内蒙古生态经济发展中的税收政策探析

2012-08-15 00:54刘俊清
财经理论研究 2012年2期
关键词:资源税税收政策内蒙古

刘俊清

(内蒙古财经学院 旅游学院,内蒙古 呼和浩特010051)

在国家的大力支持下,内蒙古相继实施了退耕还林工程、京津风沙源治理工程及退牧还草等重点生态建设,成效显著。但是我们也应看到,内蒙古仍然是全国的生态脆弱区,特殊的地理环境决定了其生态系统的脆弱性:一是内蒙古地区气候干旱,中西部降水严重不足,近几年由于过度放牧、盲目开垦及鼠害、虫害等原因,草场退化十分严重;二是水土流失、土地荒漠化现象严重。内蒙古是我国荒漠化土地分布最广、危害最大的地区之一,全区仅有17个旗县市没有明显沙漠化。

近年来国家虽然不断加大对生态经济建设的投入,但重点工程任务与需治理面积差距仍然很大。随着内蒙古工业化和城镇化进程的加快,环境压力不断加大,资源开发与环境保护的矛盾将会更加凸现出来。如何推动内蒙古自治区经济社会与环境资源的全面、协调、可持续发展是我们面临的重大课题。

一、税收政策对内蒙古生态经济发展的必要性

内蒙古在认真落实国家税收制度和税收政策的同时,注重发挥主动性和创造性,充分发挥好税收职能,大力助推生态经济建设。一是充分发挥税收筹集收入的职能作用,为内蒙古自治区的生态经济建设提供了可靠的资金保障。2002年至2008年的7年间,税收总额由2002年的162亿元增长到2008年的921亿元,7年间增长了5.7倍。以税收的高增长为基础,内蒙古加大财政投入,充分发挥公共财政的职能,大力推进生态经济建设。过去5年间,中央和内蒙古自治区累计投入生态经济建设资金350多亿元,在内蒙古实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护等一系列重要生态建设工程,使全区生态恶化趋缓,局部生态改善明显;二是认真落实支持生态经济建设,促进循环经济发展,促进环境保护,促进节能减排的税收政策。与此同时,内蒙古针对资源开发带来的环境问题,在税收权限范围内积极调整税收政策,包括调整资源税征收定额标准,推进资源节约;调整土地使用税征收标准,促进土地的集约利用等。这些措施都对促进资源节约起到了积极的作用。内蒙古是一个具有税收政策比较优势的政策聚集区,国家普惠性的税收政策、民族区域自治区税收优惠政策、西部大开发和振兴东北等老工业基地等多元税收政策叠加,构成了内蒙古自治区独特的税收政策优势。如何立足内蒙古实际,找准税收与生经济建设的切入点和着力点,助推内蒙古自治区的生态经济建设,是我们必须做好的一篇大文章。

二、内蒙古生态经济发展中税收政策存在的问题

(一)生态和环境保护投入不足,最重要的原因就是政府财力不足

控制环境污染和生态破坏,改善环境质量,必须有充足的资金投入。国际经验表明,当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1.0%-1.5%时,可以控制环境污染恶化的趋势;当其比例达到2.0%-3.0%时,环境质量可有所改善。发达国家在20世纪70年代环境保护投资已经占GDP的1%-2%,其中美国为2%,日本为2%-3%,德国为2.1%。在我国,污染治理投资长期以来处于较低水平。上世纪80年代初期,全国环保治理投资每年为25-30亿元,约占同期GDP的0.51%;到20世纪80年代末期,投资总额超过100亿元,占同期GDP的0.60%左右;“九五”期末,投资总额达到1010.3亿元,占同期GDP的1.02%,首次突破1%;“十五”期末,投资总额达到2388亿元,占到了同期GDP的1.30%;2007年,全国环境污染治理投资总额达3387亿元,占同期GDP的比重为1.36%。我国这几年的环境污染投资总额占国内生产总值的比重虽呈逐年递增趋势,但变化的幅度并不是很大,而且始终没有跨越1.0%-1.5%这个范围[1]。在内蒙古,2007年用于环境保护的支出为61亿元,当年GDP为6091亿元,环保投入仅占当年GDP的1%。远远低于国际公认的投资标准。随着内蒙古资源开发力度的加大,资源优势在逐步转变为经济优势的同时,给生态造成了很大的压力。与此同时,资源优势并没有转变为相应的地方税收优势和可用财力优势,制约着对生态和环保的投入。当前,在既定的税收制度下,内蒙古的产业结构、企业结构等问题是制约内蒙古税收总量和税收结构的重要因素,进而影响到公共财政对生态和环保的投入。

(二)税收制度不完善是影响税收促进生态经济发展的制度性保障问题

税收制度保持相对的长期性、稳定性是制度的本质要求。但是随着经济发展中出现的新情况、新问题,税收制度改革显得滞后。1994年实现分税制以来,我国实施的税收制度改革,基本上没有涉及到对资源和环境税制的根本性改革。现行的与生态经济建设有关的税收制度安排,如资源税,对生态经济建设的制度性保障作用也没有得到充分发挥[2]。主要体现在:

一是资源税的调节作用没有充分发挥。资源税是当前与建设资源节约型社会相关性很强的一个税种。从资源税职能看,目前存在的问题有:第一,税率低,没有影响价格形成机制,没有起到应有的调节产量,节约资源的作用。随着资源价格的飘升,资源丰富地区更加依赖资源投入实现经济的增长,当价格高企时,通过价格拉动和产量的增加来获取高额利润,造成了企业依赖价格市场,使企业失了研发和创新动力。当价格低位徘徊时,靠掠夺式开采保收入。以煤炭为例,当煤炭售价下降10%,煤炭企业要想维持原有的销售水平,实现企业的利益最大化,煤炭企业就必须增产10%,通过增产保收入;第二,采取定额征收的计税办法,缺乏对价格的反应机制。随着资源供需矛盾的突出,资源的价格必然会提高,但我国资源税定额征收的计税办法使应纳税额与价格变化相脱离,企业为了追求暴利疯狂地进行开采,而国家税收占企业净利的比例却大大降低。就内蒙古而言,煤炭资源税经过几次调高税率,现行原煤炭资源税税额为每吨3.2元,相对于每吨200元左右的出厂销售价格而言,仅占1.60%。2008年,内蒙古煤炭资源税收入为7.7亿元,仅占全区税收收入的1.3%;第三,资源税的计算以产量为基数,而不是储量。以煤炭为例,煤炭开采企业“挑肥拣瘦”,造成资源浪费,严重破坏资源。目前,我国煤矿的回采率只有35%,这意味着实际存储100万的煤矿,只开采了35万吨,有65万吨被白白浪费,这显然与我国建设资源节约型社会的目标背道而驰。

二是与生态经济建设相适应的环保税缺位。从税收促进坏境保护的角度看,我国现行环境税收制度在实践中存在最为明显的缺陷是:与环境保护有关的税种,无论是税目、税基、还是税率,都未以环境保护和经济可持续发展为出发点,不是真正意义上的环境税收。与发达国家相对完善的环境税收制度相比,我国缺少针对污染和破坏环境的行为或产品课的专门性税种。环境保护税的缺位,既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度,又以形成专门用于环境保护的稳定的收入来源,弱化了税收的坏境保护作用[3]。

(三)税收政策调整不及时是影响税收促进生态经济发展的政策性支持问题

1994年税制改革以来,国家实施的一系列的税收政策调整,从税收组织收入职能这一角度看,其中减收的因素主要集中在地方税收,极大地侵蚀了地方税基,削减了地方税存量。近年来,随着内蒙古经济的快速发展,税收基数和税收规模的扩大,这种影响更为明显。我们仅以一个税种和一个企业为例。从2008年1月1日起实行新企业所得税法后,内蒙古除企业所得税全部缴入中央国库以外的其它企业实行“统一计算,分级管理,就地预缴,汇总清算、财政调库”企业所得税征收管理办法。在这项政策实施前的2007年,神华集团在内蒙古鄂尔多斯市的分机构神华准格尔煤炭运销公司、神华结算部、神华万利煤炭有限责任公司、神华金烽煤炭分公司等4户企业,在内蒙古缴纳企业所得税13.4亿元。2008年实施新的企业所得税法后,4户企业就地预缴企业所得税只有2.3亿元,大部分企业所得税在神华总部所在地缴纳。由此,产生的税收转移至少在10亿元。从税收政策的调节作用这一角度看,税收政策缺乏对生态文明建设的广泛参与。特别近年来,国家大力促进循环经济发展,推动节能减排,转变发展方式,在这些方面,税收政策明显缺失。

三、内蒙古生态经济发展的税收对策支持

(一)调整经济结构,夯实经济、税收、生态良性互动的经济基础

1.优化产业结构。对内蒙古来讲,大力发展第三产业,既能够减轻对能源的依赖、减轻经济发展对资源环境的压力,又能够实现增加地方税收的比重、增加地方财力的目标,进而增加对生态建设和环境保护的投入。为此,必须把大力发展第三产业作为改善环境、改善税收收入级次结构、增加地方税收和可用财力的着力点。内蒙古的发展必须是二、三产业的协调发展,大力发展第三产业,在发展交通运输业、批发零售业、住宿餐饮业等传统产业的同时,大力发展科技、教育、文化、房地产、金融、信息服务等新兴服务业。

2.提升产业层次。内蒙古发挥能源优势,实现能源产业升级,促进能源转型,资源转化,实现发展由高碳能源向低碳能源的转变。降低能源和高耗能产业占全区工业经济的比重,提高装备制造业和资源下游产品加工对工业经济增长的比重。特别是对占能源产业比重大的煤炭产业,应通过资源整合和提高技术装备水平,提高回采率,促进资源节约。依托优势能源产业,向相关领域延伸和扩张,延伸能源产业链,提高能源产品的附加值,将资源优势转化为税收优势。结合环境治理带来的的环保市场需求,大力发展环保产业。引导和鼓励区内外优势企业向非资源型产业投资。大力优化能源结构。应充分发挥内蒙古风能、太阳能的优势,大力发展风能、太阳能等新能源产业,改善优化能源结构。应把发展循环经济作为实现节约资源和环境保护的着力点,建设工业余热利用、建筑节能改造、煤矿疏干水利用、资源综合利用和工业污染源治理项目,通过在企业内部交换物流和能流,建立生态产业链,提高资源综合利用率。

3.调整企业结构。近年来,内蒙古的发展,主要是依靠大企业、大项目的支撑,中小企业发展相对不足。当资产增值和收入的绝大头属于国家、由政府机构和国有企业去花费时,政府和国有企业更喜欢看得见、摸得着的重化工业。相比之下,如果通过发展中小企业和民营经济,使产生现金流的资产集聚于百姓,资产增值后百姓家庭的消费就会跟着增加。因此,加快发展中小企业是改善GDP投资和消费结构、扩大就业、增加地方税收的现实需要。当前,在内蒙古的经济领域特别是能源开发领域,资源配置向大企业集中,对中小企业和民营资本产生了挤出效应。内蒙古应在资源和能源开发过程中,在引进区外大型企业集团的资金、技术、人力等优势要素的同时,注重培育和扶持地方企业,组织地方大型企业集团,形成中央企业、区外企业和区内企业共同开发资源,共同发展的合理局面。应积极引导中小企业围绕优势特色产业搞延伸,围绕重点项目和重点企业搞协作,围绕大型基地搞配套,促进中小企业的园区化、特色化、集群化发展,促进各个市场主体公平竞争,培植壮大地方税源,保障地方财力的可持续增长。

(二)完善税收制度,构建有利于生态经济发展的税收制度保障

作为直接来源于资源开发的资源税,因其税率偏低、计税方式不合理,导致资源税收入偏少。以煤炭为例,内蒙古煤炭资源税经过几次调高税率,现行原煤资源税税额为每吨3.2元,相对于每吨200元左右的坑口价而言,仅占1.6%。现行资源税实行从量计征的征收方式,税收收入只与产量有关,而与销售价格无关,因而税收收入并不随着煤炭价格上涨而增加。2006年,内蒙古煤炭资源税收入为7.7亿元,仅占全区税收收入的1.3%。此外,现行的资源税征收范围过窄,仅设有煤炭,石油、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿,有色金属矿原矿、盐等7种税目,对大部分非矿藏品资源没有征税,是一种狭义的资源税。资源税的征收目的是调整资源开采企业的级差收入,其级差收入通过实施差别定额税额标准进行调节,具体纳税人适用的税额主要取决于资源的开采条件,与该资源开采的环境影响并不直接相关。显然,这与我国节约资源、实现经济可持续发展的战略不协调[4]。针对以上情况,资源税的改革应着眼于:一是应扩大资源税的征收范围。应将水资源、森林资源、土地资源、草地资源等严重短缺和受破坏浪费严重的资源列入资源税的征收范围。并结合我国的税制改革,逐步将现有的矿产资源补偿费、矿区使用费、土地使用税、耕地占用税并入资源税,使调整后的资源税成为真正意义上的资源税;二是应调整和提高资源税的征收标准,改革计税依据。征收标准应包含资源价值补偿和环境损失的因素。改革后的资源税征收标准,应使资源的价格尽可能真实地反映资源本身的价值和稀缺程度,以促进企业节约资源,提高资源的利用效率;三是应对部分资源税实行从价定率征收的改革,由现行的从量征收改为从价征收,建立资源税收入随资源收收益变动的调节机制,并适当提高税率水平。资源税和资源产品的价格挂钩后,借助市场调节机制引导矿业生产主体合理开发节约资源,增加资源型地区的财政收入有利于资源型地区统筹发展四是应试探索建立与资源利用水平挂钩的浮动税率借鉴发达国家经验,开征保护环境的专门税种-环境税收,对生产、消费或处理过程中造成污染的产品开征环境税。通过改变产品相对价格,使外部成本内在化,抑制外部不经济行为,促使生产者和消费者考虑其活动对环境所造成的影响,有助于节约资源,改善环境,实现经济的可持续发展。

(三)调整税收政策,完善支持生态经济发展的税收政策体系

完善税收政策体系,注重运用税收优惠和税收惩罚两种手段。一方面对节能环保企业加大税收优惠,另一方面对环保不达标的企业,可取消其享有的税收优惠或加大税收惩罚,逐步建立激励和限制并重的节能环保税收机制。

2012年3月5日第十一届全国人大五次会议召开,温家宝总理在政府工作报告中多次提到建设生态经济,财政预算报告中指出我国今年税制改革达六项:营业税改征增值税、消费税、资源税、房产税、城市建设维护税、环境保护税。这也预示着税收政策在推动内蒙古生态建设中将发挥着越来越重要的作用。

[1]张伦伦.税收分成规则变化对我国财政收入格局的影响[J].税务研究,2006,(4).

[2]刘红梅,孙梦醒,王宏利等.环境税“双重红利”研究综述[J].税务研究,2007,(7).

[3]张光文.促进循环经济发展的价格与税收政策[J].扬州大学税务学院学报,2008,(2).

[4]潘明星,朱雪艳.构建坏境税制体系促进人与自然和谐发展[J].税务研究,2006,(3).

[5]李冬梅.试论我国地方税收管理权问题[J].税务研究,2006,(1).

猜你喜欢
资源税税收政策内蒙古
基于节约型视角下绿色财政税收政策分析
税收政策对东营市产业结构升级的作用及意义
在内蒙古,奶有一百种吃法
这是美丽的内蒙古
对我国黄金资源税立法的若干思考
可爱的内蒙古
促进产业结构升级的税收政策研究——以河南省为例
爱在内蒙古
7月1日起全面推进资源税改革
关于全面推进资源税改革的通知