费行为。

总体来看，财政支出对居民消费的传导机制主要是运用不同的政策工具（如公共消费、公共投资、公共生产），作用于市场经济中的微观经济主体，通过影响居民消费与企业生产行为，实现对社会总需求的合理调节。

三、居民消费需求存在的亟须解决的问题

改革开放以来，随着社会主义市场经济制度的不断完善，我国社会与经济不断稳定向前发展，居民的物质文化生活水平明显提高，主要表现为居民消费需求总量稳定增加，居民消费质量不断改善。1990—2010年间，城乡人均可支配收入分别增加了11.7倍、7.6倍，全国居民人民币储蓄存款余额增加了41.6倍。收入与储蓄存款的增加成为扩大居民消费需求，提高居民消费水平的重要物质基础。1990—2010年间，全国居民人均消费水平从883元增加到9968元，增长了10倍左右。但是，与高速增长的国民经济相比，居民消费总量增长较为缓慢。

（一）居民消费总体增速慢于经济增长速度

总体上来看，改革开放以来居民消费与经济增长经历了快速的发展，但是消费增长速度远不及经济增长速度。1978年以来，支出法计算的国内生产总值年均增长率为16.01%，而居民消费年均增长速度为14.69%，居民消费增长率比支出法GDP的增长率平均低1.32个百分点。尤其是2000年以后，居民消费增长率长期低于经济增长率，而且两者的差距越来越大。直到2009年，居民消费增长率与经济增长率的差距才有所缩小，两者的增长率分别为9.98%、9.53%。2010年两者的差距略有上升。

（二）居民消费增长率与贡献率不断下降

从上面的分析可知，除少数年份外，居民消费增长率长期低于经济增长率，这意味着居民消费增长长期落后于经济增长，直接导致居民消费需求对经济增长贡献率不断下降。1979—1989年期间，居民消费率基本维持在50%左右，平均达到51.01%；居民消费贡献率也高达52.83%。1990年以后，居民消费率与居民消费贡献率逐年下降，分别从1990年的 48.85%、31.34%下降到2010年的33.80%、25.34%。

（三）居民消费增长率长期低于政府消费增长率

按消费主体分，可将最终消费分为居民消费与政府消费。改革开放以来，我国国民经济在 “三驾马车”的驱动下实现了快速增长，居民消费与政府消费从总量上来看都增长较快。但是，除了少数年份，政府消费增长率基本上高于居民消费增长率，前者的平均数为16.08%，高于后者约1.5个百分点。

（四）居民消费的二元性特征明显

首先，从城乡居民消费绝对量来看，城镇居民人均消费量远远超过农村居民人均消费量。1978—2010年期间，城镇居民和农村居民的人均消费量分别从1978年的311.2元、116.1元增加到2010年的13471.45元、4381.82元。城乡居民的消费水平差距较大，2010年农村居民的消费水平仅相当于城镇居民20世纪90年代时的消费水平，两者的消费差距大约在15年左右。其次，从城乡居民家庭的恩格尔系数来看，城镇居民生活水平高于农村居民生活水平。2010年城镇居民与农村居民的恩格尔系数分别为0.26、0.41。第三，从城乡居民的消费结构来看，城镇居民的生活质量优于农村居民。无论是粮食类消费方面，还是衣着类、耐用消费品、医疗保健、交通通信及教育文娱消费方面，城镇居民的消费水平远远超过农村居民。

四、完善财政支出政策以促进居民消费的对策建议

（一）调整经济建设支出结构以加强重要领域的财政投资

政府财政投资相对于私人投资而言，可以从整个社会成本与效益的比较分析中决定其投资规模和投资方向，并且利用其雄厚的财政资金从事一些社会效益较好、经济效益一般，却是社会经济发展必不可少的长期建设项目，能有效弥补私人投资的不足。因此，政府财政投资能发挥其推动社会经济发展的重要作用，并通过其创造的物质财富和提供的公共产品为私人消费的满足提供必要的基础性条件。因此，为了提高居民消费水平和满足居民的消费需要，应加强重要领域的财政投资力度。

1、加大基础设施领域的财政投资。我国财政资金应逐步退出一般竞争性的市场投资领域，而应加强在基础设施领域的投资力度。基础设施是国民经济发展的重要基础条件，更是影响居民消费的基本要素。国际经验表明，公共基础设施的完善是推动居民消费水平提高的重要因素，也是推动一国经济增长的主要动力。特别是根据我国现在所处的工业化水平阶段，应尽快建立相适应的社会公共基础设施，为我国工业化的发展和满足居民消费多样化需求提供良好的基础设施保障。因此，应将经济建设投资的重点领域调整到为工业化服务和满足居民消费需求的基础设施领域。具体来说，应通过财政投资大力发展我国农村的农田水利工程、交通运输工程、供水供电、生态农业保护工程等生产和生活基础设施建设；大力发展城市的能源、交通通讯、环境保护等方面的基础设施建设，从而为城乡经济的协调发展和城乡居民消费水平的提高提供良好的基础设施。

2、强化农业的基础性地位。农业是我国国民经济的基础，工业的发展和农村居民消费水平的提高离不开农业的健康发展。同时，农业因其固有的弱质性需要政府财政资金的扶持。正因如此，世界上大多数国家纷纷采取对农业的保护措施，其中之一就是利用公共财政资金加大对农业的保护力度。我国在现代工业化进程中，必须注意对农业基础性地位的加强，以切实实现工农业的协调发展和缓解农村居民消费滞后等目标。财政对农业投资的重点领域应集中在农业投资风险大、投资经济效益一般、见效周期长却是农业发展必需的项目，如大中型农业基础设施建设、农产品技术推广、生态环境保护等方面的投资。

3、加强对科技方面的支持力度。邓小平曾说过，“科技是第一生产力。”科学技术的强弱不仅决定了一国的生产力发展水平，还决定了居民消费的起点公平，有助于提高居民消费的能力。因此，当今世界各国都非常重视科学技术的发展，不断调整科技政策和发展战略，促进科技事业的发展。我国作为一个发展中国家，为实现通过生产力的发展促进本国经济增长和满足居民消费需求的目标，应切实有效地强化科学技术投入力度，充分发挥财政资金在国家重大科技发展计划、科技工程的运转及重点科研院所发展等领域，直接或间接地影响经济发展和居民消费水平的作用。

（二）优化社会性支出结构以提高居民消费水平

教育、医疗卫生和社会保障是社会和谐发展的重要内容，它们直接影响到居民消费者的共同利益和长远利益。因此，应加大在教育、医疗卫生、社会保障等方面的社会性支出，保障居民消费公平和居民消费水平的不断提高。

1、加大教育事业的财政支出投入力度。我国教育水平远远落后于发达国家和一部分发展中国家，并且广泛存在教育不公平现象。教育滞后于经济的发展直接导致我国国民素质下降，阻碍经济增长的质量，并且还会影响居民消费起点公平的实现。因此，需要加大教育的投入力度。其中，增加财政性教育支出是增加教育投入的关键因素。首先，应根据我国国民经济增长的速度合理确定财政性教育支出的比重，确保预算内教育支出的稳定增长。其次，还应拓宽教育专项资金的新渠道。例如，可取消原有的教育费阶段，相应地对中华人民共和国境内的所有类型企业征收相应的教育税，使教育支出有稳定的财政收入来源。第三，通过财政税收政策引导鼓励社会集资、捐赠助学活动，并且成立规范的教育基金组织对来自国内外的教育捐赠资金进行科学管理。

2、加大基础医疗卫生领域的财政投入力度。目前，我国在基础医疗卫生领域的资源分配非均等化，直接影响城乡居民和地区居民之间消费的非均等化发展。并且，在政府间的基础医疗卫生投入领域存在着这样的现象：省级以上政府投入严重不足，而县乡财政无力投入。其结果导致基础医疗卫生的供给严重不足。基础医疗卫生供给量与居民对其的需求量相差甚远，远远满足不了居民维持健康的医疗卫生消费需要。因此，需要进一步加强除妇幼保健和预防接种以外的疾病预防与控制、健康教育、康复服务、营养保健、环境卫生等方面的支出安排；重建卫生防疫体系，以提高居民整体健康水平。同时，需加大中央和省级政府在基础医疗卫生领域的支出责任。另外，还需要通过政策引导，鼓励和支持社会资本发展医疗卫生事业，鼓励多渠道筹集基础医疗卫生投入资金。

3、增加财政社会保障支出。社会保障体系是经济运行的稳定器，更是弱势群体的安全网，主要包括社会保险、社会救助和社会福利。在某种程度上居民消费水平的高低由一国社会保障体系完善与否所决定，相应地，财政性社会保障资金的增加有利于促进居民放心消费，合理消费。因此，为进一步促进居民消费的合理增长，应加大财政性社会保障支出的投入力度，完善社会保障制度。一是进一步扩大社会保险的覆盖面，以人为本，将城镇各类符合条件的劳动者都纳入社会保险范围；二是加强社会保险费管理，并着手研究社会保障税的征、管、纳等工作；三是严格规定社会养老金的发放工作，杜绝拖欠养老金现象的发展；四是根据国民经济发展情况，合理确定居民最低生活保障水平。五是探索农村养老、医疗和最低生活保障的有效途径，妥善解决失地农民和农民工的社会保障问题。

（三）优化维持性支出为居民消费奠定良好的基础

国防与行政管理方面的维持性支出是维护一国领土安全和社会经济良性发展的必要条件，也是影响居民消费行为的因素之一。目前来看，我国维持性支出结构不够优化，仍然存在着支出规模庞大、支出责任不明、支出管理混乱等情况。因此，需要进一步优化我国维持性支出结构，明确支出责任。

1、根据行政事业单位的公共品性质，合理确定政府的支出责任。目前，并非所有的行政事业机关提供的产品或服务都具备完全的公共产品属性。因此，需要针对具体的事业单位类型，严格区分事业单位提供的产品或服务，从而减少不必要的行政管理支出，提高行政管理支出的效益。对于提供完全公共产品的事业单位，应保证足额的财政支出；对于提供准公共产品的事业单位，可以采取受益人支出为主，财政补助资金为辅的措施；而对于提供私人产品的事业单位，则财政资金应予以退出，由市场提供其资金。

2、合理确定政府规模，精简机构，裁减冗员。主要根据政府职能，明确政府的支出责任，合理控制财政支出规模，并实现对财政支出绩效的考核，建立对行政事业部门经费支出的约束机制，实现对行政事业单位经费开支的合理控制。同时，通过深入认识行政事业单位提供的产品或服务，将经营性行政事业单位推向市场，精简行政事业单位人员，相应地减少行政管理支出费用。另外，应不断推行公务员的“阳光工资”制度，防止腐败现象的发生。

3、加强行政事业单位的经费支出管理。继续采用“下管一级”的行政经费管理办法，上一级财政应动态考核下级财政的行政管理经费的使用情况，如行政经费总额是否超出限额的规定，人均行政经费支出是否超过限定的标准等。同时，上级财政应从全局和整体出发，合理配置行政经费资源，防止下级财政在政务建设等方面开展重复建设而造成财政资金的大量浪费。另外，要严格控制“三公”消费性支出，逐步实行“三公”消费的预算公开化和透明化。★