刍议事业单位内控机制建设与应用

侯东光

（江苏省宿迁船闸管理所 江苏 宿迁 223800）

一、当前形势下事业单位加强内部控制机制建设的紧迫性

当前，事业单位在内部控制建设中还存在着一些问题，其产生的原因是多方面的。我们不能笼统地认为存在的问题都是某个单位自身原因造成的，而应该看到其在加强内部控制工作后，在强化会计监督职能、加强财政资金管理、提高资金使用效益上取得的成效。当务之急是，我们应该从这些现象中找到问题的症结，提出合理化的建议并运用到实践当中，以便对今后的工作具有示范性和可操作性。

首先，目前财政部等五部委制定的《企业内部控制基本规范》虽然明确指出其适用范围包括行政事业单位，但实际上主要是针对企业制订的。由于考虑事业单位的特点不多，没有体现出事业单位资金管理体制上的特殊性，如没有收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库集中支付等要求，因此其对事业单位的适用性不够。

其次，有些事业单位领导的内部控制意识理念不强，执行力度不够。一些单位对经济业务事项没有制定明确的授权审批控制制度，尤其是对重大业务事项，没有实行集体决策审批或者联签制度，单位所有事务都由“一把手”审批，“一把手”说了算，权力过于集中。有的单位虽建有内部控制制度，却流于形式，弱化执行。有的单位领导认为，现在有会计核算中心把关，单位内部控制不再那么重要了，将内部控制看成是财务部门的事。如在对2008年度农业项目资金用款审计中，发现某技术服务部的账面存货出现红字百万余元，仓库连续三年未盘存，2008年发放给乡镇的鼠药经费6万余元未入账，造成账账、账实不附。而该单位三年前领导变更、财务人员更换，没有进行离任审计，“新官不理旧账”，现在仓库出了纰漏，从单位领导到会计谁也说不清问题出在何处。

再次，不少事业单位中，会计人员往往兼任单位内部审计工作，内审机构与会计部门的工作人员是同一班人，造成审计工作权威性和独立性不够；在审计内容上对单位内部执行经济职能的效率评价涉及不多，无法起到监督资金的使用和管理情况。内部控制执行状况的检查往往由单位内部自行完成，造成监督力度不够，影响了内部控制作用的发挥。如有的单位由于没有设置会计凭证复核人，自己制作凭证又自己复核，缺少有效的监督。

最后，事业单位会计工作的重视程度还不够。会计工作往往被简单地认为只是款项的收付工作。会计人员岗位经常变动，身兼数职的情况普遍存在，不能安心本职工作。会计人员业务素质不高，没有会计从业资格证而从事会计工作的现象存在。由于职权受限，会计人员仅仅扮演“收付款”的角色，很少参与单位决策及业务管理活动，或对决策过程不够了解，造成会计监督形同虚设，会计控制作用难以发挥。

二、加强事业单位内控机制建设的建议

在当前加强事业单位内控机制建设的紧迫形势下，事业单位内部应统一思想认识，加强会计内部控制制度建设，提高资金的使用效率，促进管理的合法规范，保障资产的安全完整等。对此，可从以下几个方面做起。

1、内部控制基本规范

建立有效的事业单位内部控制基本规范，应当借鉴COSO框架及我国企业内部控制基本规范的形式设计，其内容应包括如下几个方面：事业单位内部控制的基本目标、基本要素、基本原则和总体要求。事业单位内部控制基本规范是制定具体规范和应用指引的基本依据，在事业单位内部控制标准体系中起统驭作用。

事业单位内部控制基本规范的基本目标可包括：事业单位发展战略，业务活动的效率和效果，财务报告及管理信息的真实、可靠和完整，资产的安全完整及遵循国家法律法规和有关监管要求。

事业单位内部控制基本规范的要素可归纳为内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五大方面。建立事业单位内部控制基本规范应以价值创造为导向，分别就内部控制“五要素”制定事业单位内部控制基本规范。

建立和实施事业单位内部控制，以法制为推动，以事业单位实施为主体，以政府监管和社会评价为保障，在建立和实施事业单位内部控制过程中贯彻全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则等五项基本原则。

2、配套指引

事业单位内部控制配套指引包括三部分，分别是内部控制应用指引、内部控制评价指引和内部控制审计指引。

事业单位内部控制应用指引包括内部环境类指引、控制活动类指引和控制手段类指引。其中，内部环境类指引包括组织架构、发展战略、人力资源、社会责任等应用指引，控制活动类指引包括资金活动、采购业务、资产管理、研究与开发、工程项目、业务外包、财务报告等应用指引，控制手段类指引包括全面预算、内部信息传递、信息系统等应用指引。

从三者关系来看，事业单位内部控制应用指引是事业单位内部控制的前提，在配套指引乃至整个内部控制规范体系中占居主体地位；事业单位内部控制评价指引是事业单位内部控制的内部保证，是管理层根据需要对本事业单位内部控制有效性进行自我评价提供的指引；事业单位内部控制审计指引是事业单位内部控制的外部保证，是注册会计师和会计师事务所执行内部控制审计业务的执业准则。三者之间既相互独立，又相互联系，形成一个有机整体。

内部环境是事业单位实施内部控制的基础，支配着事业单位全体员工的内部控制意识，影响着全体员工实施控制活动和履行控制责任的态度、认识和行为。事业单位在改进和完善其内部环境的同时，还应对其各项具体业务活动实施相应的控制。

事业单位内部控制的控制手段类指引主要指采用的控制“工具”性质或内容，如预算编制、信息系统等，具体包括全面预算、内部信息传递和信息系统等指引。

事业单位内部控制评价指引是指事业单位董事会或类似决策机构对内部控制有效性进行全面评价、形成评价结论、出具内部控制评价报告的过程。在事业单位内部控制实务中，内部控制评价是极为重要的一环。

事业单位内部控制审计是指会计师事务所接受委托，对特定基准日内部控制设计与运行的有效性进行审计。它是事业单位内部控制规范体系实施中引入的强制性要求，既有利于促进事业单位健全内部控制体系，又能增强事业单位财务报告的可靠性。同时，也为事业单位建立健全内部控制制度、提高资产营运效率、杜绝贪污浪费提供了可能。

3、内控审计

事业单位执行事业单位内控规范体系时，应按阶段对本单位内部控制的有效性进行自我评价，披露阶段性自我评价报告，同时可以聘请审计机关或会计师事务所对其财务报告内部控制的有效性进行审计，出具审计报告。

审计机关审计人员或注册会计师在内部控制审计过程中发现事业单位非财务报告内部控制重大缺陷，应当提示事业单位法人代表、董事会、债权人和其他利益相关者予以关注。事业单位业务活动不同于企业经营活动，不必像企业那样按年度进行内部控制有效性评价，出具自我评价报告，同时可以聘请会计师事务所对其财务报告内部控制的有效性进行审计，出具审计报告。具体把握好以下几点。

首先，事业单位资金有限，按照成本效益原则，事业单位可以分期进行有效性评价，出具自我评价报告和审计报告。当前，我国事业单位经费有限，大部分事业单位收入靠财政拨款。分阶段如两年或三年评价内部控制制度并出具审计报告，既可以由审计机关，也可以通过会计师事务所出具审计报告，可以较大限度节约内部控制评价及审计费用。

其次，事业单位人事变动小，组织结构稳定，容易培养单位文化。当前，我国大部分事业单位人员组成比较稳定，事业单位人员流动少，一线专业人员企业职工素质相对较高，加之，治理结构层次人员一般存在聘用期和离任审计等规定，一经建立有效的组织结构，执行起来具有相对稳定性。

最后，内部控制评价报告和内部控制审计报告重在报送而不是在媒体披露。事业单位净资产毕竟不同于企业所有者权益，大众在关注事业单位是否存在违法乱纪、贪污腐败问题的同时，更多关注有关部门是否追究有关人员的各种责任。而内部控制评价报告和内部控制审计报告更多的是将贪污浪费防患于未然，提高资产营运效率和效果。因此，大众对事业单位内部控制评价报告和内部控制审计报告关注程度不同、关注目的不同，进行有效性自我评价，披露自我评价报告和审计报告的时间跨度也不同。

在实施方式上，事业单位内部控制规范及其指引体系的应用可先行试点，然后逐步推广实施。同时，事业单位应优化内部控制环境，强化单位风险意识。

三、结语

事业单位内部控制涵盖其业务活动管理的各个层级、各个方面和各项业务环节。为确保单位各项资金的安全运行，提高资金的使用效率，促进管理的合法规范，保障资产的安全完整，保证财务报告及相关信息真实完整，不同资金来源形式、不同组织形式、不同规模或类型的事业单位都应当十分重视其内部控制制度建设，并可以结合其实际情况，从不同的角度入手，建立健全内控制度，并应向内部控制制度完善的单位或企业借鉴，不断改善其内部控制制度不够完善的地方。

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