试论村庄合并的路径选择

张秀玲

（河南师范大学法学院，河南新乡，453007）

试论村庄合并的路径选择

张秀玲

（河南师范大学法学院，河南新乡，453007）

村庄合并首先应是一项改善民居的惠民举措，因此建议应当首先从最需要改善的贫困地区开始。科学选择实施地、多渠道筹集资金，严格过程管理，以防政策执行没有落到实处。对于那些已经住上自建小楼的村庄，村民们大多不愿接受合并，应尊重民意待时机成熟时再做考虑。

村庄合并；益处；现状；路径选择

眼下无数村庄正在从中国大地上消失，取而代之的是一个个热火朝天正在建设中的社区，看似农民即将有望住上楼房甚至别墅。“村庄合并”这个被广大学者、专家称道的决策实施现状如何呢？在此拟从村庄合并的益处谈起，分析正在实施地区的执行情况，并提出一些具体的建议，以期为我国以后的村庄合并工作提供一些有益的指导。

一、村庄合并的益处

（一）改善人居环境，缩小城乡差距

2007年的中央一号文件明确提出：“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地。继续发展小城镇和县域经济，充分发挥辐射周边农村的功能，带动现代农业发展，促进基础设施和公共服务向农村延伸。”从该文件可以看出，改善农民的居住环境也是现阶段中央农村工作的一个重要目标，实施村庄合并后村庄内的居住密度增大，便于基础设施的建设，同时节约基础设施的投入，利于实现规模效益，提高基础设施的利用效率。［1］届时农民的生活、交通、就学、就医、购物等方方面面将会有很大的改善，城乡差别将进一步缩小。

（二）整合土地资源，增加耕地面积

通过这种聚居可以提高土地单位面积内的居住密度节约土地。我国人口众多，意味着粮食问题是一个不得不面对的严峻问题。而充足的耕地面积是保证粮食生产的前提，我国目前进入到工业化大发展时期，工业用地需求量大增，而土地面积有减无增（水土流失、沙漠化等原因），如何能够保证工业用地的同时又不危及粮食安全。那就要整合土地，合理利用每一寸土地，提高土地的利用水平。一方面开发荒地、荒滩、荒涂、荒山；一方面减少土地的奢侈、浪费使用，比如禁建高尔夫球场、别墅等措施。①2006年年底，国土资源部、发改委共同发布了《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，别墅类房地产开发项目、高尔夫球场项目、赛马场项目被明令禁止。两部委通知同时规定，此目录适用于新建、扩建和改建的建设项目。而对农村实施的大村庄制就是整合农村土地资源，消除空心村，提高土地利用水平的一个举措。

（三）减少资源浪费，便于财富积累

在近二十多年中，中国很多地方的农村房屋经历了土房变瓦房，瓦房变平房，平房变楼房，甚至两层变三层的变化。翻盖自家房屋三次的农户不在少数，两次属于正常现象，一次没拆的实属罕见。房屋变迁一方面是农民收入提高的表现，另一方面是互相攀比所致，就现在的农村状态而言并无盖楼房的必要，君不见大多数农户的房子楼上是空的，并没有被利用。房屋是村民们攀比的主要对象，有些从房屋外看够气派走进去可能是四角空空，没一件像样的家具。近年来农民收入确实提高了，衣食住行也有很大改善。但生活压力也更大了，别人家都是楼房自己没有，矮人一等，儿子也会因此娶不上媳妇。每一家的目标就是勒紧腰带倾其所有盖栋比别人好的房子。实行大村庄制后，房屋的质量与城市房屋无异，各家房屋没有好坏之分，不需要为攀比而不停地拆建，甚至和城镇房屋一样能够保值增值。这样农民手中有了钱就可以更多地用来教育孩子、享受生活，避免了不必要的资源浪费。

（四）减少留守儿童，利于子女成长

农村从此少了一些留守儿童，受教育方面也会有所改善。因为很多家庭为了挣钱盖房，全家出去打工，孩子的成长教育都放在了其次，大大的房子里可能找不到一张写字的书桌。等孩子长到十几岁也被带出去打工。如此一代一代导致农村人口素质提高缓慢。实施大村庄制后，保障各户都有房住，土地利用也会规模化，不出门就可以解决生计问题。同时房子问题解决之后，生活压力会大大减轻。父母们会有更多的精力照顾教育孩子，给孩子一个幸福的童年和完整的人格，一家人共享天伦之乐。另外几个村合在一起后相应的一些公共机构如学校也因此集中了，师资力量就会得以整合，教学设施和教学质量都会有明显改善。

二、当前已实施地区的现状

全国范围内来看，那些已经或正在实施合并的地区情况大有不同，有人欢喜，有人忧；有人高歌、有人骂。事实上在一些地区，村民意见很大的有之，制度被曲解的有之，甚至有些地方借机搞起了小产权房卖给了城里人。为什么同样是在执行党中央的政策，效果却有如此大的反差呢？笔者通过调查研究发现之所以在一些地方民众的意见很大，抵触情绪较高，主要源于以下几个方面：

（一）时机选择不当，引起民众抵触

实施地的选择不是任意的，不是说既然中央都讲了合并村庄有好处，那么大家迟早都要合并的，随便从哪里开始都可以，有些地方甚至采取抓阄的方式决定。这绝对是认识上的一个错误。中央讲改善人居环境，搞好村庄规划，并不是必然要合并村庄，合并村庄只是实现的途径之一。有些适合合并，有些是不适合合并的，要搞清楚再做选择，并且要在尊重民意的基础上再做决定。许多地方当地农民对现有住房很满意，不想折腾，而且折腾后发现使自己背上了沉重的债务。所以实行大村庄制的首要问题是选择实施地问题。这是实施的第一个关键环节，若选择不当，一开始就会招致抵触，民怨沸腾，接下来的工作当然棘手。

（二）曲解中央意图，方式简单粗暴

一些地方政府为了捞取政绩，借机做面子工程，把它作为一项必须完成的政治任务来抓，“强拆民房，强迫农民上楼，使新农村建设严重变味”，［2］把好经给念歪了。如某县通过政治动员、行政强迫和经济优惠的措施，要求群众到社区居住。政治动员方式就是宣扬搬迁是必须的，是大趋势不可阻挡的。行政命令就是镇政府给政府工作人员和村干部层层下达任务，确定目标责任。经济优惠就是让积极搬迁的居民具有优先选择房屋户型、位置的权利，越早在规定期限内完成旧房拆迁的给予的补偿越多，超过规定期限拆迁的不予补偿，拒不拆迁的强行拆迁。［3］

（三）拆迁补偿过低，农户无力购房

如前提到的某县对积极配合者每平方米最高才补偿300元，稍有懈怠就可能一分没有。而建设的新社区每户面积100平方米。且规定“所有楼房，不论哪个位置，价格都是每平方米1000元”。［3］某村民家原是楼房的话按200平方米计算，最高获六万补偿款，平房按100平方米计算，最高获3万元补偿款。只相当于该房原造价的一半不到，用这笔补偿款去购新房显然是远远不够的，“很多地方农民对并村上楼消极甚至抵制，表示无力承担购买、搬迁、装修楼房费用，必须借贷，不能承受这样的经济压力”。［4］

（四）新增土地被圈，损害农民利益

有些地方的农村社区建设，其实是醉翁之意不在酒，而是在想方设法打土地的主意。在一些博客上、论坛中我们可以看到一些当事人诸如《村庄合并，看似是为农民好，但那却是掠夺》的怨言和对该制度“劳民伤财、瞎折腾”的批判。认为让农民住楼、改善居住环境的背后是经济利益的驱动。“很多地方的新农村建设实际上是在强制和胁迫下进行的，是一场掠夺性的圈地运动”。正如一位退休干部所说：“建社区是幌子，占老百姓的地进行商业开发、为招商引资找落脚的地方才是真正目的。”［5］

这些问题的出现提醒我们该制度的实施并非一个简单的问题，他牵涉到多方的利益，处理不好反倒引起民怨沸腾、社会不稳。必须在保障农民合法权益不受损害的前提下从初始到结束全程细致安排，周全考虑、严格监管才能实现该制度真正造福于民、有利于国家的美好初衷。

三、实施对策

鉴于上述情况，在实施过程中就应该汲取经验，正确领悟贯彻中央指导思想，科学选择实施地、不可盲目地推行“大村庄制”。［6］

（一）科学地选择实施地

由于我国各地经济发展不均衡，农村房屋建设有明显差异。对那些以平房、瓦房为主的村庄，可以作为村庄合并的重点实施地，这些地方房屋破旧接近该翻新的程度，拆了重新不会造成资源浪费，而且这些老房子也方便拆除，拆迁后的建筑垃圾也比较少。拆房时会有补助，购新房时国家也要补助，对农户来说没有损失，只有利益，当然会支持配合。

对于那些以楼房为主的村庄，暂时不适合合并，一是房屋寿命还长，拆了造成资源浪费；二是农户对现状比较满意不愿折腾。对这些地方可以通过禁止外迁盖房、重新分配规划村内闲置的宅基地，进一步完善基础设施等措施，来提高农民的生活便利。

（二）合理确定房屋类型

房屋类型根据具体情况具体规划，完全可以是一村一景。若当地村民工业生产为主，就以多层楼房为主，设计多种户型供村民选择，配以地下室。若以农业为生，则以三层联排别墅为主，一楼放置粮食和生产工具，二、三楼用于生活起居，每户占地250平方米左右，院落要在100平方米左右，如此不仅粮食、农机、农具有了方便的安放之处，同时也满足了养殖少量家禽的空间需要，避免了一些地方让农民一律上楼而遇到的尴尬。另外根据情况房屋外形可以与当地的一些传统建筑风格相融合，同时房屋建设要做到节能环保。

（三）分步建设配套设施

新农村建设是一个渐进的过程，不太可能一步到位。如果非要强行做面子工程，不但不会改善农民生活，反而使农户和政府陷入困境。所以对村内配套设施的建设要分步骤进行。一些必备设施如水、电、沼气、道路、通讯、学校、卫生机构等要与住宅同时建设。至于商店超市可以先在新村附近规划出空地进行简单建造用于村民的贸易和其他集体活动。社区不需要围墙，几步之遥就可走出村庄观赏绿色，所以也不需要专门的绿化广场，其他相关设施可以慢慢配置。

（四）多方筹措建设资金

资金缺口是必然的，既然是一项惠民工程，就不能全压在农民身上。建议以政府投入、农民自筹为主，以鼓励各行业大户微利或无利参与为辅的方式，多方筹措资金，同时给予他们在诸如税收或贷款的优惠。这样既确保各承建单位的资质没有问题，又降低了建设成本，同时也避免了寻租行为一举三得。村内的基础设施由政府和各相关单位出资建设。农户只需按房屋的建筑成本购买即可，资金不足者为其提供低息或贴息贷款。在新乡对建设资金这块采取农民自建型、集体代建型、招商建设型、社会援建型几种途径效果较好，可以进行推广。［7］

（五）严格监管实施过程

没有监督的权力必然产生腐败，在拟实施的地方通过各种途径向村民进行宣传，并充分听取他们的意见和建议，使其充分了解相关事宜以便群众监督。除此之外还要有专职监管人员，建议选调一批能力强、素质高、拟被提拔重用的干部去领导、监管一方的合并事宜。如有任何违规失职事宜，取消提拔资格，并严惩不贷。这些选调人员为了个人的仕途，即使有心违规谋利，也会暂时约束自己，不会因小失大。

（六）新村的后续管理

由于很多人担心合并之后农民劳作会很不方便，原来耕地就在家门口，现在要托着农具走好久。所以建议政府扶持或引进一些从事现代农业的公司企业落户当地，让村民把地转包给它们。要求企业必须以该村农民为主要劳务人员，条件允许可以的单位可以用班车专门接送村民上下班。村民除了获得承包费外还可以通过提供劳务赚取工资，而且也不用置备生产工具。这样既解决了农民下地难问题，又实现了土地的集约化经营规模化效益，同时避免了盲目种植带来的不良后果。

［1］ 李保坤.社会主义新农村建设中几件不可忽视的事［EB/OL］.（2012-01-12）.http：//blog.stnn.cc/qylbk/Efp_Bl_1002059542. aspx.

［2］ 月阳的清水斋.警惕新农村建设变味［EB/OL］.（2012-01-12）. http：//blog.voc.com.cn/blog_showone_type_blog_id_7818_p_ 1.html.

［3］ 钟庆君.谨防农村社区建设背后的“圈地”风潮［J］.理论学习，2012（12）：45.

［4］ 让农民住楼，农民干什么去？三农致富经［EB/OL］.http：// www.zhifujing.org/zhifuxinxi/snwt/201109/12850.html.

［5］ 钟庆君.谨防农村社区建设背后的“圈地”风潮［J］.理论学习，2012（12）：46.

［6］ 党国英.不可盲目推行“大村庄制”［J］.村委主任，2009（12）.

［7］ 谢登科，秦亚洲.建设新型农村住宅社区，加快推进城乡统筹发展［EB/OL］.（2009-03-10）［2012-01-12］.http：//www.ha. xinhuanet.com.

D669.3

A

河南省教育厅人文社会科学研究项目专项任务“我省大村庄制实施的障碍及对策研究”（2010-ZX-101）

张秀玲（1977-），女，硕士，讲师，研究方向为经济法学。