波音空客补贴争端对我国补贴大飞机产业的启示

任兆鑫

(首都经济贸易大学 经济学院，北京 100070)

一、前言

2007年3月，我国大飞机研制项目①正式重启，2008年5月中国商用飞机有限公司挂牌，短短一年的时间，我国大型客机制造在“运10”项目终止了20多年后以“十二五”国家规划重点项目的身份又重新进入了民众的视野，飞机取名C919。而此时，国际大型喷气客机市场已被美国的波音公司和欧盟的空客公司寡占。

本文将从战略性贸易政策理论出发，探讨大飞机产业补贴的必要性;进而结合刚刚结束的波音公司与空客公司关于政府补贴争端的互诉案件，结合我国近几年遭遇的反补贴诉讼的现状，说明我国大飞机出口将要面对反补贴诉讼的必然性;最后在WTO的框架内探讨我国如何在不违反WTO原则的前提下，对大飞机制造产业进行补贴和扶持，以促使其发展壮大。

二、补贴的必要性

传统的贸易理论有两个基本假设:完全竞争和规模报酬不变，但却忽视了现实中广泛存在的生产过程中的不完全竞争和规模报酬递增、R＆D过程中的技术外溢导致的潜在的市场失灵。针对传统贸易理论的这一缺陷，20世纪80年代，战略性贸易理论得以兴起。该理论由詹姆斯·布兰德(James．A．Brander)、保罗·克鲁格曼(Paul R．Krugman)等人提出，其中心思想是，在不完全竞争和规模经济普遍存在的贸易环境中(这种贸易环境更符合现实)，政府适度的干预可以提高本国企业的竞争力，改善本国贸易状况。根据这一理论，结合大飞机制造的产业特殊性，我们认为，政府对大飞机制造业进行适当的补贴是十分必要的。

(一)大飞机制造业是一国无可争议的战略性产业，政府应该予以扶持

首先，大飞机产业代表一国制造业的最高端水平，具有“两高两强”(科技含量高、附加值高、技术外溢性强、产业关联性强)的特点，其发展不仅能提高我国制造业的产业结构，填补我国高端制造业的不足，也能通过其外溢性和产业关联性拉动传统制造业的升级，推动以微电子计算机产业为代表的新兴信息技术产业的发展，有利于实现“十二五”期间的经济发展模式转型和产业结构调整的目标;其次，大飞机产业不仅在经济上具有重要意义，也代表了一国的综合国力水平，是一国国防产业的重要组成部分;第三，大飞机制造业涉及新能源、新材料、空气动力等诸多高科技领域，能促进我国相关基础学科研究，提高我国科学技术水平。正是基于这些原因，我国才将大飞机项目列为《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年》的重大科技专项。

(二)大飞机制造业资本回报的内在矛盾要求政府适当干预

从国际经验来看，一架新型大飞机的研制需要花费10年，投入数十亿美金，研制成功后要销售300-400架才能回本。以欧盟的空中客车为例，其成立于1970年，但直至1996年才开始盈利，中间亏损了25年。其最新可搭载525名乘客的机型A380于1994年6月开始研制(当时被叫“A3XX”计划，2000年12月正式更名为A380)，2007年10月第一家A380客机在新加坡航空公司首次投入运营，至2012年3月，共交付71架，总订单253架，仍然处于亏本期。②而作为行业龙头的美国波音公司，从其2011年财务报告来看，2011年销售收入达到4437．2亿元人民币，营业利润为374．6亿人民币。③同年，山东济南全年的GDP也不过4406．3亿人民币。④

(三)世界规模最大的大飞机制造商背后都有政府不计成本的投入

以世界规模最大的大飞机制造商波音公司为例，其发展壮大与美国政府“以军养民”的政府补贴是分不开的。20世纪60年代以前，波音公司的主要业务一直在军用飞机方面，在二战中出尽风头的B-17、B-29轰炸机以及冷战时期的B-47和B-52战略轰炸机都出自波音公司。由于军用飞机的很多技术都可以用于民用飞机(例如波音首架喷气式民用客机波音707就是在美国空军KC-135空中加油机的基础上研制成功的)，美国政府一直采用军事购买合同和军事研发项目支持波音的发展。而空客公司之所以能在波音一家独大的市场竞争中存活下来并与其双分天下，完全得益于欧盟及其成员国政府将近三十年的补贴。

(四)我国发展大飞机项目面临的特殊的国际市场环境使我国的大飞机制造业很难单纯依靠市场力量得到发展，必须依靠政府的帮助

业已形成的国际大飞机市场具有明显的双寡头垄断特征，市场份额已被波音和空客两家公司垄断。此外，由于大飞机市场规模有限，很大程度上波音和空客的市场份额的竞争是此消彼长的零和博弈。这意味着，新厂商进入这个市场面临着极高的规模经济门槛，而空客和波音也会千方百计阻止新厂商的进入。这也是身为世界第三大民机制造商的庞巴迪公司一直都只能局限在空客和波音不太关注的支线飞机⑤市场，其企图进入干线飞机市场的C系列计划一波三折，险些于2006年夭折的重要原因之一。

综上所述，我国大飞机项目要想得到发展，单纯依靠市场力量是远远不够的，政府一定要予以适当的补贴;而同时，我国又是WTO的成员国，必须遵循《SCM协定》，补贴要讲求一定的策略。这一点，我们可以从波音和空客公司在WTO的补贴互诉案中得到一定的启发。

三、波音、空客补贴互诉案的梳理

事实上，两者曾在1992年对大飞机贸易及其补贴问题达成过协议，同意双方将政府补贴限制在研发成本的1/3，当时空客民用飞机国际市场占有率远低于波音。但由于2003年空客民用飞机交货量首次超过波音，相反，美国航空业自2011年的“911事件”后一直陷入低迷状态，美国单方面撕毁协议并于2004年10月6日向WTO提起诉讼(DS316)，指责自1968年起，欧盟及其四个成员国(法国、德国、西班牙、英国)对空客提供违反WTO《补贴与反补贴协定》的补贴，欧盟则“以牙还牙”，反诉美国对波音公司提供了巨额非法补贴(DS317)。自此，美国和欧盟开始了长达9年的互诉。

在三个月的谈判无果而终后，2005年6月27日，欧盟对美国非法补贴波音案提起二次上诉(DS353);次年1月31日，美国对欧盟非法补贴空客案提起二次上诉(DS347)。由于争端在实体和程序上的复杂性，专家组没有在6个月的时限内提交最终报告。直到2011年5月，WTO才对美国诉欧盟非法补贴空客案做出终裁，认定空客获得180亿美元的非法补贴;次年3月，WTO对欧盟诉美国非法补贴波音案做出终裁，但没有指出其所获得美国政府非法补助的具体金额。自此，波音和空客的互诉案以WTO对美国和欧盟“各打50大板”的结果暂告一段落。

在专家组经多次推迟之后才发布的两份报告中，以下几点是值得我们思考的:

1．在资金提供方面，专家组认定欧洲投资银行(European Investment Bank，EIB)在1998到2002年对空客的贷款虽然构成补贴，但却不具有专向性，而所有涉及启动资金援助(Launch Aid)、成员国资助(Member State Financing)的补贴全部都是专向补贴。这给我国国家资本进入大飞机项目的方式提供了借鉴。

2．在税收优惠、订单购买方面，上诉机构认为美国宇航局(NASA)采购合同下对波音提供的支付、人员、设施及美国国防部(USDOD)项目对波音的援助构成《SCM协定》下的专向补贴，授予了波音公司一定利益(Benefit)。这对我国对大飞机项目后续的采购具有指导意义。

3．在配套的基础设施建设方面，专家组认为以下欧盟及其成员国以下四项不属于“一般基础设施”(General Infrastructure)，而属于专向补贴(Specific Subsidies):

(1)2000年，德国汉堡市在米尔勃格湖地区提供给空客的生产基地，汉堡市为此又新建了堤坝等防洪设施;

(2)不来梅机场的加长跑道，该项目旨在方便空客的飞机能够在该机场顺利起降;

(3)法国对ZAC Aéroconstellation航空园区及其附属的EIG设施;

(4)德国和西班牙国家和地方政府为生产和组装设施建造提供的资助。

4．在知识产权的转让方面，上诉机构认为波音公司、美国宇航局、美国国防部三者签订的合同及协议下的专利权分配虽未明确限制于特定企业，即并不满足2．1(a)条款下的法律专向性，但却满足《SCM协定》2．1(c)条款下的事实上专向性(“in fact”specific)。这给我国大飞机制造过程中专利权的转让提供了前车之鉴。

5．在税收减免方面，上诉机构裁定华盛顿州针对商业飞机及其零部件生产商的税收优惠、堪萨斯州发行的工业收入债券(Industrial Revenue Bonds，“IRB”)对波音的补贴是专向补贴。

6．在资产重组和资产收益转移方面，专家组认为涉及政策性银行、政府与企业之间与通常情况下私人投资做法不一致的资产收益及出售可以看作是专向补贴，如在空客补贴争端中德国复兴信贷银行(Kreditanstalt für Wiederaufbau，KfW)在德国空客取得的20%的资产收益超过了德国当时私人投资回报率，后又将利息低价出售给梅塞施密特—伯尔科—布洛姆(Messerschmitt-Bölkow-Blohm，MBB，后被整合到欧洲宇航防务集团European Aeronautic Defense and Space Company，EADS)，两次交易均被专家组认为是对空客的专向补贴。

四、大飞机出口面临反补贴诉讼的必然性

美欧大飞机补贴争端充分告诉我们，中国大飞机项目在日后出口时肯定会遭到美欧的反补贴诉讼。其原因有以下几点:

(一)对华反补贴调查有愈演愈烈的趋势

2004年之前，我国从未遭遇过反补贴调查，主要是由于我国的非市场经济地位及美欧等国秉承着“反补贴只适用于市场经济国家”的逻辑:他们认为，由于非市场经济国家由于根本不存在市场，就无法谈及补贴带来的经济扭曲。如美国早在1984年的“乔治城钢铁公司案”中就曾指出，美国的反补贴法不适用于非市场经济国家，给出的理由是中央计划经济国家企业归属于政府，政府对企业补贴只是自己补贴自己。而其他国家也基本认同这一逻辑。

然而，这种心照不宣的默契正在弱化。2004年4月，加拿大率先打破这一逻辑，针对我国出口的烧烤架发起反倾销和反补贴合并调查，这一案件也标志着对华反补贴时代的开始。美国也紧随其后，虽然2005年旨在授权商务部对非市场经济国家进行反补贴调查的《美国贸易权利执行法案》并未获得参议院的通过，但2006年11月美国对我国出口的铜版纸展开反补贴和反倾销合并调查也意味着美国事实上也已经放弃了这一原则。另据WTO的统计，自2008年起至2012年4月12日，提交WTO的反补贴诉讼共计12件，其中我国作为被诉方6件，占到其中的一半。也就是说，尽管我国的市场经济地位还没有被确认，目前也已经毫无争议地成为世界头号反补贴调查的目标国。

根据《中华人民共和国加入WTO议定书》，WTO将于2016年12月承认我国市场经济地位，而2016年也恰是我国大飞机预计取得适航证并交付用户的年份。获得市场经济地位一方面意味着我国在遭遇反倾销调查时拥有了更多的主动权，另一方面也意味着我国将遭遇更多的反补贴调查。

(二)中国商飞的国有企业性质

从中国商飞190亿人民币的注册资本构成来看，最大股东为国务院国有资产监督管理委员会，出资60亿;第二股东是国盛集团(2007年9月由上海市政府设立，属国有独资大型投资控股和资本运营公司)投资50亿;其余股东均为国有大型企业:中国航空工业集团公司、中国铝业公司、宝钢集团有限公司、中国中化集团公司。

根据《中国入世议定书》第10条第2款:“就实施《SCM协定》第1条第2款和第2条而言，对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。”中国商飞相对波音和空客而言更易遭到反补贴调查。

(三)我国目前对大飞机项目的补贴过于高调

在波音、空客两大公司千方百计掩盖政府补贴事实的同时，中国商飞却一再高调宣布获得政府高额补贴，同时我国政府也高调宣称大飞机承载了国人的梦想及国家意志。这样虽然有利于团结力量，发展大飞机产业，但是却也大大简化了可诉补贴中的原告举证的难度，让我国在大飞机日后可能面临的反补贴诉讼中处于被动地位。

(四)大飞机补贴中不利影响(Adverse Effects)的认定及因果关系判断的特殊性

在美欧大飞机的互诉案中，专家组认定欧盟和美国的补贴都对对方造成了《SCM协定》下的损害，其判断是基于两者的飞机交货量和市场份额。有意思的是，大飞机市场是典型的双寡头垄断和零和竞争，全球市场相当有限，交货量和市场份额必然是此消彼长。如果基于这种逻辑，到2016年我国大飞机交付使用时，对美欧造成不利影响则属必然。

五、对我国补贴大飞机产业的政策建议

上文已经对我国补贴大飞机项目的必要性予以阐述，得出的结论是补贴是必需的，关键是怎么补。结合WTO专家小组和上诉机构对波音、空客补贴案的裁定，本文将从以下几个方面探索我国补贴自己大飞机制造业的基本政策取向。

(一)注意补贴类型和补贴方法、路径

WTO根据补贴细化为三种法定类型:禁止性补贴、可诉补贴、不可诉补贴，这三种不同类型的补贴有着不同的贸易救济措施。其中禁止性补贴是指出口补贴和进口替代补贴，这两类补贴在《SCM协定》中是被严格禁止的;可诉补贴秉承不告不理的原则，需要由申诉方提起申诉并证明补贴及其造成的不利影响的存在性;而不可诉补贴则是WTO允许的补贴。我国对大飞机制造业的补贴应坚决取消禁止性补贴、充分利用可诉补贴、想方设法采用不可诉补贴。如在政府投资方面，根据前文的阐述，只要政府和政策性银行对中国商飞提供的贷款、产权资本符合私人投资通常的做法和资本回报率，就不会被认定为是专向补贴。而在可诉补贴的路径选择上，我国应尽量采取间接补贴，低调行事，增加补贴的隐蔽性，提高申诉方的举证难度。

另外，不要采用已被WTO认定为非法补贴的税收优惠、军事合同采购等补贴措施。

(二)研发补贴和知识产权转让要曲线救国

上文已经说明，欧盟向空客提供的启动援助及美国在军方和企业之间的知识产权转让都构成非法补贴，但是研发补贴和知识产权转让对知识技术密集的大飞机研制又是不可缺少的，在这方面，我国应吸取美欧的教训。具体来说有以下两点:

1．我国应在WTO框架下对科研补贴方式进行调整，重点通过支持具有准公共品性质的基础技术和共性技术来间接支持大飞机制造业，如发动机、新能源、新材料、空气动力学等;

2．通过发展高等教育，补贴与大飞机产业相关的高等院校、国家实验室，培养大量相关科技人员，进行相关基础科学研究，然后通过资本运作将相关知识产权转移到大飞机项目中去，而避免直接对大飞机制造产业内的某些具体项目提供补贴。在这一方面，我国可以制定类似美国《联邦技术转移法》的法律，以帮助大学、国家实验室与企业之间建立合作机制。

(三)尽快完善政府采购的配套法律

我国2001年加入了WTO，但直到2007年才首次申请加入《政府采购协议》(Agreement on Government Procurement，GPA)，虽然我国承诺尽快加入GPA，但时至今天，谈判仍未完成。目前来看，我国国内采购立法在很多地方与GPA规定及国际通行做法不协调。我国应该尽快完善政府采购方面的立法，与WTO的规则相接轨，合理利用GPA规则的例外，通过政府采购支持我国大飞机制造业的发展。

例如，在我国加入GPA的谈判过程中，关于国有企业是否应列为政府采购实体一直存在争议，而这一点在谈判中是相当重要的，因为就目前中国商飞网站公布的信息来看，6家启动客户为中国国际航空股份有限公司、中国东方航空股份有限公司、中国南方航空股份有限公司、海航集团有限公司、国银金融租赁有限公司、美国GECAS公司。其中国航、东航、南航拥有明显的国资背景，身居117家央企名录;国银金融租赁公司由国家开发银行控股，而国开行则是直属国务院领导的国有独资开发性金融机构。这就要求我们在谈判确立GPA适用的采购主体时，充分考虑这些特殊情况，避免日后遭到起诉。

此外，即使加入GPA，我国政府采购也可以“国货优先”，这在实践中几乎被各国普遍采用。即使一直标榜自由贸易的GPA成员国美国，也在2009年2月17日由总统奥巴马签署的《2009年美国复苏与再投资法案》中提出优先购买美国货。但在我国，这一方面的立法则严重滞后，甚至连国货的认定标准都没有明确的依据，而这也是我国相关立法必须要解决的问题。

(四)做好贸易战的相关准备

空客和波音的补贴争端告诉我们，无论我国采取何种方式补贴，补贴方式如何隐蔽，可能都无法完全避免两大寡头对我国大飞机出口的反补贴调查和诉讼。我国应提前做好应诉准备，培养、聘请反补贴方面的专家进行相关法律研究，做好人才和知识储备。一旦美欧对我国大飞机出口提起诉讼，应沉着迎战，无需惧怕。

［注 释］

① 大飞机指的是起飞总重超过100吨的大型运输机，包括军用和民用两类。其中军用以大型货运机为主，民用以载重100吨以上的货机及座数150以上的大型客机为主。大飞机项目既包括民用也包括军用大型运输飞机的研制和制造。其中，负责军用大飞机研制的是中国航空工业集团公司，负责民用大型运输机研制的是下文将要提到的中国商用飞机有限责任公司，简称中国商飞。下文提到的大飞机只涉及到大型民用客机．

② 数据来源于空客公司网站:HTTP://www．airbus．com．cn/cn-aircraft-families/passengeraircraft/a380/．

③ 数据来源于波音公司2011Q4及年报:http://www．boeing．com/companyoffices/financial/2011q4/2011q4．pdf，按中国外汇交易中心公布的2011人民币年平均价6．4588折算成人民币，并保留一位小数．

④ 参见济南统计局网站:http://www．jntj．gov．cn/E_Read-News．asp?NewsID=2591121．

⑤ 根据全国科学技术名词审定委员会的定义，支线飞机是指用于大城市与中、小城市或中、小城市之间航线上的旅客机，一般100座以下;而干线飞机则是相对支线飞机来讲的，指载客量超过100座、航程更长的飞机。我国正在研发的C919就是干线飞机．

［1］ 郭克莎．对中国外贸战略与贸易政策的评论［J］．国际经济评论，2003，(5):31-34．

［2］ 马晓平，李杰．中国大飞机项目中补贴的必要性初探［J］．对外经贸实务，2008，(4):44-46．

［3］ 曾郁文．2004年以来的美欧大飞机产业贸易冲突研究［J］．特区经济，2011，(5):113-114．

［4］ WTO．DISPUTE SETTLEMENT:DISPUTE DS316，DISPUTE DS317，DISPUTE DS353，DISPUTE DS347，详见WTO网站．

［5］ 王士如．中国政府采购立法与WTO政府采购协议的整合［J］．上海财经大学学报，2005，(5):42-48，73．

［6］ 钱思佳．中国大飞机产业发展战略研究［D］．上海:上海交通大学安泰经济与管理学院，2008．

［7］ 黄丽芬．GPA规则下国内产业保护法律制度研究［D］．成都:西南财经大学，2007，(4)．

［8］ 谢辉，李大武．对华反补贴的发展趋势及对我国的启示［J］．国际贸易问题，2007，(12):73-78，111．

［9］ 程中立．WTO框架下我国反补贴问题探析［J］．经济论坛，2006，(17):43-44．