对我国湿地保护地方立法的评析——以《苏州市湿地保护条例》为例*

兰家丽

(苏州大学王健法学院,江苏苏州215006)

对我国湿地保护地方立法的评析
——以《苏州市湿地保护条例》为例*

兰家丽

(苏州大学王健法学院,江苏苏州215006)

根据《国际湿地公约》对湿地的定义可知,河流、湖泊、沼泽、珊瑚礁以及水库、鱼 (虾)塘、水稻田等人工湿地都应属该公约范畴。现行湿地保护地方立法在我国原有的立法经验基础上将永久性水稻田等人工湿地纳入湿地保护的范围,实现了对湿地的全面保护。生物入侵已给我国造成重大损害,在目前生物入侵防治立法缺位的情况下,地方立法对湿地外来物种的引入作出了严格规定。为了解决环境保护违法成本低的难题,应提高湿地违法行为的处罚额度,并与地方经济水平和行为人的违法所得相结合。

湿地保护;地方立法;生态补偿;管理体制;

一、我国湿地保护地方立法的现状

在《中国湿地保护行动计划》和国务院《关于加强湿地保护管理的通知》 (国办发 [2004]50号)的指导下,苏州市于2011年10月27日出台了《苏州市湿地保护条例》(以下简称《条例》)。[1]在尚无国家级湿地立法的情况下,有11个省份针对湿地保护进行了地方立法 (按时间顺序分别是黑龙江(2003年制定《黑龙江省湿地保护条例》并于2010年进行了修正)、甘肃、湖南、陕西、广东、内蒙古、辽宁、宁夏、四川、西藏、吉林)。在国务院批准的49个具有地方立法权的较大的市中包头和武汉等对湿地保护制定了专门性法规。根据笔者对“北大法宝”中央司法库和地方法规库的查询统计,目前我国已有包括上述省市的21部湿地保护地方性法规。与其他有关湿地保护的法律、行政法规、部门规章、地方规范性文件等共同构成了我国湿地保护的法律体系。湿地保护,地方立法先行。

二、我国湿地保护地方立法的进步

《条例》作为省内第一部湿地保护法规,不仅为苏州市湿地保护提供了强有力的依据和保障,也为其他省市的立法提供了参考。与我国已有的法规相比,《条例》有很多创新之处,体现出地方立法水平的进步和提升。

(一)在全国范围内首次将永久性水稻田纳入湿地保护的范围

根据《国际湿地公约》(即《拉姆萨公约》)对湿地的定义可知,河流、湖泊、沼泽、珊瑚礁以及水库、鱼 (虾)塘、水稻田等人工湿地都应是该公约范畴内的湿地。2008年10月在韩国举行的《拉姆萨公约》第十届缔约方大会上通过的“增进作为湿地系统的稻田生物多样性”决议中,再次明确将稻田列入《拉姆萨尔公约》,加强了对稻田生态价值的认识和保护。[2]笔者对上文20部法规进行查阅,发现都未将水稻田纳入湿地保护范围。《条例》第3条规定湿地是指……以及经市、县级市 (区)人民政府确定的永久性水稻田等具有特殊保护价值的人工湿地。这是对公约的呼应,也是我国首次将永久性水稻田等人工湿地纳入湿地保护的范围的规定,弥补了我国原有立法中的不足,实现了对湿地的全面保护。这也是湿地地域性立法的体现。江苏省苏州市素有“鱼米之乡”之称,全市除湖泊、河流、沼泽、滩涂等自然湿地外,其他类型的湿地无论是种类还是面积都很少,永久性水稻田占据了很大的比例,①因此只有将其纳入保护范围才是对苏州湿地的全面保护。这更是对水稻田的保护。作为远近闻名的“天下粮仓”,苏州水稻田面积曾达500万亩以上。但随着工业化、城市化的快速推进和农业产业结构的调整,近年来苏州水稻田面积大幅减少,现仅为128万亩。水稻田不仅为苏州提供了充足的资源和服务,还有净化空气、调节局域气候、涵养水源等重要的生态功能。一旦这类湿地面积急剧减少,不仅威胁到苏州市必需品和服务的供给,也不利于苏州市生态文明的建设和经济社会的可持续发展。

(二)进一步发挥地方实践优势,明确湿地生态补偿机制

生态补偿作机制是以保护生态环境为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的经济手段。[3]作为一种环境保护经济手段,该机制在一定程度上大大缓解了环境保护和经济发展的矛盾。目前我国已有10部法规将该机制规定到湿地保护中。但与这些法规所在的省市相比,苏州具有很强的实践经验优势。[4]针对生态补偿的具体实施,2010年初中共苏州市委、苏州市人民政府就在全国率先推出了《关于建立生态补偿机制的意见》。湿地保护立法需要市场经济相对成熟,有雄厚的经济基础,有法律的依据保障湿地保护所需经费预算,并需采取经济利益补偿手段解决公共利益与私人利益的矛盾。《条例》第7条规定市、县级市 (区)人民政府应当建立和完善生态补偿机制,加大对湿地生态补偿的力度。湿地生态补偿资金应当专款专用。[1]这是苏州市在经济发展过程中总结实践经验推广适用的表现,也是某些学者主张建立健全我国湿地保护法律制度——湿地生态补偿制度的实践基础。[5]

(三)对湿地外来物种的引入做出了严格的规定

据农业部的初步统计,目前我国有400多种外来入侵物种。外来入侵物种危及本地物种生存,破坏生态系统,每年造成直接经济损失高达1200亿元。[6]有关生物入侵问题我国尚缺乏法律法规的规定,因此加强生物入侵防治立法十分迫切。[7]长期以来由于人类活动的干预,尤其是外来物种的引入,使江苏省湿地面临着凤眼莲、空心莲子草、大米草和护花米草等外来物种的入侵,不但阻塞河道,阻碍排灌和泄洪,而且还造成湿地生态系统毁灭性破坏。如在上个世纪80年代引种的护堤植物大米草、护花米草快速繁殖,与沿海滩涂本地植物竞争生存空间,对沿海生态系统造成严重干扰。又如江苏南京遭受加拿大的“一枝黄花”的入侵等,至今都没能彻底剿灭。在《条例》制定过程中,苏州市相关部门针对上述问题展开大量调研并提出了预防和解决的办法。第24条向湿地引进外来物种的规定,就是地方政府针对生物入侵问题及时、有针对性立法的表现。将现实中亟待解决的问题纳入立法中规范、解决,体现了地方立法风险预防意识,既预防新问题的产生,又对已有的问题及时采取补救措施以减小或根除危害。这也是湿地保护地方立法因地制宜的特点,更是生物多样性保护法律制度逐步完善的表现。

(四)增设湿地征、占用审批程序

通过评价与批准程序保护环境,我国已不是首例,澳大利亚曾于1999年颁布《环境与生物多样性保护法》时就授权其政府通过评价与批准程序保护环境,保护物种及物种所在的区域,保护生物多样性,并制定恢复与管理的规划。[8]

但与现有湿地保护地方立法相比,《条例》却是我国首次将评价与批准程序规定于湿地保护中的法规。第22条规定湿地保护方案未经市农林行政主管部门审核同意的,国土资源部门不得办理用地手续,相关部门不得办理其他行政许可手续。[1]针对湿地被乱征、滥用现象,苏州市于2009年成立了“湿地保护管理站”,作为对全市湿地保护和管理的专门单位,隶属于苏州市农委。《条例》在上述基础上,将市农林行政主管部门审核同意湿地保护方案作为建设项目办理其他行政许可手续的前置性程序,确立了湿地保护方案审核批准的“一票否决”功能。建设单位在申请湿地开发许可证等相关行政许可时,必须制定并提交湿地保护方案,增加了湿地征占用审批程序,确保了湿地保护与开发利用同步进行。市农林行政主管部门作为苏州市湿地保护的主管单位,负责制定全市湿地保护规划和组织开展湿地资源普查工作,对全市湿地情况具有全面系统的了解和掌控。因此由市农林行政主管部门负责审核批准湿地保护方案,确保了行政决策的专业性和系统把握性,两者结合为全市湿地的保护和合理开发利用提供了保障。

(五)建立湿地保护专家委员会

环境问题的成因既有环境成本外部化、对生态系统估值不当等市场失灵的因素,又有因纠正市场失灵出现的政策失误因素。由于环境问题具有很强的科技关联性,环境决策具有不可预知的风险,环境行政往往涉及浓厚的科技关联,导致决策风险的提高。根据世界银行统计,中国在“七五”到“九五”期间,政府投资决策失误率在30%左右,资金浪费损失大约在4000亿到5000亿。[9]因此降低决策风险、科学民主决策是我国依法行政的应有之义。按照《国际湿地公约》对湿地的定义,湿地包含的生态系统类型多、表现形态范围广、“内涵”和“外延”都很难精确界定。湿地认定条件的制定、湿地资源评估、湿地保护和利用活动的决策都有很大的科技关联性和科学不确定性。为了防范“决策于未知之中”,必须借助科学的标准、民主的决策程序。苏州市针对上述情况在《条例》第6条规定建立由有关部门、专家和学者组成的湿地保护专家委员会作为管理湿地的协助性机构。其性质和职能与美国1993年克林顿政府提出湿地管制新政时由白宫环境政策处牵头组建的“工作组”②和英国“自然保护联合委员会”③相似。湿地保护专家委员会的建立表明我国地方立法在环境标准制定、环境决策风险意识上的改进,也与某些学者所主张的《环境保护法》修改草案的建议不谋而合。[10]

三、我国湿地保护地方立法的不足

《条例》中的一些不足,如湿地的概念不统一,内涵和外延不是很明确、湿地保护问题的综合性与湿地管理体制之冲突、湿地保护违法成本低等,正是我国湿地保护地方立法中普遍存在的问题,能否科学合理合法的解决这些问题决定着湿地保护的实质进展。

(一)湿地概念的内涵和外延不统一

以《条例》为例,通篇有“湿地”、“湿地资源”、“重要湿地”、“一般湿地、”“人工湿地”等用语,除“湿地”外其他都没做出概念性的界定。这是目前我国湿地立法中普遍存在的现象,也是学者们共同探讨的问题,如田信桥《对我国湿地概念法律化的思考》、王艺《论我国湿地保护立法存在的问题及完善》等。对于法律法规而言,概念的准确性决定了该法律法规所调整范围的边界。《条例》中湿地的概念不统一势必会导致某些湿地资源或功能得不到法规的有效保护,更可能致使管理者在湿地管理工作中难以把握管理对象的范围与边界,湿地保护的目的也就难以达到。尤其是第22条、第25条等关乎湿地命运条款的用语表述,容易使人产生疑问：是不是苏州只有重要湿地和自然湿地?还是在苏州除重要湿地和自然湿地外其他的都不需要保护,抑或除此之外的其他类型的湿地即使被非法征占用、破坏等行为也免于责任的追究?由于法规中湿地的概念没有被清晰界定,因此它不能为湿地利用行为提供明确的行为规范,也无法对破坏湿地资源的行为进行法律规制。

(二)没有理顺湿地保护行政管理体制

《条例》第5条规定湿地保护实行综合协调、分部门实施的管理体制。[1]这是我国现有的湿地地方立法中,除《四川省湿地保护条例》和《江西省鄱阳湖湿地保护条例》外对湿地行政管理体制的普遍规定,也是学界研究的热点之所在,如徐忠麟《鄱阳湖湿地生态环境的法律保护探讨》、谢军安《中国湿地保护立法现状探讨》等。有关环境保护的管理体制,一向是共同管理,分工协作,却也导致了“多头管理协调难”的问题,导致很多有关环境保护的工作在实践中很难开展。以湿地为例,虽然1998年国务院“三定”方案中已作出明确的授权规定,但各行政管理部门在湿地管理活动中的权限并未得到真正明确,并且由于湿地管理领域在“湿地”概念的内涵和外延问题上尚未形成统一认识,实际上湿地管理体制不顺的问题也就至今未能得到真正解决。[11]出现“有利大家争”、“无利相互推”的局面,造成了“黑龙江扎龙湿地自然保护区”、“洞庭湖”等的悲剧。《条例》第5条的规定是对原有不完善管理体制的继承,没有意识到湿地保护问题综合性与湿地行政管理体制的冲突。

(三)湿地保护违法成本低

第25条至第28条是《条例》的责任条款,也应是这部法规的威慑力之所在,主要为赔偿损失、罚款和限期改正、恢复原状等处罚。但与已有的20部法规相比,《条例》设置的处罚额度并没有多大变化,如26条第三款规定违反本条例第二十二条第三款、第四款规定,未经批准擅自征收、征用、占用湿地的,责令限期改正、恢复原状,并处以每平方米50元至100元罚款;第四款规定违反本条例第二十三条规定,当事人拒绝恢复、保护湿地或者未按照农林行政主管部门审核同意的湿地保护方案进行恢复、保护的,处以每平方米30元至80元罚款。[1]我国环境保护一直存在着环境守法成本高、环境执法成本高,但环境违法成本低的困境。如何解决这一难题在立法上显的尤为重要。如此的处罚额度根本没考虑到苏州的经济水平与其他省市的区别及行为人的违法所得等因素,湿地保护违法成本低的现象仍未解决。

四、我国湿地保护地方立法完善的建议

(一)对湿地概念进行概括加列举式的界定

《条例》用语的不严谨正是地方立法泛规范性的体现。一方面因为我国湿地保护缺乏国家层面的权威性立法,各种概念的界定及是否界定没有可参考性;另一方面也是地方立法中亟待解决的问题。但如何解决这一问题并将湿地概念法律化本身也是个难题。有学者建议我国应制定全国性的湿地保护法律,并对湿地概念进行统一界定;有学者认为我国既是《国际湿地公约》的缔约国,就应采纳公约对湿地的定义;又有学者认为应从我国湿地类型反思湿地法律概念,[12]但具体怎么界定却没结论。

综合目前学界的研究状态,借鉴国外湿地概念法律化的经验,根据我国湿地地域性特征,笔者认为宜采取概括加列举的方式对湿地概念进行法律化界定。在《国际湿地公约》的基础上,结合我国已有的地方立法,可将湿地界定为：天然的或人工的、常年的或季节性积水的、适宜喜湿野生生物生长的且具有一定面积的、有较强生态调控功能的潮湿地域,包括沼泽、滩涂、泥炭地、珊瑚礁、滨海、湖泊、河流、洪积平原、山地草甸、冰川、岛屿等自然生态系统,也包括水库、池塘、水稻田、虾池、盐池、沿海养殖地等人工生态系统。

(二)湿地保护综合性的管理体制

有关湿地管理体制问题,国外通行的做法是对重点地区建立以区域为单位的统一管理机构,并赋予相应的权力,如韩国的国土交通海洋事务部、日本的协调委员会制度等。国内的《江西省鄱阳湖湿地保护条例》和《四川省湿地保护条例》已做出尝试性的规定,在后者第5条、第13条和第22条中规定县级以上地方人民政府负责湿地保护工作,根据《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规设立湿地自然保护区管理机构,接受地方人民政府的委托在其管辖范围内专司相应的行政处罚等破坏湿地的违法行为。借鉴到本《条例》中,可以考虑设置苏州市湿地保护协调委员会,由市财政部门领导来担任主要领导职务,由相关部门(如农林委、环保、国土、水利、建设、规划、园林、发展和改革等)的成员共同构成的人事、财政权独立的机构,规定所有有关湿地的事宜全都由协调委员会商讨决定、统一部署,再下辖《条例》第6条的湿地保护专家委员会。这样既考虑了湿地生态系统的整体性,又能保障湿地保护工作的有力协调和调动,更能确保湿地保护决策的科学性、合理性、民主性。

(三)处罚额度与地方经济水平和违法所得相结合

针对《条例》责任条款的规定,笔者认为欲达预防湿地破坏之目的必须提高违法成本,将处罚标准直接与苏州的经济水平相结合,包括土地使用价格、行为人的财产状况和违法所得等。第26条第三款、第五款规定了“责令限期改正、恢复原状”的责任条款,但民事责任承担形式“恢复原状”能否适用于已被破坏的湿地生态价值的恢复?行为人能否对湿地进行科学合理的恢复?笔者建议综合考虑湿地原状恢复费用、破坏所造成的湿地生态价值的损失、行为人的财产状况和违法所得、遏制潜在违法者等因素直接对行为人处以罚款。“惩罚是对同一类型的未来违法者的警告”,惩罚如果起不到“警告”或者威慑作用,便不能被认为是成功的。立法应当综合考虑行为主体的主观恶性、自然状况、违法行为的情节、行为后果的严重程度以及其他方面的相关因素,确定适当的罚款数额,[13]让违法者“痛”起来。如《条例》26条第七款规定违反本条例第二十五条第三项规定,破坏野生动植物的生息繁衍场所的,责令限期改正,并处以恢复原状所需费用一倍至三倍罚款。[1]已造成不可恢复的湿地,对相关行为人采用惩罚性赔偿以惩戒和遏制行为人本人和其他行为人的类似不法行为,以全面有效地保护好苏州湿地,打造出这张独具特色的城市名片。

五、结语

湿地作为一个完整的生态系统所具有和创造的价值正逐渐为人们所认知,保护好湿地不仅对我们当代人来说有着不可估量的价值和现实意义,对人类的繁衍同样具有不可替代的价值。但随着社会经济的快速发展,城市建设的不断扩张,湿地正遭受着前所未有的破坏。保护湿地刻不容缓。虽然《条例》在管理体制、概念界定上还不够完善,但作为江苏省内第一部湿地保护法规,其前瞻性、创新性、针对性不仅彰显了地方立法水平的进步和提升,也为苏州市湿地的保护提供了强有力的依据和保障。《条例》更为下一步省级和国家级湿地立法提供了很好的参考依据和标准。

注释：

①据统计苏州全市现有的湿地总面积达到537.13万亩 (不包含水稻田),占国土面积的42.19%。现有水稻田为128万亩,根据去年市政府的规定永久性水稻田不少于104万亩,因此永久性水稻田占全市总湿地的比例约为16.22%。

②这个“工作组”的成员机构包括环保局、农业部、商业部、能源部、内政部、交通部等,制定湿地管理规划,支持湿地净减少量为零的目标。

③英国1949年颁布《国家公园与乡土利用法》时成立了管理湿地及自然保护区的“自然管理委员会”。1990年后,随着地方分权的增加,按地理分区重新组建了英格兰自然保护委员会、苏格兰自然遗产委员会、威尔士乡村委员会,并成立了具有协助性质的“自然保护联合委员会”。

[1]苏州市湿地保护条例.苏州市第十四届人民代表大会常务委员会公告第22号 [EB/OL].(2011-12-07)[2012-03-13].http：//www.shidi.org.

[2]蔡守秋,梅 宏.韩国滨海湿地保护政策与法律 [N].中国海洋报,2010-12-31(4).

[3]张 鹏.调动“无形的手”：为环境保护经济手段的运用提供法律基础 [J].绿叶,2011(1)：45-47.

[4]王芬兰.苏州生态补偿值得全国借鉴 [N/OL]. (2011-05-20) [2012-03-13].http：//www.subaonet.com/htm l/importnew s/2011520/J6746H 1666BDB 2B.htm l.

[5]颜士鹏.中国法学会环境资源法学研究会2010年年会综述[J].法商研究,2010(6)：152-153.

[6]付 龙.中国每年因外来物种入侵损失1200亿元 [N/OL].(2012-01-05)[2012-03-13].http：//env.people.com.cn/GB/16794479.htm l.

[7]薛达元,彭 羽,胡 涛.中国生物入侵管理体制探讨 [J].环境保护,2012(1)：60-62.

[8]蔡守秋,王欢欢.澳大利亚滨海湿地保护政策与法律 [N].中国海洋报,2011-01-14(5).

[9]汪 劲.环境法学 [M].北京：北京大学出版社,2006：20.

[10]汪 劲.环境法治的中国路径：反思与探索 [M].北京：中国环境科学出版社,2011：71-72.

[11]陈 敏,李 闯.我国湿地资源现状及生态系统保护 [J].山东省农业管理干部学院学报,2009,23(2)：61.

[12]田信桥,吴佳佳.对我国湿地概念法律化的思考 [J].林业资源管理,2011,8(4)：14.

[13]王灿发,于文轩.“圆明园铺膜事件”对环境影响评价法的拷问[J].中州学刊,2005(5)：86.

Progress and Shortcomings of Local Legislation of China’s Wetland Protection—Taking Suzhou City Wetland Protection Ordinance As an example

LAN Jia-li
(Kenneth Wang School of L aw,Soochow University,Suzhou 215006,China)

According to the definition of wetlands in the International Convention on wetlands,rivers,lakes,swamp s,coral reefs and reservoirs,fish(shrimp)ponds,paddy fields and other artificial wetlands should be considered as wetlands.Based on the previous law experience,the existing wetland protection legislation puts permanent paddy fields into the scope of wetland protection to achieve comprehensive protection of wetlands.Biological invasion has caused significant harm to our country.Lack of the biological invasion control legislation,the local legislation strictly restricts the introduction of alien species into wetlands.In order to solve the problem of the low cost of illegal damage to environment,the fines of wetlands damage penalties should be raised,which should be in accordance with the level of local economy and the illegal income of the violator.

wetland protection;local legislation;ecological compensation;management system

刘志新)

D 922.6

A

2095-042X(2012)02-0023-05

2012-01-28

兰家丽 (1985—),女,安徽六安人,硕士研究生,主要从事环境资源法研究。

国家社科基金重大招标课题 (10zd&045)子课题《生态文明政府调节机制研究》的阶段性成果。