2007年以来国内应急法制研究综述

王祯军

(中共大连市委党校 应急管理教研部,辽宁 大连 116013)

《中华人民共和国突发事件应对法》 (以下简称 《突发事件应对法》,于2007年11月1日正式实施,标志着我国应急管理工作向着法治化方向迈出了实质性的一步.伴随着我国应急管理进入有基本法可依的时代,国内应急法制研究呈现出后 《突发事件应对法》的特点,不仅有更多地学者参与此项研究,研究内容也趋于丰富.既有坚持对传统应急法制基本理论的研究,又有对《突发事件应对法》实施效果的关注;既有对我国应急管理法制建设的宏观分析,也有对应急管理具体法律制度的微观考量.以下以国内2007年以来发表于核心期刊上的论文为参考,对 《突发事件应对法》实施以来的应急法制研究作以综述.

一、应急法制的基本理论问题

完善的应急法制的建立势必需要科学、严谨的应急法制理论为其提供参考.总体而言,应急法制研究在我国尚处于起步阶段,自上世纪90年代徐高和莫纪宏教授出版学术专著 《紧急状态法学》以来,应急法制基本理论一直受到学界的关注.《突发事件应对法》的颁布实施,在某种意义上来说,正是我国长期以来应急法制理论研究成果的一种体现.不仅如此,这部法律的实施也推动了应急法制传统基础理论研究进一步向纵深发展.

鉴于理论界对法律是否应当规制政府应急管理的行为尚存不同的观点.王太钧教授认为,对于突发性公共事件,应当予以规制.规制应当综合考量合法性基础、成本收益分析,以及政治伦理责任.在它们之间发生冲突时,按照一定的优先序列来进行处理.即当三者分析意见一致时,法律应当进行规制;当三者发生矛盾时,可以按照合法性基础、政治伦理分析和成本收益分析的顺序排列进行处理.事实上,王教授关于法律应当规制突发事件的观点目前已为多数学者认同,在这种情况下,如何较好地行使行政紧急权,保护公民的基本权利这一应急法制传统话题自然就成为学者们探讨的重点.李一行、李纪恩认为,重大突发公共事件中,行政紧急权的行使有其必要性.从法治的角度出发,唯有用尽现有法定措施和具有 "更强理由"的条件下,方可行使行政紧急权."更强理由"、保护更重要的利益,是强调公益与个益的平衡,而不是唯公益论.行政紧急权作为一种非常态的措施,唯有常态措施用尽且不能有效处置重大事件时方可实施.而且,如若涉及以公民合法权益为代价时, "更强理由"应被作为行政紧急权发动的衡量标准.与李一行、李纪恩从行政紧急权的行使条件入手分析不同,曾哲教授从民生保障的视角,直接对行政权行使对公民权利产生的影响——对公民权利的限制或侵害展开了研究.他分析了法治国家在面临突发紧急危险状态下,遮蔽民生,限制和克减基本人权应当遵从的法律和准则,并认为,在一个法治国家,宪法内所揭示的基本权利理念,必须以形成法律制度的方式来实践.而如何在宪法的最高理念及拘束力量的影响下,使民生保障和基本权利的实践及其紧急状态下限制性的问题,能够在法律制度内尽可能完善,应受到学界的关注.其中需要研究的具体问题应包括,非常态状态下怎样关怀民生,保障民生,是否又与常态一样,在基本权利层面还要受到一定的限制,如果有,受限的条件是什么?他指出,台湾学者陈新民列举的侵犯民生之基本权利的三个要件,即基于 (广义的)公共利益之考量、公共利益考量的必要性、须以法律来限制,可用来决定任何一个涉及侵犯国民基本民生权利之国家最高权力 (行政、立法及司法)行为的合宪性.以此为依据,他主张民生应作为紧急状态下对公民权利限制的重要原则,其具体含义包括:民生为本是紧急状态下公益性条款对民生权利的限制;民生至贵是紧急状态下基本权利的法律保留原则;民生惟实是紧急状态下基本权利受限的比例原则.滕宏庆博士在其对突发事件应对中的公民权利保障的研究中表达了与曾哲教授相同的观点.他认为,突发事件应对中公民权利的限制是公益与私益矛盾冲突的集中表现,但此时的权利限制必须是合宪和正当的,同时国家还要最大程度保障最低人权标准的实现并遵循危机中人权保障的基本原则.对于具有完备应急法制的国家而言,既便处于突发事件之中也仍需遵循法律保留原则而与平时并无差别.特别是从公民权利保障角度来说,凡关涉到限制基本权利问题更要依据法律保留原则,行政机关不得对宪法保留或一般法律保留的基本权利采取限制措施,除非得到宪法或立法者的法律授权.而在有合法授权的情况下,如何界定限制基本权利的界限,他认为在应对突发事件时作为发挥保障公民权利重要功能的比例原则更具有重大价值.比例原则既是法治国家的基本原则,又是实践操作的技术准则,在应对突发事件和紧急状态中尤其需要重视国家应急权力要合乎比例性,以此来保障非常时期的公民基本权利.滕宏庆博士提到的比例原则,一直以来就为宪法和行政法学界所关注,特别是应急法制研究日益盛行以来,比例原则也因为增加了新的研究视野而成为紧急法制理论中被讨论最多的一个话题.与传统研究从宪法和行政法的基本理论分析入手不同,陈越峰博士通过案例分析并结合规范研究,提出最大保护原则是比例原则的组成部分.他以公开劫持人质事件处置为例,阐述了最大保护原则在突发事件应对措施的设定和实施中的作用.他认为, 《突发事件应对法》第11条第1款所规定的最大保护原则是在谨守最小侵害原则无法回应实践需求的情况下,对措施妥当性提出的更高标准.最小侵害原则以目的和手段关系的架构为其出发点,但容易产生过度简单化的弊病.最大保护原则的引入和应用解决了突发事件应对对行政目的的不同要求,有效处理了突发事件应对多重复杂关系中行政机关和需解救的人质之间的关系.但是,它的引入和应用无法完全回应突发事件应对的动态发展、无法处理行政机关与劫持者之间的关系,甚至因措施合目的性的更高要求而导致行政机关的裁量空间被进一步压缩.因此,除了引入最大保护原则之外,突发事件应对中对最大保护原则的适用需要受到动态评估和检视,同时需要与最小侵害原则、侵害相当原则结合评价措施本身的实质合法性,此外还应受到均衡原则的平衡和制约.行政机关根据 《突发事件应对法》制定劫持人质等社会安全事件应急处置预案或者设定具体措施及其裁量基准,需要遵循比例原则的要求.在具体实施措施的过程中,也应当受到比例原则的规范.

二、 《突发事件应对法》的实施问题

从我国应急法制长期以来处于分散、不统一状态,到2003年 "非点"爆发暴露出应急管理无基本法可依,到2007年突发事件应对基本法的出台, 《突发事件应对法》的颁布实施可谓是我国在依法治国的进程中政府应急管理实践的一种必然选择.因此,该法实施伊始,如何确保《突发事件应对法》的有效实施成为被关注的问题.汪永清认为,要保证 《突发事件应对法》的有效实施,就要确保让社会公众了解这部法律,提高全社会的危机意识和责任意识,加大培训力度,完善制度和机制,特别要完善突发事件应对的领导体制和工作机制,为应对好突发事件提供组织保证.另外要加强协同演练,提高协同应急的能力.然而,尽管 《突发事件应对法》出台到目前只有短短几年的时间,或许是我国目前处于的突发事件高发期的社会背景使然,该法在现实中的实施效果、存在的问题、未来的完善方向却更多地受到了学者们的关注.综合比较具有代表性的观点,虽然研究视角不同,但学者们却一致认为 《突发事件应对法》的实施仍然存在很多问题.如于安教授认为,由于缺乏实施该法律的必要支撑条件, 《突发事件应对法》实施仍存在障碍.造成这种局面的深层原因,是现行法律实施制度不健全;目前广泛施行的各类应急预案存在严重的合法性问题.造成上述严重后果的主要原因,是现行应急预案在突发事件的定义和分级标准上存在不同于法律规定的独特规定.同于安教授一样,莫纪宏教授也认为应急预案与《突发事件应对法》等法律、法规之间缺少协调和统一的问题是阻碍该法顺利实施的原因之一,但他同时认为, 《突发事件应对法》并没有明确赋予参加应急的社会组织和公民一定意义上的应急权力,致使履行应急义务的社会组织和公民承担了不合理的负担也是影响该法实施的主要原因.此外, "5.12"汶川抗震暴露出的一些问题已超出了 《突发事件应对法》的适用范围.马怀德教授也从具体问题入手指出《突发事件应对法》实施中存在的具体问题,即组织体系不够健全,无法整合各类应急资源;社会和市场力量参与突发事件应对的制度保障不足;对应急预案的编制和演练要求不够明确;应急资金、救援队伍、物资储备、宣教演练等事前准备工作缺乏保障性措施.林鸿潮博士和詹承豫博士则结合一系列非常规突发事件应急管理实践的分析得出这样的结论, 《突发事件应对法》施行以来,以该法为核心的我国现有应急法体系与非常规突发事件应对的要求差距明显.两位博士认为,造成上述问题的主要原因在于, 《突发事件应对法》尽管在形式上调整了包括非常规突发事件在内的全部突发事件,却并未对非常规突发事件的应急管理做出多少实质性的规定,其制度安排与后者的需求存在着巨大差距,以至于当前的应急组织体制无法确保在非常规突发事件中有效调度全部资源;消灭条块分割的努力遭遇条外有条、块外有块的挑战;现行法律无法为非政府力量参加非常规突发事件应对提供畅通途径和必要空间;应急准备所需的资源投入难以获得保障;应急决策遭遇合法性难题.林鸿潮博士还指出,应急处置作为一种特殊的法律状态,其结束机制是应急法上的一个核心命题,在其他国家法律上往往与紧急状态的结束机制一并得到解决.但我国的 《突发事件应对法》却回避了这一问题,导致实践中出现的一系列矛盾无法得到解决.

关于如何解决 《突发事件应对法》实施中存在的问题以确保该法的顺利实施,于安教授认为,要解决应急预案与 《突发事件应对法》的一致性问题,其中最重要的工作,是按照该法第3条第3款,由国务院或者国务院确定的部门制定发布突发事件的分级标准,着重解决平时管理与应急管理、行政应急管理与紧急状态的区分标准问题,以保证国家行政管理和行政法制的正常运行和实施,保证应急工作的合法性和有效性.除了协调应急预案与 《突发事件应对法》的一致性之外,莫纪宏教授提出,还应当注意协调突发事件应对活动各种法律形式之间的关系,应当在该法中明确赋予参与突发事件应急活动的社会组织和公民个人以必要的行政授权,并保证他们的合法权益.他认为今后仍然有必要制定一部 《紧急状态法》,为抗震救灾工作提供更加完备的法律指南,进一步完善我国的应急法治.马怀德教授则建议从修改《突发事件应对法》的应急主体、规则、程序、保障措施等条款来完善相关制度,他主张建立各级应急管理委员会作为应对突发事件的领导机关,完善社会动员的法律机制来确保该法的有效实施.林鸿潮博士针对他本人提出的问题认为,在短时间内,我国的公共应急体制还将面临着再一次改革的任务.在制度构建上,应设计出确保应急能力最大化的组织体系和指挥机构;为应急资源的保障和筹集做出制度安排;为非常规突发事件的应急决策提供足够的权力空间;非常规突发事件处置的结束与常态法律秩序的恢复.

三、应急制度完善问题

为提高政府和社会的应急能力, 《突发事件应对法》确立了多项应急制度.这些应急制度是我国应急法制的重要组成部分.然而,由于这些组成制度在我国尚处于起步甚至是摸索阶段,其构建、实施中暴露出的问题被逐渐纳入到学界研究的视野.其中,如何完善这些应急组成制度从而推动我国应急法制的健康发展日益成为应急法制研究的重要领域.

(一)应急预案制度

应急预案制度自2003年以来就是应急法制研究的焦点问题.随着我国应急法制建设的发展,对预案制度的研究也进一步细致、深化.如针对应急预案在实践中遇到了缺乏针对性、具体性、可操作性、联动性的困境,詹承豫教授提出要从风险评估基础上的参与式编制、特殊情景下的授权与监督、加强应急预案培训和演练等方面提出针对性的政策建议.首先是根据不同情景需求,授予现场处置者更多的自主决策权;其次是执行方案可以以附件的形式来不断更新,来增强突发事件的动态应对;最后要建立应急预案库,方便调用和查询.

(二)应急征用与补偿制度

应急征用和补偿制度由于与提高政府应急管理能力和保护公民的基本权利密切相关,目前受到了较多的关注.王敬波教授认为,应急征用是在政府应急管理中弥补储备不足的重要手段.我国虽然已经建立从法律至各级各类预案的层级完备的政府应急征用法律规范体系,但由于现有规定中的条文抄袭现象比较严重和缺乏全国性专门立法等情况,仍然存在征用主体和被征用人权力(利)义务不清、征用和补偿程序缺失、征用补偿标准模糊等问题,直接影响政府应对突发事件的能力和效果.为解决这些问题,首先法律要确定征用主体和被征用人的法律权限,尤其进一步明确征用主体从事公务的行为系接受政府委托,行为后果由政府承担;其次要探索多样化的应急补偿方式、确立公平合理的补偿标准.如政府应根据财产的市场价值、再生产成本、被征用期间的损失等相关因素确定征用补偿的具体标准并向社会公布.当事人对征用补偿标准有异议的,可以通过价格评估机构进行评估;最后是明确应急征用和补偿程序.应急征用必须满足最基本的正当程序的要求.王敬波教授对应急补偿制度中存在的问题的剖析,在相关问题的研究中得到了肯定,对于解决的途径,一些学者则是从完善立法的角度进行了进一步分析.赵颖博士认为,我国虽已经制定并修改了 《国家赔偿法》,但没有制定 "国家补偿法",且国家赔偿法对行政补偿的问题没有做任何规定,造成许多领域的行政补偿问题无法可依.目前应在制定和修改我国相关应急立法时尽快完善公共应急行政补偿,待条件成熟时制定统一的 《国家补偿法》.刘士国教授认为,在制度建设上,应将《突发事件救助条例》修改为《突发事件救助、补偿、赔偿条例》;制定贫困救助法和犯罪被害人救助法;制定疫苗损害赔偿基金法;进一步完善保险法制、依据 《侵权责任法》修改特别法上的损害赔偿规定.

(三)行政问责制度

高志宏博士认为,由于传统行政责任文化缺失、政治体制权责不清、法律制度创新乏力等原因,我国行政问责制在构建进程中存在泛滥化与简单化现象,还没有完成由 "权力问责"向 "制度问责"过渡,且呈现出阶段性、不均衡性的特征.因此他建议,行政问责主体应仅限于行政系统内部,客体应限于政府主要负责人,范围应重点放在社会领域、经济领域的重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题,程序应仅限于行政机关内部的责任追究程序,内容主要是指政治责任和领导责任.张海波、童星则主张通过将问责阶段提前和扩大问责范围来完善行政问责制度,他们认为,现有的官员问责也必须向前发展至风险问责,即从问相关个人之责,推进到问政策、制度、结构、价值之责.

(四)应急志愿服务法制

莫于川教授和梁爽博士结合对巨灾应对工作经验的专题调查的分析研究认为,我国的社会应急能力建设与志愿服务法制发展面临着应急志愿服务缺乏组织化、有序化和专业化等问题.为解决这些问题,应通过立法手段加强社会应急能力建设和完善应急志愿服务制度;深化配套制度改革,尤其是志愿者注册制度、培训制度、激励与服务认证制度、资金募集制度等.

四、小结

综观2007年以来有关应急法制的研究成果,呈现出以下特点:

(一)确定行政紧急权的行使界限,确保公民权利在突发事件应对中得到较好的保护仍然是应急法制研究的核心问题

应急法制是公法学研究的子问题,自然肩负着公法学研究的共同使命.而从政府权力的角度讲,由于非正常状态下的政府权力的行使具有不受正常状态下法律的一般限制的特点,使得对如何构建约束政府权力行使保护公民基本权利变得更为重要.学者们的研究,无论是基本理论研究中的对法制对突发事件的规制、比例原则、最大原则、突发事件中的民生保障的研究,还是 《突发事件应对法》实施中的问题剖析、完善建议,以及具体政府研究中的对应急征用和补偿制度的极大关注无不印证了这一点.

(二)应急法制具体制度研究将受到更多关注

《突发事件应对法》的出台使应急法制研究的内容更加丰富.从学者的研究来看,应急法制基本理论研究不断深入, 《突发事件应对法》实施导致的应急法制规范分析和案例分体不断发展,这些无疑为对应急法制具体制度的研究提供了理论基础和更多的分析方法,加之应急法制整体的完善得益于其组成制度的科学建立和运行,因此,对应急征用与补偿制度、应急预案制度、突发事件应对中的行政问责制度的研究为代表的应急法制具体制度的研究在未来将不断深入,并由此带动对应急法制其它具体制度的研究.

(三)理论分析、规范分析和案例分析相结合的研究方法将得到广泛运用

以往在应急法制研究中注重理论研究的现象有其历史的必然性,随着理论研究的不断深入和《突发事件应对法》的出台,应急法制研究的工具得到丰富,规范分析和案例分析方法在应急法制的研究中具有了可行性.从学者的研究来看,无论是通过具体案例对比例原则适用的论述,还是对法律规定的科学性分析以及应急具体制度在制度构建、存在问题、完善建议的问题,以理论研究为主结合规范研究、案例研究的研究方法在应急法制的研究中得到了运用,并将在推动应急法制研究更广泛、更深入发展中发挥更大的作用.

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