地下水资源可持续利用的制度架构——以华北平原为例

王树强

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛266100)

地下水资源可持续利用的制度架构
——以华北平原为例

王树强

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛266100)

在水资源日益成为制约我国经济社会发展的今天，地下水资源由于其分布广泛、水质纯净、开采方便等特点被过度开采，华北平原是我国地下水开采最严重的地区。针对华北平原地下水资源利用现状与存在问题，从而看到加强地下水资源保护的紧迫性，要建立健全地下水资源管理的制度法规。把行政法中的许可证制度、经济刺激制度，环境法中的环境影响评价制度、信息公开制度引入到地下水的管理与保护之中，为实现地下水资源的可持续利用提供更全面的制度架构。

地下水;华北平原;制度架构

0 引言

地下水资源是水循环的重要组成部分，是一种宝贵自然资源，同时也是人类生产和生活中不可缺少的物质基础。地下含水层具有较大的调蓄能力，水量稳定，在水资源中日益显示其重要性。我国北方干旱半干旱地区，沿海城镇和缺水山区，地下水已成为工农业，畜牧业和居民生活用水的重要供水水源，它给国民经济提供了巨大的经济效益。但是由于地下水的过度可采，其水量和水质所存在的日益严重的危机，已成为众所关注的全球性重大问题之一。本文以华北平原为切入点，力求在分析华北平原地下水现状的基础上对地下水资源的保护进行制度架构，以期实现我国地下水资源的可持续利用。

华北平原位于太行山麓以东、黄河以北，包括北京市、天津市和河北三省的全部平原及河南省和山东省的黄河以北平原。地貌按成因和形态特征可分为山前冲洪积倾斜平原，中部冲积平原和东部滨海冲积、海积平原。面积13.9万 km2，属地于黄河、海河和滦河流域。该地区是我国经济发展过程中受水资源制约最严重的区之一。华北平原人均水资源量仅为335 m3/a，不足全国的1/6。地表水时空分布不均，地下水已成为华北平原经济社会可持续发展的重要支柱。调查表明，华北平原地下水天然资源为227.4亿 m3/a。浅层地下水可开采量为168.3亿 m3/a，深层地下水可采量为24.2亿 m3/a。目前，北京、石家庄、天津、保定、衡水、德州、唐山等城市的地下水开采量已占总供水量的70%以上。随着人口的不断增加，经济和社会的发展，水资源供需矛盾日益突出，长期过度开发利用地下水，已经造成了严重的环境负面效应，不仅制约了当地经济社会正常发展，甚至影响到国家的可持续发展战略。

1 华北平原地下水利用现状及问题

1.1 深层地下水超采严重

中国地质科学院水文地质环境地质研究所实施的《全国地下水资源及其环境问题的综合评价及专题研究》项目调查显示，华北地区地下水超采严重，开采程度为177.2% 。［1］其中河北平原开采程度最高，该区已不具备开采潜力，需严格控制开采。河北省农业用水占全省用水总量的3/4，在每年160多亿m3的地下水开采量中，约有85%用于农田灌溉，全省目前农用机井达80多万眼。［2］但大面积的井灌区即使不新增用水量，在现状的取用模式下，由于取水量远远大于补给量，致使机井越打越深，井眼越打越多，结果就是深层地下水位以每年1～2 m的速度下降。目前，河北省为全国人均水资源最少和严重缺水的地区。而我国的取水许可制度规定过于宽泛，在《中华人民共和国水法》和《取水许可制度实施办法》中甚至对用于抗旱的灌溉区机井抽取地下水免于申请许可证，越缺越抽，越抽越少，这就导致华北平原地下水不断缩减处于法律的监管之外。

1.2 地下水位持续下降

调查显示，华北平原山前平原区浅层地下水位普遍下降10～30 m，中东部平原下降5～10 m，滨海平原下降0～5 m;中东部及滨海平原区深层地下水降至埋深30～100 m。目前，华北平原自流水区已消失 ，深层地下水低于海平面的范围约为76 732 km2;“华北平原环渤海复合大漏斗”覆盖了河北、北京、天津及山东的广大平原，占区域的52%。按照环境价值优先的原则，许可使用的经济用水总量是水资总量扣除环境用水的剩余。这个关系可用公式表示如下:用水许可量=水资源总量－环境用水总量。［3］但华北平原特殊的取水模式并不适用这个公式，当地下水作为农业灌溉主要水源，并且在汛期和枯期差异明显的华北平原，几乎年年喊“抗旱”，此水可以称之为“生存之水”，自然排在环境用水的前面，此公式即变成:生存用水优先，次之环境用水，最后经济用水。有法律法规，有政策保障，但地下水位年年下降就不足为怪了。

1.3 地下水掠夺诱发地质问题

华北平原地下水的连续超量开采和人类活动的影响，引发了一系列环境地质问题。［4］主要体现在:在开采量相对集中的地区形成大范围的降落漏斗(如沧州、衡水和德州)，局部地区含水层发生季节性疏干(主要分布在山前集中开采地段，如石家庄地区)，并造成湿地减少，自然生态环境受到破坏(湖水面积萎缩，如白洋淀)。此外地下水位持续下降，还引发了地面沉降，目前华北平原已形成天津、沧州和北京3个沉降中心。天津的地面沉降问题非常复杂，沿海一带已出现负海拔标高地区近20 km2，淤积突出，风暴潮灾害非常严重。向西与河北平原沉降已连成一体，与华北地下水开采形成的大漏斗相吻合。河北平原逐渐形成了沧州、保定、衡水、任丘、南宫、霸州、大城、曲周、唐海9个主要地面沉降区。北京地区由于第四系沉积物相对致密，地面沉降及其危害轻于天津和河北平原地区。但是，由于高层建筑和其它重大工程对地面变形的要求很高，其潜在威胁不容忽视。［5］

1.4 地下水污染日益加重

由于我国城市化急剧扩张，城市污水排放量大幅增加，并且资金投入不足，管网建设相对滞后、维护保养不及时，管网漏损导致污水外渗，部分进入地下水体;雨污分流不彻底，汛期污水随雨水溢流，造成地下水污染;部分工业企业通过渗井、渗坑和裂隙排放、倾倒工业废水，造成地下水污染;部分地下水工程设施及活动止水措施不完善，导致地表污水直接污染含水层，以及不同含水层之间交叉污染。大量化肥和农药通过土壤渗透等方式污染地下水;部分地区长期利用污水灌溉，对农田及地下水环境构成危害，农业区地下水氨氮、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮超标和有机污染日益严重。另一方面由于地表水与地下水相互连通，地表水的污染对地下水的影响日益加重。

目前颁布实施的法律法规，仅有少部分条款涉及地下水保护与污染防治，缺乏系统完整的地下水保护与污染防治法律法规及标准规范体系，难以明确具体法律责任。地下水环境保护资金投入严重不足，导致相关基础数据信息缺乏，科学研究滞后，基础设施不完善、治理工程不到位，难以满足地下水污染防治工作的需求。地下水环境监测体系和预警应急体系不健全，地下水污染风险评估等技术体系不完善，难以形成地下水污染防治合力。地下水环境管理体制和运行机制不顺，各部门各自为政，没有建立信息共享平台与透明机制平台，缺乏统一协调高效的地下水污染防治对策措施，都严重制约了地下水污染防治工作的开展。

2 实现地下水资源可持续利用的制度架构

2.1 地下水开发许可证制度

许可证制度是我国环境资源保护与管理中的重要组成部分，如《渔业法》中的渔业捕捞许可证，《森林法》中的采伐和运输许可证，《矿业资源法》中的采矿许可证，《野生动物保护法》中的狩猎证、持枪证等。在水资源方面，仅有《水污染防治法》中简单规定，对水污染物实行排污登记申报制度，包括总量控制与污染物排放的具体操作。地下水资源保护应该吸收水污染防治许可制度，既要在对向地下水排污方面采取严格的登记申报与许可制度，以便于使水环保部门及时掌握还了解污染物的排放状况，同时将污染物排放纳入到水环境行政管理的范围，利于及时监测、管理、统计与分析。同时又要包括对向地下水开采的单位与集体实行许可证制度，包括灌溉区大规模抽水。确定本地区地下水可利用总量，包括浅层地下水与深层地下水，然后划分各地区可以利用的配额，在配额范围内实行开采地下水的许可证审评，同时相关部门要做好许可证审批后的监督检查工作。这样真正做到开源节流，从计划开发的严格许可证审查，到排污申报许可的严格限制，辅以必要的监督检查制度以及必要的专业管理人员来健全地下水许可证的管理体制，对保护地下水资源至关重要。

2.2 地下水经济刺激制度

经济刺激制度是地下水资源保护中的重要一环。用水量的常年倍增，单纯的行政管理和法律强制往往效果并不尽如人意，而综合运用经济刺激制度(包括税、费制度和财政制度)更容易达到我们保护地下水的初衷。因为经济杠杆在节水农业中的作用十分显著，如河北衡水市的“一提一补”水价机制。在吸收我国节水型社会试点工作的经验基础上，借鉴粮食直补政策的积极效应，以加强深层地下水管理为契机，建立新型节水补贴激励机制，以“以奖代补”将节水农业与农民的切身利益紧紧联系起来，变要农民节水为农民自觉自愿节水。同时对一些积极采用先进科学技术和设备来治理地下水污染的企业给与财政补贴。另外，在税收方面，可以采取减税、免税的方法鼓励企业治理地下水污染和提高水资源的利用率。

除了正面刺激，结合本文前面提到的许可证制度中排污申请登记管理，对向地下水排污的企业和个人征收排污费，可以在参照我国《水污染防治法》中的排污收费标准，结合地下水独有的特点，形成一套完整的包含地下水排污许可及税费缴纳、征收、范围、标准、管理、应用的法律法规体系和法律制度。

2.3 地下水环境影响评价制度

地下水资源的环境影响评价应该包括战略环境影响评价和实质环境影响评价。首先对起草的地下水保护立法进行战略环境影响评价。战略环境影响评价侧重于对政策和发展规划的实施可能造成的环境影响进行分析预测和科学评价，提出预防对策和措施，是从决策源头上防止环境污染和生态破坏的重要举措。涉及地下水保护的起草阶段的法律应该作为战略环境影响评价的对象，这样才能从源头上保证地下水立法的科学性、民主性以及避免实施中可能遭遇的阻挠。

其次是实质环境影响评价、包括地下水水量评价、地下水水质评价、开采技术条件评价，环境效益评价以及防护措施评价。在开采地下水的所有工业活动与农业活动中，都要对可能影响地下水体状况的施工进行环境影响评价，贯穿其规划、设计、施工及建成后可能带来的影响等全部过程。地下水资源的环境影响评价制度如果能够实施，既能做到对地下水资源现状的及时掌握，又能在此评价的基础上划分饮用水、工农业用水的区分利用，是我国饮用水水源地保护制度的必要前提，同时是对我国环境治理问题中的“末端治理”模式固有顽疾的摒弃，体现了预防为主的原则，对保护我国地下水资源非常有必要。

2.4 地下水信息共享与公开制度

首先，在地下水立法起草时，环保部、水利部、国土资源部相互间应有咨询的权利。环保部负责起草的法律涉及地下水内容时，应当考虑水利部与国土资源部的意见，水利部与国土资源部应就此咨询提供详细的信息和具体的建议;相反的情况下，水利部与国土资源部应就此向环保部咨询，环保部必须就此提供详细的信息和具体的建议。

其次，尽快建立健全地下水环境监测体系。在国土资源、水利及环境保护等部门已有的地下水监测工作基础上，充分衔接“国家地下水监测工程”监测网络，整合并优化地下水环境监测布设点位，完善地下水环境监测网络，实现地下水环境监测信息共享。［6］对重要城市、人口密集区、生态建设与环境保护区、大型能源矿业基地、重大工程建设区地下水骨干点的实时监控，并逐步全面实现自动化监测与数据传输，使之成为支撑国家可持续发展的基础性公益网络，及时向社会公开发布地下水监测信息，不断满足社会公众对地下水信息的需求，让公众清楚地知道我国地下水利用的严峻现实，同时自觉监督政府部门的管理和各行业的用水情况，实现我国地下水资源的可持续利用。

［1］http://www.chinamining.com.cn/news/listnews.asp classid=154＆siteid=295905.中国矿业网.

［2］邵爱军.葛之艺等.环境变化对河北省可利用水资源的影响［J］.载南水北调与水利科技.2003.1(4):33－36.

［3］徐祥民.柏杨.可交易水许可权制度构想—关于平衡水资源经济价值和环境价值的思考.载环境资源法论丛.第四卷371.

［4］张兆吉.费宇红.陈宗宇.华北平原地下水可持续利用调查评价［M］.北京:地质出版社.2009.

［5］殷跃平.张作辰.张开军.我国地面沉降现状及防治对策研究［J］.中国地质灾害与防治学报.2005.16(2):1－8.

［6］http://baike.baidu.com/view/7652953.htm.全国地下水污染防治规划(2011－2020年).

Sustainable Use of Groundwater Resources in the System Frame——as an example of the North China Plain

WANG Shu－qiang
(Law ＆ Politics academy，China Ocean University Qingdao 266100，Shandong)

For the present situation，the groundwater resources increasingly restrict China′s economic and social development，and due to some characteristics that is its wide distribution，water purity，and convenient to exploit，it has been over－ exploitation.The North China Plain is the most serious areas of groundwater over－ exploited in China.For status and problems of the North China Plain，it is urgency to strengthen protectiong of the groundwater resource，establish a sound groundwater resource management system and regulations.permit system in administrative law，economic stimulus system of environmental law，environmental impact assessment system，the information disclosure system introduced into the groundwater management and protection.And it provides a more comprehensive institutional framework for sustainable utilizaiton of groundwater resources.

Groundwater;North China Plain and the System Frame

TV211.1+2

A

1004－1184(2012)03－0006－03

2012－02－29

王树强( 1985 － ) ，男，山东临沂人，研究生，主要从事水资源相关的环境与资源保护法学研究。