深入推行会计委派制的探讨

○李 萍 刘燕凌 吉元锋

（1、第100医院财经中心 江苏 苏州 215007；2、空后驻武汉办事处 湖北 武汉 430030；3、96251部队财务处 河南 洛阳 471003）

会计委派制是会计人员管理体制的一种形式，是改革开放和社会主义市场经济所产生的事物，它要求各级财政部门或专门机构对会计人员实行直接管理，进行统管统派，从而实现调控的会计管理制度。它的实行对避免国有资产流失，强化财政管理和监督，遏制社会腐败现象，减少会计信息失真等起到了一定的作用。但从几年的推行效果来看，还存在一些问题，有必要加以完善。

一、实行会计委派制的重要意义

1、加强会计监督，从源头上防治消极腐败现象

各种腐败和贪污犯罪等经济案件往往都与单位的财会工作密切相关，抓住了会计监督这一环节，就能控制住源头。会计委派制的实行使财务活动处于财政部门的监督之下，财政部门统一资金核算，对违反财经制度的单位进行曝光，以加强财政监督力度。这就有利于加强清政廉政建设，有效地防治某些腐败现象的产生，进一步深化了财务管理制度的改革，强化监督制约机制。杜绝了擅自改变用途、乱支滥用等现象，促使其自觉遵守财经制度，合理使用资金，加大了从源头上预防和治理腐败的工作力度。

2、提高了会计人员的业务水平，规范了会计人员的职业道德

在行政事业单位的财务人员中，专业技术人员不多，还存在着少数无证上岗的现象，有些单位甚至把不能胜任其他工作的职工作为财务人员。近几年来，我国逐步对会计队伍做了调整和扩充，但仍存在诸多问题，实行会计委派制，能有效提高会计人员的业务水平，规范会计人员的职业道德。

3、加强“收支两条线”管理

行政事业单位性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，是党中央、国院作出的从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。实行两年多来，对于财务工作管理起了一定的改进作用，但是还存在着不足之处。实行会计委派制，可以加强预算外资金的管理，改进管理方式，完善监督制约机制。财政部门在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出的管理。单位预算外收入必须上缴财政专户，支出由财政按照预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，财政部门对单位的经费收支进一步实行监督和控制。

二、会计委派制实施过程中存在的问题及原因分析

1、会计委派制存在的问题

（1）会计委派制与所有制结构的调整和完善不相适应。随着改革的推进，非国有经济如乡镇企业、外资企业、私营企业、股份制企业等得到较快发展。会计委派制仍然对行政机关、国有企事业单位进行委派，忽视了对非国有企业经济单位的会计人员管理，不利于全社会整体会计信息的真实反映，不利于非国有经济的发展壮大，与国家总体调整趋势不一致。

（2）会计委派制与加强企业的科学管理不相适应。财务会计管理是企业管理的重要内容，在企业管理体系中有着不可替代的作用。现行会计委派制没有给委派人员和会计人员依法进行会计核算、保证会计信息质量创造必要的条件，没有相应的法律细则加以保护，因此该制度只具有临时性。由于各地实行的委派制还存在许多不完善的地方，委派人员及会计人员往往无法抵制来自各有关方面特别是单位领导的行政干预，会计信息仍然出现大面积失真的情况。

（3）会计委派制与加强法制建设的要求不相适应。1999年修订后的《会计法》，虽然对国有企业会计委派作出了规定，但与有关法律仍相矛盾，而且并没有相应的保证条款。当前委派会计人员执法艰难，会计监督很难收到实效，加上会计委派制目前处于试点阶段，各项规章制度各地差别很大，执行起来随意性大，因此效果大打折扣。

2、会计委派制局限性的原因分析

（1）委派主体不当。各地会计委派制的委派方大多不一样，但无论是国资部门、税务部门、财政部门还是纪委，显然都不能作为最后委派会计的主体。一般来说，会计机构和人员是企业组织机构中不可缺少的一部分，因此会计委派制的委派主体应是企业的股东大会。对行政单位和国家机关实行的政府委派，在目前环境下可以运作，这种委派由国资部门或财政部门作为委派方是不恰当的。因为国资部门和财政部门只是国有资产的代表，在国有企业产权不明晰的情况下，容易导致一些关系的扭曲，不利于会计委派制的实施。随着国有企业的改革，今后应逐步创造条件，实现委派主体由政府向企业股东大会转移。

（2）委派对象不一致。这里的核心问题在于，委派对象是所有会计人员还是财务总监。委派的对象不同，委派制实施的效果就会有差异。目前所谓的会计委派，只是对一个单位派出一名会计主管或财务负责人，而不是对全部会计人员进行委派。从理论上说，派去的人员代表国家利益，而其他大多数会计人员是企业的人，主要代表企业利益，长此下去，两者之间无论在业务上还是在领导关系上，必定会发生矛盾，极不利于会计委派制长期贯彻实行下去。

（3）委派中的道德风险。道德风险主要涉及到无法在契约中明确规定的代理人的行动选择。在实行会计委派制时，作为委派人的财政部门，事实上与被委派人形成了代理关系，具体体现在财政部门对委派会计的任命和职权的限定上，因此不可避免存在道德风险。这样会形成作为国家财产代理者的企业管理当局，与作为国家会计监督者的委派会计两者之间的博弈。由于委派制的固有缺点，在没有有效的机制保障委派会计履行相应职责的情况下，委派会计将一直处于“弱者”的地位，因此存在委派会计与企业管理当局勾结在一起作弊的动因和基础。

三、完善会计委派制的措施

1、建立严格的会计委派管理制度

（1）实行委派会计统一管理制。会计管理机构作为职权机构全面负责委派会计的管理，按照逐步推进的原则，行政事业单位会计经费由财政统管统划，国有企业按照“谁用人，谁拿钱”的原则拨付款项，统一管理。

（2）实行委派会计任用制。对委派会计人员通过单位推荐、向社会公开招聘等形式产生候选人，进行业务素质、政治素质和协调能力的考试考核，择优录取，发放录取通知书，对被录用人员在聘用期间签订合同，发放委派书，区分不同的职务和职称，实行职业工资，在一个单位连续工作时间3—5年，以利于会计改革手段的落实和会计队伍的稳定。

（3）实行委派会计离任审计制。委派会计在某一单位任职期满进行交流时，务必进行离任审计，以客观、公正地评价委派会计的工作情况，对强令指使委派会计违反财经纪律、打击报复财会人员者依法惩处；委派会计对违法乱纪行为不抵制、不报告、开假票、报假账以及实施其他违规行为者，视情节给予教育、调离、撤职、解除合同、追究法律责任等处理，确保会计委派制试点工作的顺利进行。

2、积极调查，确保会计委派制顺利推行

（1）区别对待，分步实施。首先在大、中型企业和行政事业单位实行会计委派制。实行会计委派制，应根据单位财务业务状况或单位内部机构分工情况与经济规模、性质而定，建议对于那些业务简单、内部机构分工少或经济规模小的小型企业暂不实行委派制。而对那些财务业务量大、单位内部机构分工多或经济规模大的大、中型企业、国家控股企业、上市公司等，以及由财政拨款的行政事业单位实行会计委派制。其次，待会计委派制试行2—3年后，在总结试行经验的基础上，再对其他单位统一实行委派制。

（2）分类管理，对财务会计人员实行统管统派。建议全国统一把大、中型企业的会计人员细分为财务会计人员和管理会计人员两大类型。对其中履行会计核算与会计监督职能的会计人员实行统管统派，其任免管理事宜都移交给委派机构全权负责；而对履行企业经营管理职能的会计人员则仍由各企业自行聘用管理。

（3）选择时机，成立会计委派机构。各地应根据本地实际情况，尽快成立会计管理局，管理区域会计人员的应聘、委派事宜。具体是制定应聘、委派计划，办理与各单位申请聘用会计人员的协议书，约定会计人员工作范围、内容和各自的权利义务以及应承担的责任；规划会计人员的培训、发展与预测供求情况，负责考核会计人员的业务素质和思想素质；认定会计人员的上岗资格、颁发相关证件等。

（4）两面着手，强化对会计人员的监管。一方面会计委派机构内部应设置审计科室，对各受派单位报来的会计报表进行严格的检查与审计。另一方面要严格《会计法》的执法检查，加强对会计队伍、会计工作的业务监管。

3、明确委派会计的职责和权限

（1）委派会计人员的主要职责。即监督所在单位国有资产营运情况，对国有资产的流失承担相应责任；监督所在单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责；监督所在单位执行国家财经纪律情况，对违反国家财经纪律行为承担相应责任。

（2）委派会计人员的主要权限。即审核所在单位对外报送的财务报告，并与单位主要领导人共同确认其真实性、合法性；参与拟订所在单位的财务会计管理规定，监督检查各项财务运作和资金收支情况；对重大财务收支项目，与单位主要领导人联签批准；参与拟订所在单位的年度决算方案、分配方案；审核所在单位的新项目投资可行性报告和重大经济合同。委派会计的职责权限可根据派往单位的具体情况作出调整。

4、引入竞争机制，建立合理有效的激励机制

（1）引入竞争机制，明确会计人员的权、责、利。为防止委派和聘用的会计人员滋生安逸思想和新的腐败行为，对聘用人员要按公平、公开、竞争、择优、德才兼备的原则公开录用、竞争上岗。可以建立完善的经济考核指标进行量化计算的考核指标，用以测试委派所产生的结果。还应对委派会计人员制订年度目标考核指标和奖罚指标，对考核优秀的给予业绩肯定与奖励，考核不合格的就解聘，对做出重大贡献的委派会计人员，应向有关部门提出晋升、晋职建议等，使被委派的单位和委派会计人员能够有明确的工作目标，提高他们的工作积极性。另外，委派会计人员的工作岗位应当有计划地进行轮换。

（2）明确委派人员的性质，设计好激励机制。应该制定统一的委派会计来源制度，加大对委派会计人员的管理力度，并对其进行定期考核，把会计人员的经济利益和会计人员的工作结果挂钩；而且由于受派会计不是正式的财务干部，没有成为公务员，他们的后顾之忧没有真正解决好，使得大多数委派会计不安心工作，极大的挫伤了他们的积极性，所以对于被录用的会计人员，可以将其定性为国家公务员，实行“高薪养廉”的策略，从而增强委派会计人员的工作积极性与主动性，使之更好地完成本职工作，从而形成积极有效的激励和约束机制，实现会计委派的目的。

综上所述，会计委派制是一种新的会计管理方式，同任何事物一样，会计委派制也不可能完美无缺。会计委派制在现阶段有着现实的可行性和优越性，也具有积极的作用和意义。如何正确认识和对待会计委派制，不仅是深化会计管理体制改革的需要，而且是探索适合社会主义市场经济的财务会计监督体制的需要。虽然目前在一定程度上加强了财政监督，但也不是包治百病的特效药。从长远来看，会计委派制只能是一种会计管理的过渡形式，加强财政财务监督的重点应放到建立新型的会计职业化管理体制上，建立约束机制，从宏观上建立健全社会经济监督体系，大力培育会计市场，运用法律和市场手段促进会计职业化改革，逐步实行职业会计制度。

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[2]马名岳：会计委派制度需要进一步完善[J].财会通讯，2000（12）.

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