农村公共投资绩效评价的制约因素及完善措施

■刘 勇

农村公共投资绩效评价的制约因素及完善措施

■刘 勇

一、农村公共投资绩效评价的制约因素

(一)评价主体选择的制约

当前我国的农村公共投资绩效评价主体主要涉及项目单位、农业主管部门及财政部门，这说明我国的农村公共投资绩效评价还处于政府内部自我评价、自我监督的阶段。这种绩效评价方式的有利之处在于评价主体（项目实施单位、农业主管部门）对评价对象现实环境熟悉，在原始数据的掌握、历史情况的对比、定性指标的把握等方面都很方便，能及时发现存在的问题和不足、查出漏洞并提出弥补和改进措施。但由于绩效评价的利益相关性，无论是农业主管部门还是项目实施单位，都无法给出一个立场、角度、观点都非常客观公正的绩效评价；同时，由于各项目实施单位绩效评价人对于绩效评价的认知标准不同，也使得各实施单位的自评报告缺乏可比性。这些问题都可能导致项目绩效评价的客观性受损。另外，农业主管部门出于下一年度预算资金拨付量的考虑，在绩效评价的实施过程中，有可能撰写虚假绩效报告而隐瞒真实问题，从而使绩效评价流于形式。同时，财政拨付部门和预算拨付单位也可能会暗中形成利益团体，偏袒预算单位绩效实情，使绩效评价偏离初衷。

为了确保绩效评价工作的客观性、公正性，近年来，财政部门广泛引入了会计师事务所等非官方的中介机构参与财政支出绩效评价工作，通过利用中介机构在专业知识和特殊社会关系上的比较优势，进行社会沟通、了解民意，从而获得某些政府评价机构无法得到的信息来进一步完善政府绩效评价工作。这种评价方式虽具备一定的客观性，但由于是政府以购买服务的形式获得社会中介评价机构的服务，使得政府与社会中介机构之间不可避免地存在着经济利益关系，造成了社会中介机构在绩效评价过程中形式上的独立，而实质上的不独立，影响着评价报告的客观性与公正性。

（二）评价内容关注点的制约

现阶段我国的农村公共投资绩效评价主要关注的是财政支出的结果，进行的是事后评价与监督，而建立一套完整的立项有目标、执行有监控、完成有评价、结果有反馈、反馈有应用的科学、系统的评价体系尚在探索之中。现行的这种事后评价与监督多是对农村公共投资资金使用后是否达到一定的目的、效果进行评价，对资金使用情况的合法、合规、合理性进行监督，是在资金使用已成定局的情况下实施的评价，对投资项目运作过程中所存在的不足和欠缺之处只能提出建议和改进措施，而无法及时纠正已经出现的失误和缺陷。

（三）评价指标设定的制约

农村公共投资绩效评价指标一般分为三个层次，一级指标及二级指标主要依据省财政支出绩效评价办法统一规范，而三级指标则由各地财政部门根据实际情况设定，在指标设定过程中，选择哪些指标与具体指标制定者或领导的偏好及知识结构存在很大的关系，可能会存在为达到某种目的人为提高某些指标权重的随意性问题；也可能会出现被评价单位找关系、走过场、寻租上级评价主体的现象，从而影响绩效评价的科学性与可信性。

另外，农村公共投资对象涉及种植业、畜牧业、渔业、林业、水利等诸多项目，每个项目都有其各自的特点，关系到农业服务体系、农业基础设施建设、生态环境保护、农业资源永续利用、农业可持续发展等各个领域，不同的投资项目对“绩效”的侧重也不同，有些投资项目侧重经济效益、有些投资项目侧重社会效益，有些投资项目则侧重生态环境效益，其“绩效”与工业相比，很难用量化指标来体现，对开展农村公共投资绩效评价产生一定的影响。

（四）评价标准运用的制约

尽管财政部门有关财政支出绩效评价的相关文件中，对绩效评价标准的选用规定可以采用计划标准、行业标准、历史标准等。但当前由财政部门主导的农村公共投资项目绩效评价在评价标准的运用上，主要采纳的是经验标准。这种评分（评价）标准明显带有强烈的主观色彩，评价标准的设定、扣分项目的确定取决于标准制定相关人员的个人判断，其客观性受到一定程度的影响。另外，当前农村公共投资绩效评价标准的表述仍存在许多含混不清之处，在当前的农村公共投资绩效评价过程中，普遍运用的依然是定性标准，标准的量化尚需时日。

（五）评价方法采纳的制约

当前我国的农村公共投资绩效评价主要采纳的还是传统的绩效评价方法，未能依据评价对象的不同以及科学技术特别是信息技术的发展而创新、设计新的绩效评价方法。农村公共投资涉及农村基层政府行政服务、农村发展综合规划及信息系统、农村环境保护、农村义务教育、农村职业教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村电网建设、农村水利灌溉等不同对象。这就导致了不同的农村公共投资具有不同的性质，也就要有不同的评价要求。由于评价对象的不同，财政部门难以为农村公共投资绩效评价提供一套统一的方法和技术。评价人员必须灵活地选择与被评价事项相适应的技术和方法实施项目的绩效评价。虽然通过大量的绩效评价实践，可以总结概括出若干科学适用的方法和技术，但由于我国的绩效评价起步较晚，对绩效评价典型案例的总结和研究仍然不够，因而与形成一套较为成熟有效的方法和技术体系还有很大差距。

（六）评价结果利用的制约

当前我国农村公共投资绩效评价的目的主要体现在两个方面：一是项目运作过程中，通过绩效评价，规范项目运作行为，提高项目资金使用效益；二是以评价结果为依据，进行将来的项目和财政资金安排。而在现阶段我国的农村公共投资绩效评价工作中，往往很难实现上述绩效评价的目的。首先，在规范项目运作行为上，由于绩效评价工作是在项目基本结束后才开展的，其规范作用显然不可能追溯到评价工作开展之前；其次，根据某些地方农村公共投资资金使用办法，农村公共投资资金在前期预拨一定比例后，剩余部分资金在验收合格后即可拨付，并未表现与绩效评价的关联性。

另外，农村公共投资项目周期一般较长，投资资金对农业基础设施、公共服务体系和生态环境等方面的投入与完成结果存在时滞，其社会效益和经济效益在很长一段时间内也难以量化体现。同时政府追求的公共目标是多元的，且在不断变化之中，从农村公共投资资金的投入和产出进行分析，其绩效评价无疑需要经历一个较长的时期。若时间仓促，在许多绩效尚没有完全体现时进行绩效评价，以此为基础的绩效评价结果利用缺乏一定的科学性。

（七）评价信息披露的制约

当前我国的农村公共投资绩效评价，尚未建立绩效评价结果公告制度，农村公共投资绩效评价信息不透明，广大农民难以通过有效途径获取农村公共投资绩效评价的相关信息，无从了解投资项目绩效优劣。即便是通过申请政府信息公开，所获知的信息也是有限的。究其根本原因，是因为我国的政府信息公开尚不是以可诉求的获得政府信息权为基础，而是以政府职权为基础。信息公开实际上是由行政机关推动的，公开的内容、范围及具体方式在很大程度上取决于政府机关的行政意志。这样的信息披露方式大大增加了公众获取政府公共信息的难度，因而有很大的局限性，不能从根本上满足外部评价主体评价政府绩效的信息需求。

二、完善农村公共投资绩效评价的措施

针对上述当前农村公共投资绩效评价的制约因素及存在的问题，本文特提出以下改进措施：

（一）构建多元化的绩效评价主体

当前我国的农村公共投资绩效评价工作是按项目单位自我评价、项目主管部门核查和财政部门最终评价分期进行。评价主体由评价组织管理机构和评价实施机构构成。评价组织管理机构是绩效评价的组织领导机构，一般由财政部门会同涉农业务管理部门成立专门的机构或绩效评价领导小组办公室；绩效评价实施机构包括由评价组织管理机构成立的评价工作组和专家咨询组，以及接受委托的社会中介机构。

在新公共管理思想下，政府的公共受托责任关系日益多元化，其不仅应当对立法机关及上级负责，还应对公众及其他代表公众的团体负责，这必然导致政府绩效评价主体的多元化。

评价主体的多元化是贯彻公共财政支农政策原始意图的基础。绩效评价主体的多元化强调，在坚持现有评价模式、保持现有评价组织管理机构和评价实施机构的基础上，农村公共投资绩效评价主体除了项目单位、农业主管部门以及财政部门之外，还必须建立独立的、非营利的非政府机构评价主体。所谓独立的、非营利的非政府机构评价主体，是指独立于政府 （甚至立法机构）的，资金来源于各方捐赠的非营利性专业评价机构（如美国的坎贝尔研究所）。这类机构与可以接受立法机构或上级政府委托进行评价的带有营利目的的专业性社会中介机构 （如会计师事务所）不同，其资金来源性质及其组织上的独立性决定了能更好地代表社会公众对政府绩效进行公正的评价。通过评价的独立性、公正性、权威性，这类机构可以赢得公众的认可，有助于其获得更多的社会捐赠，从而进一步提高评价的质量，增强其评价结果对政府的影响力。尽管就目前而言，我国尚不存在这类评价机构，但随着民主法治建设的不断深入、新公共管理意识的不断增强，这类机构会应运而生。

（二）完善充实绩效评价内容

当前，我国的农村公共投资绩效评价主要关注的是财政支出的结果，评价方式以事后评价与监督为主，多是对农村公共投资使用后是否达到一定的目的、效果进行评价，对资金使用情况的合法、合规、合理进行监督。这种评价内容的关注点及评价方式难以及时解决项目实施过程中出现的失误与缺陷，必须积极探索并建立一套完整的立项有目标、执行有监控、完成有评价、结果有反馈、反馈有应用的评价体系，变事后评价为事前评价、事中评价与事后评价相结合。在现有普遍开展的农村公共投资绩效事后评价的基础上，兼顾事前评价及事中评价，在投资项目的论证、筛选、立项过程中就实施评价以及时发现问题、修正政策；项目立项后，评价机构及其人员应及时掌握项目计划、拨付资金情况和配套资金落实情况，建立各项资金档案库和项目库，对资金运行情况进行分析研究，随时掌握和跟踪项目进度及资金使用情况，以减少因决策、管理失误带来的损失。

需要强调指出的是，随着财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416 号）的出台，从 2012年起全国各地开始逐步建立以绩效目标为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系，农村公共投资绩效评价内容的关注点也逐步向全面涉及事前、事中、事后方向所改进。

（三）构建科学的绩效评价指标及评价标准

建立一套系统、科学的绩效评价指标及评价标准体系是开展农村公共投资绩效评价工作的中心环节。

科学的农村公共投资绩效评价体系应当拥有一套能准确反映投资绩效的指标。指标体系设计得当与否，直接关系到绩效评价的最终质量。农村公共投资绩效评价指标的设置必须注重目的性与系统性相结合、全面性与精简性相结合、科学性与可操作性相结合。强调指标的设置要有针对性，为一定的目的服务，同时还必须考虑单个指标在指标体系中的作用，避免简单罗列；在注重全面科学的同时，必须考虑指标数据取得的难度和成本，以经济性和可操作性进行适当精简，使有限的指标能够承载更多的信息。具体设置指标时，应从财政支出的经济性、效率性、效果性等角度来考虑，并根据农村公共投资“绩效”的特征，突出强调投资的公平性及满意度，通过业务指标考评项目立项、项目建设、项目完成、竣工验收等环节；通过财务指标来考评资金筹集、资金分配、财务制度执行、财务监督等资金使用管理情况。重点考评农村公共投资在支持农业增效、农民增收和农村发展等方面所起的积极作用。同时，在指标的设定过程中，在充分发挥定性指标作用的同时，积极摸索确立定量指标，通过总结近年来农村公共投资绩效评价的典型案例，分类确立定量指标及其考核标准。

科学的农村公共投资绩效评价体系应当有一套合理的评价标准。评价标准的制定应尽量避免主观判断，应语义明确、消除含混不清的语言表达，应结合评价指标尽可能以一定量的样本数据为基础，运用数学方法进行测算，以分值具体表示评价结果的目标达成度。为确保评价结果的可比性，评价标准必须建有纵向比较和横向比较的内容，而达到这一要求，必须以建立完整的信息库为支撑，以储存不同时期、不同地区、不同投资项目的数据资料。

农村公共投资绩效评价指标及评价标准一般由财政部门初步设定，并由财政部门、农业管理部门有关人员或聘请专家组进行讨论、筛选、确定并形成最终的评价指标及评价标准体系。为克服指标及标准制定过程中的人为因素，应通过相关媒体公告评价指标、评价标准设定的依据及过程，提高评价指标及评价标准设定的透明度。

（四）积极探索创新绩效评价技术方法

开展农村公共投资绩效评价必须探索创新评价技术方法。经过多年的实践，西方国家绩效评价技术发展比较成熟，除了制定绩效评价准则和指南外，美国、英国、加拿大、瑞典等国家十分重视绩效评价方法的开发与应用，并编制了专门的绩效评价方法指引或手册，在搜集评价证据时应用采访、观察、调查和查阅档案等方法，对数据进行分析。广泛应用先进的评价工具和计算机辅助评价技术，并大量运用统计抽样、计算机模拟技术、计算机模型、业务流程再造等方法，通过这些方法的应用，极大地降低了评价成本，提高了评价效率。农村公共投资一般评价测试难度较大，评价方法的现代化是实施这项评价的重要基础条件。在实施农村公共投资绩效评价时，必须充分利用现代自然科学及社会科学发展的理论与实践成果，在继承、发展传统评价技术方法的同时，积极探索、创新评价技术方法。为此，要加速农村公共投资绩效评价信息化建设，研发适用于不同评价对象的数据采集、分析评价软件，不断探索信息化条件下绩效评价的新技术、新方法，全力打造一个现代评价的高技术平台，做到信息资源的充分共享，全面提高农村公共投资绩效评价工作效率。

（五）形成合理的绩效评价结果利用机制

农村公共投资绩效评价的目的是通过绩效评价工作，规范投资项目的运作方式，有效提高资金的使用绩效，充分发挥农村公共投资的效用。要实现这一目的，必须建立合理的绩效评价结果利用机制。

首先，必须合理定位农村公共投资绩效评价工作，改变将绩效评价作为“评优”或“合格考核”形式的思想认识，正视绩效评价工作的批判性功能，本着发现问题、解决问题、提高公共财政政策质量的态度，坚持全面、客观、公正、公平地开展绩效评价工作，最大限度地发挥绩效评价的建设性功能。

其次，必须及时有效地利用农村公共投资绩效评价的成果。在项目操作层面上，建立以农村公共投资绩效为导向的项目运作、监督、控制机制；在政策制定层面上，建立以农村公共投资绩效为导向的政策反馈、项目选择、效益评价机制。

再次，必须实现农村公共投资项目绩效评价工作的制度化，使绩效评价成为一种常态。要明确评价的范围、评价的程序、以制度确保评价及时获得充分的信息，以便形成准确的评价结果，为及时调控投资项目运作情况提供支撑。

（六）实施有效的绩效评价结果披露制度

从某种意义上来说，农村公共投资绩效评价是促进农村民主法治建设的需要。随着民主意识的增强、民主能力的提高，广大农民对政府工作效能提出了更高的期望与要求，对农村的各项公共投资项目，不仅关心其资金使用的真实、合规、合法，更关注投资项目所体现的经济效益、社会效益及环境效益，这就需要建立有效的政府绩效评价及评价结果披露制度，对农村各项公共投资项目的经济性、效率性、效果性、公平性及满意度进行评价，并予以适当的评价结果公告、披露绩效评价相关信息，以便于广大农民及时了解和监督公共资源的运用情况。

建立实施有效的绩效评价结果披露制度，首先要求从法律层面制定诸如《政府信息公开法》等法律法规，并从加强政府信息公开、保障人民的知情权出发修改现行已经落后于实际发展、制约政府信息公开的法律法规和政策，从而使政府信息公开的义务得到进一步落实。

其次，要制定绩效评价结果公告制度，明确绩效评价结果公告的原则、目的、渠道、内容、程序及时间要求。绩效评价结果公告是指将财政支出绩效评价情况，尤其是社会关注度高、影响力大的民生项目和重点建设项目支出绩效情况，经政府部门批准后，在一定范围内和一定时期内进行公示。绩效评价结果公告一般按照“统一领导、客观公正、先易后难、突出重点”的原则积极稳妥推进。实施绩效评价结果公告的目的是增强财政资金使用的公正性和透明度，接受社会公众的监督，充分发挥绩效评价的作用。绩效评价结果公告的渠道，可选择电视、报刊、网络等媒体。绩效评价结果公告的内容一般包括项目立项概况、项目实施依据、涉及范围、主要内容和用途；项目绩效总目标、阶段性和预期的主要经济、社会和生态环境效益；项目的进展及目标、计划调整情况；项目绩效总目标、阶段性绩效目标的完成情况；项目总投入（包括财政拨款、自筹资金和其他资金）落实情况；项目实际支出情况（包括人、财、物等方面）；项目主要社会经济效益、环境影响、持续影响等情况；项目管理制度及执行情况；项目评价计分和结果等次（优秀、良好、合格、不合格）；项目评价过程中发现的问题与建议；其他需公告的内容等等。

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