在公共财政框架下如何建立完善的财政监督机制

王晓冬

（赤峰学院 第一附属医院，内蒙古 赤峰 024000）

在公共财政框架下如何建立完善的财政监督机制

王晓冬

（赤峰学院 第一附属医院，内蒙古 赤峰 024000）

我国的财政监督在公共框架下具有中国特色，在行使财政管理过程中，依照国家法律和行政法规对国家机关、企事业单位、其他涉及财政收支的事项进行审核、稽查与监督检查.在当前市场经济体制下，如何加强财政监督，对于促进经济和社会稳定发展，规范财政秩序，防腐倡廉，具有重要的现实意义，财政作为政府宏观调控的综合部门，如何建立和完善新型的财政监督运行机制，确保公共财政资金安全运行、规范管理和有效使用，已成为财政部门亟需研究的重要课题.

公共财政；管理；监督；市场经济；制度

1 财政监督机制的不完善，造成了财政监督工作监督的缺位

在对待税收的问题上，一些地方政府的工作中，片面认为应以分配为主，而组织收入是征管部门的事，至于财政监督只是财政部门附带的职能，可有可无，睁一只眼闭一只眼.

1.1 思想认识不到位，导致财政收入监督机制不完善

思想认识不到位，会产生不少错误的认识：一是认为对纳税人的监督是征管机关的事，财政插手是“多管闲事”、“越俎代庖”.二是认为财政机关与税务部门本为一家，应该完全相信其征收、入库等行为.模糊化、甚至放弃了对其监督的职责.三是认为各级国家税务局只是为中央财政服务的，只有同级地方税务局才是为本级财政服务的，因而忽视了垂直机构对本级财政收入的作用形中缩小了监督的视野.在非税收入的监督中也存在诸多问题：

（1）譬如在监督检查非税收入中，没有充分发挥监督检查的作用，未能明显体现出财政监督机构的权威性和严肃性，致使非税收领域违反财经纪律的问题屡有发生.

（2）执法部门较多，社会环境错综复杂.由于非税收入管理分散，检查难、处理难的情况存在困难，致使非税收入的监督工作始终常处于被动状态，影响了监督检查的广度和深度.

（3）监督手段落后，对非税收入进行动态监督中不能采用信息化手段，不能充分实现信息资源共享.

1.2 追踪监控机制缺位，造成了财政支出监督机制不完善

财政资金的管理监控一定要到位，包括资金使用单位和商品与劳务者账户等事无巨细.这关系到国库集中支付和政府采购等项制度的推行的顺利进行，对此，财政监督机构应建立对财政基本支出和政府采购支出的追踪监控机制.这个过程中财政方面的容易出现的问题.

1.2.1 财政日常支出监督现存问题

（1）没有构建强大的财政基本支出和政府采购支出监督信息网络，不能保障日常监管的信息传递和资源共享.

（2）没有及时掌控拨付使用和结存等情况，将监督关口忽略，对发现的异常现象没有及时进行追踪监控和实地调查，从而使财政监督权名存实亡.

1.2.2 财政支出专项检查易存在问题

（1）没有加强对决算的真实性和合法性的监督，弱化了政府采购预算执行结果约束力和财政基本支出的诚信度，如有违法则劳民伤财.

（2）没有对发现的问题提出质疑和及时改进预算编制、强化预算约束力的建议和意见，只重事后监督的专项检查，在促进财政预算管理水平的提高上没有起到决策参考的作用.

1.2.3 使用财政专项资金存在质疑的方面

（1）没有事前建立财政专项资金管理机制，也就是没有运用财政监督的机制手段，开展对财政专项资金的事前审核.

（2）没有事中建立财政专项资金日常监控机制，如出现情况则导致审核程序混乱.

（3）没有事后建立财政专项资金检查机制，缺少对财政专项资金拨付、使用、管理实行全过程的监控和动态管理.

1.3 会计领域的监管薄弱，引发会计监督机制不到位

财政监督机构虽然近几年都对企业进行会计信息质量检查，但监督面和查处的问题只是冰山一角.在会计信息质量核查工作中，仍存在着重企业单位，忽视机关、事业单位；重国有企业，轻集体、个体、外资企业；重视规模大的单位，忽视规模小的单位；重检查，轻处理，整改跟踪落实不够等问题.以致造成一些单位存在侥幸心理，对监管工作敷衍了事，出现了“屡查屡犯”的怪圈.此外，财政监督机构开展会计信息质量核查与对会计师事务所执业质量检查衔接不够，也直接影响了检查的效果与影响力.这些问题都需要财政部门构建完善的会计监督长效机制加以解决.

1.4 使财政内部监督机制形成空白的“灯下黑”现象

财政部门一般多注重开展外部监督，而在开展内部监督上还基本停留在提倡的表面.个别地方财政部门的主管由于受社会拜金思想腐蚀，加之内部管理松懈，致使违纪问题时有发生，甚至出现“财政资金商品化”行为.随着国家经济改革处于攻坚阶段时期，有些财政部门由于自身缺乏监督意识，存在着“轻监督，重分配”的倾向，致使国家经济遭受损失.因此，必须全面认真贯彻《会计法》，加大对行政事业单位的监督检查力度.建立财政部门自我约束的内控机制，最大限度地减少财政内部“灯下黑”现象.

2 强化财政监督，健全并完善管理机制

在我国对财政进行监督检查的部门主要有审计机关、税务机关、财政部门、由于这三个机关部门存在权利和职责相互重叠是地方，并且这三个部门之间没有建立必要的相互协调机制，对我国的基层财政部门就会造成多部门检查，重复检查的情况时有发生.[1]但是财政监督伴随着财政改革的逐渐深入，在新形势下的要求也越来越高，随着公共财政体制框架的建立逐步健全完善.财政监督机制将对在适应市场经济的宏观走向、配套措施等方面有新的提高.

2.1 构建财政监督新机制，防患于未然

公共财政体制框架要围绕财政管理改革目标，建立健全财政监督机制，财政运行机制要以“预算—执行—监督”为主线，并将预算执行监督检查结果反馈到预算管理的财政监督环节，以落实“收支两条线”“国库集中支付”原则.这期间，一是要以全面检查和重点抽查结合的方式，对会计核算是否存在造假行为等进行监督，是否真实合法，同时也能检验财政工作人员的素质，是否能做到以诚信为本，是否能够保证资金使用安全，是否符合规定.二是要看监督的环境是否完善，是否基层财政部门只注重财政外部监督，而忽略了内部监督.三是要“以人为本”，把处理“人”和处理“事”有机结合起来，及时公正的处理打击报复财会人员的案件，使财会人员安心于本职工作，从而实现对财政监督制度化、规范化和经常化.

2.2 加强预算管理，明晰监督过程

2008年末的中央经济工作会议上，明确指示要“建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制”.财政监督在机构摸清预算单位基本情况后，对其统计上报预算数据的完整性和真实性进行考量和监测，在行使过程中，减少随意性，提高透明度，国家所赋予权力的公正性与合理性应得到充分的诠释.但根据部门预算收支计划中，也发现了一些薄弱环节和存在的问题，这些问题既有主观原因，也有客观因素，既有机构重叠方面的，也有管理方面的因素，主要表现为：

（1）财政绩效评价体系尚未健全，管理机制各部门的信息不畅通，致使资金项目尚未进行有效地统筹和整合.

（2）财政监督中由于机构的重叠机制，存在扯皮现象，没有充分发挥好的事前、事中监督作用，致使基层资金的管理和使用存在安全隐患.

2.3 监控财政支出，提高资金使用效益

2.3.1 监督政府基本支出，做到查管并举

财政监督中的办公、人员开支等经费虽然是各单位维持基本支出和正常运转最基本的需求，但是财政监管的管理机制如不完善，则容易滋生腐败，所以要重视调查研究，以年度均衡用款指导原则，按照“定额、定员”管理制度，财政监督专职机构要做到查管并举，核查各部门用款申书、预算指标和用款计划，确定合格后方可支付.

2.3.2 监督政府采购行为，严防滋生腐败的土壤

政府采购是财政资金支出的一个大项，但政府行为容易造成监管机构职责模糊，由于关乎国家利益，过程繁琐.所以财政监督机构要对政府采购立项要调查研究，对采购过程实施全程要实施监控审核，并参与验收.例如关注政府采购方式是否符合规定；是否程序规范的申请和拨付采购资金；采购合同是否与中标标的相符；是否严格执行合同；有无暗箱操作；中标供应商是否与采购资金的拨付对象一致等.

2.3.3 监督项目支出，调研与检查并进

政府项目支出关乎国家经济命脉，应慎之又慎.财政监督专职机构对项目支出从用款计划、用款申请书、支付令、资金使用等各环节要建立多层次、全方位、贯穿财政资金运行全过程的审核、跟踪监控.同时对项目资金使用情况进行合规性和有效性、安全性进行调研和评价，检查处理和追踪问效相联系，实现绩效监督.

2.4 确保财政收入的安全和稳定、建立财政收入监督机制

财政收入监督机制由日常监督机制、专项检查机制和分析报告机制组成.事无巨细，需要加强以下几个方面的工作：

2.4.1 及时掌控影响财政收入的动态因素

财政监督专职机构相关部门应宏观掌控财政收入动态方向、影响因素.要对报送的有关税收收入、收入入库计划、说明材料、完成情况报表、免抵退税、出口退税、非税收入收缴情况进行调研和评估，这就需要财政监督专职机构应与税收征管机关、国库部门、非税收缴部门建立工作联系制度，建全收入信息库.信息库可按计划统筹财政的完成进度、税种、地区、增减比例情况.要关注重点税源户的经营情况、纳税情况和财务状况的健康发展、如有困难则给予政策帮助.做好企业的审批工作，审批程序、规范审批权限，明确审核责任.健全财政收入中的退库审批制度，做好所得税、增值税和其它税费的退库，对年终岁尾突击退库要引起警觉，这是容易诱发腐败的一个因素.要健全收入对账制度，这是实现日常监管的一项重要措施.与税收征收机关和纳税专户、非税执收单位和征缴部门、国库部门、财政专户代理银行等进行核账，这关乎国家、纳税人的基本利益.

2.4.2 计划有重点地开展专项检查，保障财政收入安全

财政监督专职机构要保障财政收入安全，有计划、有重点地开展专项检查，确保国家经济命脉不受损害.日常监管中要紧密围绕社会经济发展中涉及财政收入的热点、重点问题，及时发现的隐患问题.例如：收征部门在征收过程中是否存在的越权、减免和征收“过头税”现象，检查税收是否坚持“收支两条线”管理，收费项目和标准是否符合规定.对查处私设“小金库”及坐收坐支现象绝不姑息，检查国库部门划分、留解、退付财政收入的情况是否属实.对查处擅自占压、延解、退库行为以及不按规定级次收入的行为予以坚决打击，政策高压不能碰触，制止“空转”“虚收”、“短收”和损害国家经济命脉的现象.

2.4.3 对财政收入监督要实行分析反馈制度

过去财政监督的重点大多放在财政收入上，也有人把这种检查理解成增加财政收入的一项措施，当然这或许是各方面历史因素造成的.现在财政监督已经由重收入转变到收支并重的机制上来，财政支出方面是否合理和正确，资金使用效益如何关系到民生，通过对财政收入的日常监督并实行分析反馈制度.是保障我国经济稳定长治久安的大计.

3 做到“以人为本”，完善监督机制配套措

紧密结合财政改革和财政管理的工作要求，要做到“以人为本”.这关乎政府绩效审计评价标准，这是政府绩效审计能否深入有效进行的直接因素，是完整意义上的政府绩效审计必不可少的技术要件.[2]针对财政工作中新任务、新形势、新困难、新特点要加大调研力度，要实践创新.结合“查管并举、标本兼治、治本为先”的指导原则，认真探索新的工作程序和方法，建立全方位、多层次的监管财政资金安全运行新型模式、财政监管体系和机制.

3.1 提升财政监督工作层次，更新观念并转变监管方式

（1）财政监督工作层次应注重内外监督相结合，事前监控、事中落实、事后审核之间要互相连贯、互相统一，稽核监察和调查研究要配套，日常监管和专项检查要做到常态化、统一化、规范化[3].

（2）在市场经济的条件下，对经济运行状况的监控和分析和报告，财政监督工作要从重微观监督逐步向以宏观监督为主的职能转换，发现查处财政经济运行中乱收费、小金库和资金管理混乱等突出问题，把握国民经济持续稳定，国家经济命脉健康运行、实现经济决策提供理论依据.

（3）优化和整合监督资源，加大监管力度，关注财务制度、财政监管机制中存在的漏洞，及时整改，提高检查效率，着眼于财政活动的全过程，工作由突击性检查向日常性监督转变，形成专项检查与日常监督相结合、监管并重的财政监督工作新方式.

3.2 强化财政监督的程序化和规范化

要加强审计机关、税务机关和财政部门三个进行监督检查部门的关系，因为这三个部门存在权利与职责相互重叠的地方，与这些相关部门实现信息共享，并强化财政监督的规范化和程序化.通过准确掌握财政收支进度情况，以财政监督效益最大化为目标，从而实现对财政活动全过程、全方位监督.

3.3 加强制度建设，为财政监督提供制度保障

以国家制订出台的一系列财政监督方面的细则和法规，并结合国务院新颁布的《财政违法行为处罚处分条例》为指导精神，促进国民经济持续、健康稳定的发展，运用法律手段强化政府宏观调控，以促进对财政监督的工作程序、具体事项、具体运作方式等进行规范，为财政监督制度提供了保障，加强了制度建设.

3.4 加强队伍机构建设，提升财政监督工作水平

根据财政监督工作的实际情况，最重要的是要建立一支政治合格、业务过硬、素质较高以及具备敏锐的洞察力、判断力的财政监督队伍.在国家对经济政策的宏观调控下，面对财政各行业践行科学发展观，提高财政科学化、精细化管理水平的同时，监督工作在面临新的发展机遇下，如何履行国家赋予自己的权利和义务，如何能更好地履行其检查监督职能，是每个财政监督工作者必须思考和面对的问题.

〔1〕王茜.对我国基层财政监督机制的探讨.中国乡镇企业会计，2011（10）.

〔2〕屈洪飞.政府绩效审计实施瓶颈探讨.经济研究导刊，2011（31）.

〔3〕王正喜.开展绩效管理促进财政管理科学化精细化.中国财政，2011（17）.

F 812.2

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1673-260X（2012）07-0059-03