推进城乡基本公共服务均等化的目标及对策

○ 杨 洁 辛 灵

（河北联合大学经济学院 河北 唐山 063009）

中国共产党第十七届五中全会，为我国“十二五”时期的经济社会发展方向确定了基调：包容性增长成为新的发展理念，缩小贫富差距、增强社会的公平正义成为社会发展的主旋律，经济增长方式转变预示着中国经济进入了新的转型期。围绕公平正义的社会发展目标，提高对城乡公共服务均等化的认识，以推进城乡公共服务均等化为重要抓手，加速转变政府执政理念，增强公共服务意识，对建设服务型政府具有重要的现实意义。

一、围绕社会公平正义目标推进城乡公共服务均等化

城乡公共服务均等化，在新的经济社会转型期，赋予了更新更深远的社会价值内涵。城乡公共服务均等化不仅是城乡统筹发展的重要环节，缩小城乡差别、解决三农问题和消除城乡二元结构的重要途径，在更高层次、更大意义上，它还集中体现了社会主义的公平正义，标志着社会主义核心价值的重新确立，预示着一个追求社会公平正义、淡化功利价值体系的和谐社会发展阶段的到来。

胡锦涛总书记在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞，对社会公平正义的内涵作了全面的论述：“我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。我们应该坚持以人为本，着力保障和改善民生，建立覆盖全民的社会保障体系，注重解决教育、劳动就业、医疗卫生、养老、住房等民生问题，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。城乡公共服务均等化正是体现了城乡居民享有公共服务的权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的根本原则。

公共服务是服务型政府的首要职责，是公共权力得以体现的载体。城乡公共服务均等化将成为各级政府转变职能、转变执政理念、增强公共服务意识的助推器。对于各级政府来说，要实现社会公正公平，最直接、最有效的体现是提供城乡均等的基本公共服务。公平正义追求的是社会和谐发展，社会和谐的核心是利益的公平分配、城乡公共服务均等化，是打破对农村居民政策性歧视，实现城乡居民处于相同的地位，享受公共服务方面均等的权利，保障城乡居民利益公平分配的根本措施。所以，推进城乡公共服务均等化，各级政府必须坚持以社会公平正义价值目标为导向的原则，转变执政理念，建立服务型政府，增强公权意识，深化政府管理体制改革，建立有效地运行机制，把推进城乡公共服务均等化工作规范化、标准化和有序化。

二、充分认识城乡公共服务差别的客观性和复杂性

城乡基本公共服务存在的差别是一个多层次、多方面的复杂系统。主要表现在以下三个方面。

1、城市内部和城市之间的差别

首先，城市内部基本公共服务均等化存在的差别。近年来城市内部群体成分渐趋复杂化，同城不同待遇的问题相当严重。主要表现为有城市户籍和未取得城市户籍但长期居住在城市的人群之间的差别，目前在我国进入城市还未取得城市户籍的人口有1.64亿之多。另外，城市中还存在大量短期居住的打工人口，这部分人以农村土地承包为主要经济来源，以农闲时期做非农工作，增加生活收入。城市中这些不同阶层的人，在就业、社会保障、医疗、卫生、文化等基本公共服务方面存在差别是亟待解决的问题。处在城市社会最底层，没有话语权，没有制度保障的农民工是城市基本公共服务均等化的重点人群，保障制度的缺失是造成这一问题的关键因素。如拖欠农民工的工资问题一度成为上至国务院下至各级政府乃至社会各界共同关心的问题。温总理还曾亲自为农民工讨要工资，这一举动表明国家对民生的关心。在称赞国家领导人关心民生精神的同时，社会在呼唤，时代在呼唤平等的具有法律保障的制度。农民工的其他合法权利问题诸如子女上学、工伤、医疗、社会保障问题等较之工资问题显得更加难以保障。其次，城市间的基本公共服务存在的差别。中央直辖市、计划单列市、省会城市、较大的城市以及中小城市间差距具有逐步拉大的趋势。城市间的基本公共服务，由于城市的现代化程度和在国家的地位不同，存在难以消除的差别。所以，公共服务均等化，从理论上讲应该是一定行政范围内的均等化，是在最基本的公共服务项目上的均等化。

2、农村之间基本公共服务的差别

城市近郊区和离城市较近的农村很容易得到城市公共服务网络的覆盖，如道路、水、电、垃圾处理等，文化教育、卫生、医疗的服务都较容易满足。但在边远地区、山区等离城市较远的农村，由于公共财力有限，在基础设施和一些与空间有关的服务就很难达到城市水平。此外，不同发达程度地区的农村之间公共服务差别就更加严重。

3、城乡间基本公共服务的差别

城乡间基本公共服务的差别不是一个简单的农村和城市间的差别，它包含着上述多种层次的差别，是一个复杂的系统。

三、加快推进城乡公共服务均等化的对策

推进城乡基本公共服务均等化的过程是一个复杂的系统工程，推进城乡基本公共服务均等化最有效的途径是建立和完善公共服务体系，形成高效有序的运行机制。城乡基本公共服务体系建设，需要进行科学的规划论证，经过充分的民主讨论和科学的决策程序，制定相应的法律和制度规范各级政府的行为，才能形成一个有法可依、有章可循的有序推进的过程。这样不仅能够能提高有限资源的配置效率，还可通过民主参与和制度规范，达成政府与民众之间的共识，实现政府供给和民众需求之间的均衡。构建城乡公共服务体系，重点要抓好以下几个环节。

1、要从制度上消除城乡差别

城乡间基本公共服务差距形成的根源在于城乡之间长期隔离的政策，农民及进城的农民工在制度上没有享有与城市居民同等的权益，没有同等的机会。制度的缺失是最根本、最本质的问题。近年来很多地方政府在推进社会主义新农村建设中，为改善农村面貌，大力推进城乡统筹发展战略，投入大量的资金加强农村水、电、路、通讯、垃圾处理等基础设施建设，大力改善农村的居住环境，在教育、医疗卫生、文化、体育、社会保障等方面卓有成效。在推进城市化的过程中，为了推进农民向城市转移采取了很多措施，做了大量的探索，也取得了显著的成效。但与此同时，我们必须看到制度的缺失依然是制约推进城乡基本公共服务均化的主要障碍。各地的探索，都是在试点层面上展开的，公共财政支出的标准和范围没有制度规范，社会保障的标准制定和调整没有制度的约束，农村公共设施建设没有制度的依据，消除城乡之间在教育、医疗卫生、社会保障等方面差距没有制度的保障等等。没有制度就相当于没有保障，因为没有制度，政府行为的随意性就不可避免，行为主体没有依据可以遵循。由此可见，推进城乡基本公共服务均等化的首要任务就是制度建设。制度建设应解决两个层面的问题，一是通过制度确立城乡居民在基本公共服务方面具有同等的权利和均等的机会，让处于社会最底层的群体有与其他社会群体享受基本公共服务的权利；二是把推进城乡基本公共服务的行为通过科学的制度规范起来，把各级政府提供基本公共服务的责任落到实处，使推进城乡基本公共服务均等化的过程有章可循。

2、要进行科学的规划

由于资源有限，基本公共服的满足需求的过程可以有先有后，但必须通过规划让所有的城乡居民看到什么时间能够满足需求。规划是对推进过程进行的科学安排，要通过专家反复论证，通过民众广泛的讨论，通过决策主体科学的程序确定下来，最后成为各级政府推进城乡基本公共服务均等化的科学依据。只有规划的科学和严格的执行才会使推进过程有序、高效和稳定的开展。

3、要坚持发展与公平并重的原则

实现了基本公共服务均等化，并不意味着城乡之间实际享有的公共服务是均等的。消除城乡差别需要长期的努力，特别是要坚持发展是硬道理的原则，只有发展才能提高公共服务的水平。但是，在坚持发展的前提下，要充分体现公平原则。要通过各种工具、政策、法律确保城乡之间共享发展成果，并坚持向农村倾斜，加大以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的力度，在尽快实现城乡基本公共服务均等化的基础上，不断提高服务水平，逐步缩小城乡之间的差距，最终实现城乡公共服务均等化。

4、要以政府为主导

各级政府要依据财权和事权对等原则，承担不同范围城乡服务均等化的义务和责任。中央政府应该承担全国最基本公共服务均等化的责任，通过中央财政预算和转移支付等财政工具，通过发行国债和贴息等金融工具，消除城乡之间以及不同地区、不同群体之间在享有基本公共服务方面的差距，做到低标准、全覆盖。各级地方政府对所辖行政区域，依据地方经济发展程度，在中央政府提供的基本公共服务的基础上，提高服务水平，缩小城乡差距，建立以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的地方政策，增加对农村地区公共服务的投入。在发挥各级政府在推进城乡基本公共服务均等化的主导作用的同时，要制定相关的政策工具通过市场机制的调节作用，调动多元主体参与的积极性。首先，要发挥农民主体的作用。城乡公共服务均等化的收益主体是农民，所以农民最有积极性，要通过政府财政资金的杠杆作用，调动农民参与公共服务基础设施建设、社会保障的主动性。其次，要调动企业主体的作用。企业是经济社会发展的主导力量，通过政策引导，吸引企业向乡镇投资，以企业发展带动乡村经济发展，推进乡村水、电路、通讯等基础条件的改善和公共服务体系的形成。最后，要调动社会各界力量，鼓励富裕起来的社会群体和个人从事公益事业，大力发展慈善事业，弘扬优秀的民族文化，传播公平正义的社会发展理念，建立社会主义的价值观念，引导各种社会力量参与城乡公共服务建设中来。城乡公共服务体系的逐步形成，才能把推进城乡基本公共服务均等化的战略方针真正纳入科学发展的轨道。

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[3]侯求学：加快实现基本公共服务均等化[J].中国农业综合开发，2007（4）.

[4]彭健：基本公共服务均等化视角下的财政体制优化[J].财经问题研究，2010（2）.