危机管理中政府公信力缺失的原因分析与对策探究

张战勇 曾 茜

(内蒙古财经大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

一、政府公信力的内涵界定

政府公信力是政府依赖于社会成员对其行政时的普遍性行为规范的认可而赋予的信任程度，并由此形成的默契约定的社会秩序。①作为一个衡量政府信用状况和信用程度的概念，应当从政府依法行政的程度、政府的民主化程度、公共政策的科学性和可行性、政府服务的程度、公务员的道德水平、政府的国际形象和政治地位等方面来评价政府的公信力。②

理论上，我们一般认为政府是一切合法化权力的集合体，其公信力与生俱来且名正言顺。但是，随着信息技术的成熟和普及，随着经济体制改革以及由此而推动的社会转型的逐步深入，经济、政治、文化、社会乃至人们的思想观念发生了深刻的变化。公众对政府的期望愈来愈高，同时政府转型与变革的滞后性，导致公众的期望与政府不能有效地满足人们的期望之间形成了一对越来越突出的矛盾，政府公信力开始受到质疑，特别是在危机管理中表现出的政府公信力缺失的现象愈来愈严重，更多人开始关注此问题。

二、危机管理中政府公信力缺失的表现

《小康》研究中心调查报告显示2009年，公众对政府的信任度又创新低。危机管理中政府公信力缺失的主要表现有以下几点:

(一)公共服务供给不足

公共服务是任何政府需要为公众提供的公共物品之一，具有非排他性、公共性、公平性等特点。目前，我国政府所能提供的公共服务与公众的实际需求仍然存在不小的差异，主要表现为公共服务产品总量不足、产品分配不够均衡也不够公平、基础设施及社会保障服务体系建设相对滞后等情况，这在一定程度上造成了民生方面的矛盾和问题。这些问题的长期存在和积压又很容易引发突发性事件。③

(二)危机管理机制不完善

2010年，清华大学“危机管理课题组”的一项报告中显示:有67.6%的人对政府的危机管理现状不满意。公民普遍缺乏安全感，有近50%的调查对象认为政府的危机应对体制存在缺陷，缺乏完善的危机管理机制。2010年在湖北石首发生的群体事件就是由于政府对突发事件处理不当从而导致政府公信力缺失，群众不信任地方政府，以此事件为爆发点，引发事件之外的因素，表达对政府行政的诸多不满。公众通过手机或者网络等现代化信息平台来传播信息、散布谣言，利用民众盲从心理，鼓动更多民众参与，甚至做出了冲击政府机关和打、砸、抢、烧等违法犯罪行为。2012年的“毒胶囊”事件、“表哥”事件的处理不当，导致地方政府饱受诟病，从而出现危机事件。这些事件充分说明地方政府的危机管理机制不够完善。

(三)政府行为失信，透明度不够

政府是有特定行为过程的，我国当前政府行为过程中存在一定的失信情况。近些年来，公共危机事件日益频发，这些事件发生的根源很大程度在于政府行为失信。例如“躲猫猫”、“表哥”、“我反正是信了”、“郭美美”等热词在网络和社会上被疯传，公众对相关部门的非议声势浩大，都说明公众期待政府给出真相。然而政府部门回避矛盾，始终不能够透明、公开的发布相关信息，给出令人难以置信的结论，致使问题严重化，丧失政府公信力。

(四)腐败现象严重

据统计，近五年(2007年11月－2012年2月)，全国基层纪检监察机关共立案51.85万件，占同期立案总数的88%;处分54.03万人，占同期处分人数的86.8%。“权利寻租”现象严重，涉案金额巨大，社会影响恶劣。使群众认为腐败难以根治，对反腐失去了信心。一些地方政府官员为了谋取不正当利益，不讲诚信，弄虚作假，滥用权力，漠视公民利益，严重损害了政府公信力。

(五)法律不完善，政府依法行政程度不足

随着《公务员法》《行政许可法》等相关法律的推出，我国的法制建设取得了较大成就。但很多法律规范还存在着缺位的情况，比如信息公开、突发事件应急管理等需要制定并完善的法律法规。同时，一部分公务员和官员依法行政意识淡薄，缺乏法律素养，有法不依，执法不严，违法不究的现象普遍存在。滥用权力行为屡见不鲜，以罚代法，以纪律处分代替法律制裁，漠视法律尊严。政府行政时因人而异，因事而异，朝令夕改。社会的公平性和公正性下降，公众无所适从，政府公信力也受到削弱。另外，由于行政责任追究制度不明确，使一些政府部门及公务员的违法行政行为不能得到应有的惩罚，淡化了部分公务员的责任意识。④导致一些地方政府在社会公众心中缺乏应有的权威性。

三、政府公信力缺失的原因分析

(一)政府自身因素

危机管理中，政府对于自利性的考虑、执政理念的滞后、行政体制的缺陷等都会导致政府公信力缺失。特别是地方政府过于追求政绩，甚至与民争利，将企业与公众摆在了不平等的竞争位置上，导致民怨沸腾⑤。公共政策在执行过程中存在地域性差异、时期性差异。公共政策的稳定性和连续性不够使政府失信于民。

政府官员行为不当，腐败现象存在的范围广、跨度大，涉及到了各个领域，各个行业。群众自然会认为腐败已经渗透到政府的各个角落，很难对政府产生信任感。政府官员能力不足和公共精神缺失，导致“无作为”、“乱作为”和“不作为”现象严重，致使公信力缺失。

(二)社会因素

目前，我国正处在社会转型时期。在这个时期所进行的改革在世界范围内并没有范例可循。因此，在对新的未知事物的探索过程中，就难免会有这样或那样的缺陷及问题。比如利益分配、贫富差距，民生等问题，特别是一些“权钱交易”现象导致公众很容易将这一情绪转嫁到政府身上;一些政府官员借助公共权力在市场经济活动中进行寻租，给腐败滋生蔓延提供了环境。随着信息技术的发展，各种信息能够迅速传播，公民的无序参与让危机事件的突发性加强，频率增大，危机管理更加困难。

(三)公民自身因素

公民的从众心理，容易造谣、信谣、传谣。在突发事件发生后，部分公民自身素质不高导致一些在不了解事实真相前提下就传播与事实不相符的言论，故意损坏政府形象。另外，小部分公民在一些合理诉求无法实现时，出于对社会现状的不满，产生对政府的仇恨心理。

近些年，我国公民的权利意识快速觉醒，已经不仅仅满足于单方面的物质发展，更加向往政治生活、社会环境质量、自我表达和自我实现等价值追求。⑥但处于社会转型关键时期的政府，亟需解决的是流动人口、社会治安、环境恶化、失业、健康、交通等层出不穷的问题，这就造成政府提供公共物品和公共服务的能力与公众的期望值之间的差距不断扩大，公众产生心里落差感而对政府的不信任使得政府公信力下降。

(四)文化因素

自秦朝以来，我国的政府都是集立法、行政、司法大权于一身的万能政府。政府权力至高无上，辐射范围过大，在一定程度上抑制了社会自我治理的空间和实现能力。存在公权行使不透明，暗箱操作行为。同时，部分官员难以根除万能政府情结，时至今日，部分政府官员头脑中还依然存在着“民可使由之，不可使知之”的错误认识，降低了政府公信力。

(五)监督机制因素

失去了监督的权力必然导致权力的滥用，最终走向腐败。我国当前的法律制度不够完善，特别是问责监督机制的不健全。国家权力机关对非法行政行为的监督尚停留在事后汇报、人大代表一般性巡视、开会期间质询等方式上，对行政机关的活动并无多大的约束力，尤其是对公务员的具体行政行为的监督极为有限。对违法行政行为“不问不责”、“问而不责”、“责后再犯”等现象导致政府官员服务宗旨观念淡漠、对群众的安危冷暖漠不关心、工作方法简单粗暴，大大伤害了公众感情，最终影响了政府公信力。

四、提升政府公信力的对策

(一)加强政府绩效评估，增强危机管理能力

政府绩效，不仅是政府提供公共物品和公共服务能力优劣的一个标准，而且是反映政府公信力的一个尺度。因此，提高政府的公信力就需要加强政府绩效评估考核机制，要增强危机管理能力，要转变政府管理思路，积极推动政府向服务型政府转变，进而建立健全政府绩效评价体系，推动政府诚信机制建设。政府官员应该提高职业道德修养及工作责任感，加强道德建设，使其认识到自身的言行对于政府公信力建设的重要作用。

政府应当防患于未然，要制定应急管理预案，建立健全各项应急管理机制，转变危机管理理念，强化危机管理职能，不断提高政府危机管理的能力。⑦政府应该在处理突发事件中把维护和落实公众利益作为第一出发点，争取公众支持与配合。

(二)增强政府管理的透明度，完善行政问责制

政府公信力的流失不仅与政府自身能力有关，同时还受公众主观认知的影响。也就是说，完善行政问责，鼓励社会监督，建设透明政府，一定会增强公众对政府行政的主观认同，这是提高政府公信力的重要手段。这就需要大力推进政府信息公开，建立信息收集反馈制度，积极推动电子政务建设，健全网上舆论引导机制，保证公民的知情权，增强政府工作的透明度。让社会公众自下而上地透视政府行为，积极参与配合政府管理。畅通公众舆论通道，建立政府与民众的互动回应机制，加强公众对公共政策的认同感和对国家的信任感，提高政府公信力。

(三)深化行政体制改革，扩大社会主义民主

推进政府从管理型向服务型转变，就需要深化行政体制改革，扩大社会主义民主。“小政府，大社会”的转变，需要政府的转变，也需要公众的转变。从他治到自治不能一蹴而就，需要一个过程。需要政府和公众都付出努力。政府需要优化结构，将以人为本理念渗透到管理的各个环节，打造勤政政府。特别是当突发公共事件发生时要以广大人民利益为根本。培养公众平等、自治、参与、合作的公共精神。增强民主参与性，提高政府公信力。

(四)强化依法行政观念，打造民主法治政府

法治社会要求政府依法行政，公众要求塑造民主法治政府。建设民主法治政府也是现代民主政治的基本要求。⑧政府应该尽快修改政府组织法，依法明确中央政府和地方各级政府的职责权限，使各级政府职责权利法定，行使权力有据可依。

首先，政府应该不断完善社会管理法律体系，避免文件和领导行为超越法律的情况，使公众对法律和制度的自觉信仰。其次，政府应该依法行政，严格实施行政执法责任制，将政府的职、权、步骤、方式、手段等纳入国家法律、法规的范围之内。第三，政府应该完善行政问责、追究制度，保证政府在行使法律赋予的自由裁量权时，必须符合法律，做到合情合理和客观适度。

五、结论

综上分析，探究重塑提升政府公信力的方法与对策，成为保证中国特色社会主义长盛不衰的迫切要求，同时这也将成为一个值得更多学者去努力研究的非常复杂、困难、长期的课题。我国政府公信力的缺失受自身、社会、文化等因素的影响，政府公信力的重塑与提升要靠各级政府坚持不懈地努力完善自身制度建设、应急处变能力建设、民主法制建设等，做到言必信，行必果。

[注释]

① http://baike.baidu.com/view/1866358.htm.

② 陈潮升，等.政府信用的评价标准、现状及对策探析[J].四川行政学院学报，2006，(1).

③ 王晓芸.突发公共事件中的政府公信力建设[J].求实，2011，(1).

④ 高卫星.试论地方政府公信力的流失与重塑[J].中国行政管理，2005，(7).

⑤ 丁雪融.地方政府公信力缺失的现象及原因的分析[J].湘潮，2010，(2).

⑥ 武晓峰.近年来政府公信力研究综述[J].中国行政管理，2008，(5).

⑦ 周红，艾太强.公共危机管理状态下地方政府公信力的重塑[J].西北师大学报，2011，(7).

⑧ 孟财，华建宝.浅析转型深化期政府公信力的重塑[J].宁波广播电视大学学报，2011，(2).

[1]龚培兴.政府公信力:理念行为与效率的研究视角[J].中共中央党校学报，2003，(8).

[2]刘毅.从非典引发的心理恐慌看政府公信力的重要性[J].广州社会主义学院学报，2003，(12).

[3]《小康》研究中心.信用最差和最好的时代2008－2009.中国信用小康指数[J].小康，2009，(8).

[4]王晓芸.突发公共事件中的政府公信力建设[J].求实，2011，(1).

[5]马月蝉，杨东曙.从政府官员看我国政府公信力问题[J].法制与社会，2011，(3).

[6]杨静娴.公共危机治理中政府公信力的缺失与重塑[J].郑州大学学报，2011，(9).

[7]高卫星.试论地方政府公信力的流失与重塑[J].中国行政管理，2005，(7).

[8]丁雪融.地方政府公信力缺失的现象及原因的分析[J].湘潮，2010，(2).

[9]武晓峰.近年来政府公信力研究综述[J].中国行政管理，2008，(5).

[10]周红，艾太强.公共危机管理状态下地方政府公信力的重塑[J].2011，(7).

[11]孟财，华建宝.浅析转型深化期政府公信力的重塑[J].宁波广播电视大学学报，2011，(2).