浅议张闻天党政关系的实现路径*

张 颖,李 宁

(1.河海大学公共管理学院,江苏南京211100;2.河海大学马克思主义学院,江苏南京211100)

浅议张闻天党政关系的实现路径*

张 颖1,李 宁2

(1.河海大学公共管理学院,江苏南京211100;2.河海大学马克思主义学院,江苏南京211100)

健全完备的社会政治系统应该包括决策、执行、监督等环节。上述环节在张闻天的党政关系建构中非常清晰。抉择层面,执政党主要是政治方向、大政方针、思想导向等的合理规划者;权力位阶方面,人民代表大会的作用或先在性位于政党之前,政党和政府时时、处处都处于人大的监督视角领域;政党如果要集中精力解决战略和发展方向的事项,不可不限定权力域,它们之间应有一个权力的过渡和中介:人民代表大会。政党的决策决定必须经过人大和政府的讨论、审议、补充、修正、最终付诸实施。

张闻天;党政关系;实现路径

在管理社会的过程中要彰显、突出政府的政治、经济、文化、社会功能。党是通过人民代表大会和政府机构管理社会事务,而社会有机体的运转靠专业机构和社会组织。只有人民充分管理自身事务,专门组织机构履行职责,社会的状态才是稳定而有序的。政党和国家的任务、职能、组织原则分属不同领域和层级,特色鲜明。国家政权机关的纠错机制具有明显的强制性,而政党本身没有自己的硬性执行机制,对社会管控靠的是说服、矫正、化解。政党如果认识不清这点或处理不当,忽略专业分工的重要性,就会造成外行领导内行,既不民主也无效率。

一、党政职能在领导和执行上的区隔

政党在现代社会凝聚共识不可或缺。张闻天指出,近代中国社会纷繁复杂、长期割据的深层次矛盾在于社会缺少一个凝聚和团结的核心:“这些‘觉醒的解放的人’要合力互助,急起直追,引导大家去实行社会主义”。如何实现这一目标?当然首先是“第一步要建立一个‘有一定的党纲’,‘有健全而且严密的组织’的党”,只有靠“个人团结成死党”,党员“对于党内所决定的条件有绝对奉行的义务”,[1]93如此才能进行社会活动,比如宣传的运动,革命的运动和劳动运动等。在目的和手段方面,进行新民主主义革命和社会主义革命有极大的差异。当革命形势高涨革命力量迅速扩大时,需要的是“大刀阔斧”、“广泛”的、“偏重于量的”工作方式。革命获得胜利后,则要发展党的组织,巩固军队的地位进而稳定新生的人民民主政权。身份地位的转化,社会角色也要重新定位。如果不能充分估计到历史时空的变化却仍旧抱有僵硬的思想观念就会犯这样或那样的错误。党应该统领和战略的思考,集中在经济、政治、文化领域,制定正确的政策、方针、路线。执行上,各级政府、各种社会力量才是实际承担者。

因此,没有党和国家的主体性发挥就不可能有社会主义的长足发展。“但这并等于说党和国家可以反社会主义经济规律为所欲为,更不能无视、取消或改变客观经济规律”。[1]428明确了党的领导,还必须知道如何领导群众。为了加强党的领导,使它能在具体事务上发挥积极的影响,建立党内的分工、合作,日常的巡视制度非常重要。第二步,政策制定后要马上向群众做解释,尽量在执行前听取他们的意见并及时的加以修正和完善。不清楚政策目的而蛮干下去,就会使中共成为一个空壳失去深厚的群众基础和社会基础,“党决不能脱离群众,党必须同群众在一起,依靠在群众的身上,去完成党所提出的正确的任务。这里党对群众的最主要方法,便是说服”。[2]可是要防止总是听从或跟随群众而失去自己的主见,变成他们的尾巴最终变成附合主义。

不可否认,党要谦虚地向人民群众学习,但也要审时度势、勇于进取才能领导全体和全局,保持先进性和开拓性。只能服从不能提出异议,就会产生严重的官僚主义,结果疏远人民而孤立自己。处理与人民的关系时要变单纯的指导为说服教育,生动讨论,才能使宣传鼓动发挥作用。由于群众千差万别,知识文化水平和思想准备程度各异,对党的路线、方针的理解就会发生各种偏差。除了知识储备的量外,其本身的爱好兴趣也造成了党宣传鼓动的效果。针对这一点,张闻天认为宣传要紧紧围绕对象客体的利益和关切,仅停留在宣传鼓动上党还未能抓住群众的心。根本上说,还得在实际生活中为他们排忧解难。说服群众并解决其困难时,要实际有效的组织群众,紧紧结合宣传的作用且不忘记解读政策、引导他们。在凝聚广大人民群众的力量后,也别忘记鼓舞士气,使之沿着正确的方向走下去。但是,在实际的工作中党却很难平衡与人民群众组织的关系,要么包办代替把其当做第二党来看待;要么根本不管。坚持党的领导还要不断完善他的领导,寻找它的新的组织方式。人民的文化生活和政治生活应在多样化生动活泼的环境和氛围中才能调动其积极性。只能不断从人民群众的创造活动中总结经验教训,不断以新的具体动员群众的办法才能在身心舒畅中完成任务。在与群众的一往一来的互动中,党进一步提高自身的工作能力,在宽松的民主氛围中带领人民不断取得成功。为了改善领导,党还要自觉把批评和自我批评当作完善对群众领导方式的有力武器,纠正工作中的错误和缺点、一步一步向艺术性上提高。

总而言之,党的领导是一项艺术性极高的工程,必须考虑到政策形成的民主性、科学性;也要体现以人为本,扎根于广大人民群众之中,通过教育、宣传、鼓动的直观形式向他们阐述,同时从他们的生活、情绪、兴趣出发,正真解决切身问题同党的基本政策的一致性。

二、党政职权的合理化

正确理清党和政府之间关系,需从政策形成和决策执行为切入点。延安时期,董必武就明确指出党政关系的重要性,“政府专政权机关,它必须真正有权”,“党对政府的领导,在形式上不是直接的管辖,党和政府是两种不同的组织系统,党不能对政府下命令”。[3]如何保证政策和决定的不走样?这就牵涉到民主对权力规制和检视。只有在党内实行广泛的民主才会有权力观上的谨慎和淡定,也才会防止权力之间的相倾或一方被另一方吞噬。工农民主专政上要合理解决民主和专政的关系,“只看到工农民主专政的‘权力’的方面,‘而看不到苏维埃的德谟克拉西的一方面’”,民主和专政同时兼顾,终极目标:人民真正管理自己,“苏维埃的德莫克拉西的中心任务,是在吸收最广大的工农群众参加政权,教育他们自己管理自己的国家”。[1]221这种民主是真实的、宽容的、博爱的。也不可对党自身和人民群众所犯的错误求全责备,而要去深究之所以产生和如何避免、防范其再度出现。任何简单的强迫命令都会产生相反的效果,而要最大耐心的说服教育,使群众认识到所面临的问题并寻找解决的办法。

认识和处理党和国家的关系是非常迫切的,甚至是保证党的正确领导的关键。张闻天认为,在国家和社会生活中政党起着十分重大作用,历史的光荣使命感和现实艰巨任务更加增强了它的权威人治色彩。党能从大局上和全局看问题也能从人民的根本利益出发,引领社会的前进和发展方向,重大问题上不犯错或少犯错,即便犯了错也能发现问题,虚心接受人民群众的批评和指正更好地改正缺点。由于“党领导国家,但它本身不是国家,党应该通过国家组织来实行无产阶级专政”,长久以来形成了办事作风上忽视分工,合作的管理理念,并没意识到“党不能超过国家、高踞国家之上”。[1]463党应集中力量做大事、做实事,不要在一些细枝末节上打转转。首先政府的职能是有边界的,霍布斯坚持政府“按照社会条件的许可准确地保护人的天赋权利,其他什么都不能做。任何进一步使用国家的强制性力量的行为都是属于违背政府据以建立的协议性质。”[4]其工作重心是决定国家的政治路线和方针政策,教育和发动群众完成国家的决定、法令,任何的越俎代庖、包办代替国家机关工作的想法和做法都是错误的,更是危险的。以上这些关系如果处理不当就会使党疲于奔命,陷入官僚主义的泥潭,政府机构无从安身立命失去自己的天职。根本上看,党能够代表广大人民群众的最根本利益,但它并不能代替人民做决定。少数人的活动即便是最优秀的共产党员的活动包办了国家机关工作,使国家机关成为党的附庸是完全错误的。政党和国家机构的性质和发挥作用的手段都是完全不同的。国家是靠暴力来维持的专政的工具,包括法院、监狱、军队等强制力量。政党则依靠说服教育的方法来领导国家机关的活动,党有自己的各级组织及广泛的群众基础,更重要的是有强约束力的党纲党章。广大党员受双重的约束:即党章党规和宪法法律,违规违纪违法时,接受了党的纪律处罚后还要面对国家司法机关的调查和审判。

其实,中国共产党早就有党政分工的问题和难题。苏区时,针对当时的官僚主义作风、党政关系提出了鲜明观点,张闻天指出两种倾向:“或者是我们党的负责同志,直接下命令给苏维埃,要苏维埃执行党的命令,甚至在县苏、区苏会议上,党的县委或区委的书记直接出席做报告决定县苏或区苏工作”,[1]221艰难险峻的敌我环境造成了党必须集中所有力量,开展艰苦卓绝的革命工作,有其合理的前提;有利的革命形势稍纵即逝,必须审时度势才能争取对我方有利的条件,开展新的局面。如果不重视苏维埃的工作,也就不理解政府的地位和角色。无足轻重的态度往往会造成一些机会给反革命分子混进革命的队伍。正确的处理党政关系的原则:“应该‘经过 (不是代替也不是命令)苏维埃,经过群众的政权机关,来实现党的领导作用’”。[1]221在苏区的政府工作期间,张闻天就开始思考党政关系,建议把政府重要的执行功能从党内划分出来:区苏维埃大会 (相当于人民代表大会)和区执行委员会,实行的是集体领导之下的个人分工负责制。这一集体的组成是7—11人的主席团,充分发挥指挥、协调、领导和组织作用。另一方面,主席团又要向区执行委员会报告自己的工作,吸取各方的宝贵意见最终形成自己的结论。除此之外,主席团还要有计划对各部门协商,派巡视员到下级巡视工作深入到群众中调查了解研究,及时回馈到政府以供政府采取对策。张闻天非常重视政府发展自身之外的社会组织,要确保它们能独立的就本行业本领域灵活决策,增强社会的自我管理能力。在遵守党的路线的大前提下,通过社会组织联系广大的人民群众。籍由分专业、分领域的工作委员会集中智慧、讨论问题,启动政府强有力的外脑,使基层人民“发声”。积极的发展或拓展社会的专业分工,通过山林委员会、水利委员会、查田委员会、农业生产委员会等组成的联席会议吸收群众中的积极分子参政、议政,适当从繁重的行政事务中分身出来,进行宏观的科学规划和政策制定,既提高了工作效率也体现了民主管理、科学决策的精神。

三、党政关系的规范化

党政关系指的是政党和政府之间的合理关系,具体是政党与其掌握的政府系统之间的关系。规范则是一定的标准、制度、尺度、原则的规制与规定。“化”,一般是动词意义,指发展的趋势、状态。综上,党政关系规范化是政党和政府依据一定的规则、制度来规范各自的行为,分工合作、协调一致使政党和国家生活走向制度化、程序化和规范化。[5]

党政一体化的出现是中共历史中发生的,首先革命需要强有力的决策和领导,面对复杂革命形势和巩固新生的政权、树立政治权威;其次党在革命中取得的伟大成绩并由此铸成的核心影响力,党政权力的天平倾向了党的系统。但由于法律法规的不健全,传统的人治思想束缚,政府的权力走向边缘化。张闻天分析:党领导国家政权,但不能包办代替国家机关的具体工作。实现真正的党政关系的规范化,先要分清政党、政府的主体。党组建、控制政府,影响其实际运作并要求贯彻理念和主张。政则是指政府机关,包括了自己的权力机关和政治经济文化的管理机构。第三,党虽然并仍然是国家的领导中心,但已经不是革命年代的统领主导所有方面的那种群众团体。现代社会,国家产生在政党前面,也可以说国家催生了政党,政党是通过政府机构实现自己的既定社会理想和目标的。党和政府的职责分工不重合,前者擅长于政策、方针的拟定,后者则是对决定和命令的执行,如果看不到这一科学管理的必然就会造成权力运行的无序。

关涉党政关系的规范性上坚持两个原则:程序原则、职能分开原则。党不能对国家管理中的问题简单发号施令,只需把自己的决定和决策提交人民代表大会及政府机构讨论、补充、修改最后再看接受与否。为保证这种议事日程的常态化,制定一套执行法规产生约束作用必不可少。职能分开的另一层含义是指党站在宏观和全局的角度着眼政治路线、方针政策的建构,鼓动群众投身于执行,检查执行效果并总结新的经验教训。张闻天归纳国家的三种职能:一是专政,防止敌对分子的破坏活动,打击各种违法犯罪分子,维护国家领土和主权的完整,反对外国敌对势力的侵略和颠覆。二是教育好工人、农民、知识分子,提高他们的思想觉悟进而增强执行政策的自觉性和能力。三是国家要大幅度提高生产力,创造更多更优质的物质财富和产品。

理顺党政关系的现实意义在于:首先规范的党政关系是加强和改善党的领导的先决条件。现代化建设中政党强有力的组织和领导很好地实现了社会力量的整合,保证了社会的相对有序和稳定;同时,又使国家的现代化向前推进。[6]缺少政党坚强的领导,整个社会就没有一个权威的服从,也自然是一盘散沙。但执政党与国家政权在宏观上的高度一致性决定了不能套用西方的那种纪律松散的党政关系模式。其次,党政关系的目标是法制化和程序化,“能够平等地参与政治生活的人是普遍的”,“确保自身代表公共利益”,“确保民主制度的正常运行”。[7]难能可贵的是张闻天还对政党的决定力及约束力展开论述:“国家的一切命令和法律,对全国的每一个人,包括共产党人在内,都是有效的,不仅如此,共产党人还应该成为尊重、服从和执行国家法纪、无产阶级专政的模范”,并且“党的一切决议和决定必须经过人民代表大会及政府的讨论、审议、补充、修改和接受”,使之产生效力、“具有法定约束力的相应决定、命令和法律,然后才能在全国范围内和全国人民中公布施行”。[8]在党政关系民主化中向政府输送大量优秀的人才。因为,党员积极参与政府的工作,通过推举、考试等途径进入政府进而影响到政策的制定和立法原则的确立;党向政府推荐人才需体现竞争精神,优秀人选的标准是看其工作能力和群众中的口碑。进到政府后还要接受内外的监督并向外告知情况。为了活络党的人才进出管道,政党还要积极吸收优秀社会分子加入,更真实的体现自己的代表性,及时地培养和提拔新入党的工人、农民、知识分子,克服主观和客观的缺点,发挥主人翁作用参与国家的各项事务管理。

在对政党在国家社会中的重视并不代表其否定社会团体的能量,张闻天告诫:不能强迫命令其他社会组织和团体,提出“集中统一下的民主……容许在国家生活、社会生活和经济生活方面采取多种形式的完全自由”。[9]权力过度集中在政党的结果是官僚主义盛行甚至贪污腐败横行。关于这一点,他与邓小平有一脉相承的看法:“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人员负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等”。[10]

四、党政关系的实际层面

中国的政党制度是一党执政,各民主党派参政议政的多党合作。党政职权划分划分方面,张闻天有着自己的见解和思考。政权的性质上,他坚持共产党先锋队的之下实行工农民主专政。政权的组成和管理方面,要充分吸收最广大的工农群众的参与,教育他们自己管理自己的国家,坚决反对“党要包办代替,主张党政不分”,认为“是不妥当的”。[11]526社会组织广泛存在,是社会主义社会的一个有机体部分,在社会的建构、人民政治权益的保护中非常重要。共产党的外围有各种积极的、进步的力量,由其代表相关的行业和专业领域才能激发社会的活力和智力,不这样就会“把国家、工会、青年团的单独的作用给否定了”。[11]526

虽然按马列主义的原则,共产党统领一切并处于国家和社会的核心和关键,但是政党的指示和决定需要经过人民的讨论、作出修改,各种外围组织发挥智囊和外脑的作用。除此,要平衡好权威和社会个体及组织的权利关系。权威虽然要维护但不是无限的,“任何一个权威被授以决定一切的权利和能力时不管人们把这个权威称做人民还是国王,或者称做民主政府还是贵族政府……这是给暴政播下了种子”。[12]289民主的讨论也为党的方针、政策获取理解和支持奠定民意基础。反之,社会组织中的大多数人坚持他们的意见,党就不能主观地强迫其接受决定。经过民主的议事决策环节后,党还要发挥它的集中职能,让各级首长承担总的责任:“至于全盘否定一长制,把一长制说得一无是处,也是不妥当的。把一长制说成不要党的领导等等,是不合实际的。没有党的领导,哪里来的一长制”[12]289。政党在国家中的显要作用体现在经济生活里,具体落实则是在企业、事业单位中建立党的基层组织并实施党委领导和集体领导,个人或厂长负责,党委主要是决策和规划,厂长和工厂则是制定生产计划、财务计划、调拨计划、市场的开拓等。

党政职能关系的厘清对现实政治发展、政府机构改革意义重大、影响深远。党在凝聚共识,指引全局和发展的方向上不能缺位。而政府的角色定位上,则一定要围绕公共管理、社会事务等决策和执行的层面,坚定地贯彻落实党的大政方针。正是这种指导和被指导的关系,决定了中国特色党政不同于西方的党政分家甚至相互制约。在形成政策以前,党充分掌握经济规律,把人民群众中不甚成熟的认识上升到理性的高度,也是对客观管理科学法则的服从:政府做好政府该做的,党管理好自己的事务。如果“存在于政府中的另一消极的缺陷,即不能使人民的个人能力-道德的、智力的和积极的能力—得到充分发挥的缺陷”,[13]这种双重身份:政策的制定者和执行者,极易导致权力寻租和腐败。所以,政党一定要用好权和分好权,避免对权力的恐慌和使用的患得患失、优柔寡断,决定权只要在党的手中就没问题,具体的执行权、处置权尽可能交给政府机关甚至社会力量履行。

[1]程中原.张闻天论稿 [M].南京:河海大学出版社,1990.

[2]张闻天选集编辑组.张闻天文集 (第1集)[M].北京:中共党史资料出版社,1990:376.

[3]董必武选集编辑组.董必武选集[M].北京:人民出版社,1985:54.

[4][英]霍布豪斯.自由主义[M].北京:商务印书馆出版,1996:27.

[5]覃采萍.张闻天的党政关系规范化思想论析[J].甘肃理论学刊,2007(4):36.

[6]郑鹏飞.张闻天马克思主义观的历史地位与当代价值[J].常州大学学报 (社会科学版),2011(3):20.

[7]毛寿龙.政治社会学 [M].北京:中国社会科学出版社,2001:69.

[8]罗 维.张闻天党政关系规范化思想及现实启示[J].理论导刊,2004(5):8.

[9]张闻天选集编辑组.张闻天文集 (第4集)[M].北京:中共党史出版社,1995:418.

[10]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994:328—329.

[11]张闻天选集编辑组.张闻天选集[M].北京:人民出版社出版,1985.

[12][法]托克维尔.论美国的民主 (上卷)[M].北京:商务印书馆出版,2009.

[13][英]密尔J S.代议制政府[M].北京:商务印书馆出版,1982:85.

On the Development Path of the Relationship between Party and Government by ZhangW en—tian

ZHAN G Ying1,L IN ing2
(1.School of Public A dm inistration,HohaiU niversity,N anjing 211100,China;2.Institute ofM arxism,HohaiU niversity,N anjing 211100,China)

A sound social and political system should include decision-making,implementation,monitoring and other aspects,which is very clear in the Party and government relationship put forward by Zhang W en—tian. In the decision level,the Communist Party is the planner of the political direction,major policies,and ideological orientation;in the power rank,the role and presence of the People’s Congress are prior to the Party.The government and the Party are regulated by the N ational People’s Congress all the time and everywhere. If the Party wants to focus on strategic issues and development direction,the domain of power must be specified.There should be a transition and intermediary of power between them:N ational People’s Congress.The decision made by the Partymust be discussed,exam ined,added,amended,and ultimately implemented by the N ational People’s Congress and the government.

ZhangW en—tian;relationship between Party and Governm ent;achieving paths

D035.1

A

2095-042X(2012)02-0013-05

2011-12-06

张 颖 (1978—),男,贵州毕节人,硕士,主要从事政治学理论研究。

国家社会科学基金 (10CKS007);中央高校基本科研业务费项目 (2010B12114)

(责任编辑:刘志新)