试论高校周边环境污染的法律规制

刘志坚

试论高校周边环境污染的法律规制

刘志坚

分析了导致高校周边环境污染的原因以及治理高校周边环境面临的问题。认为现有的有关法律规制对于解决高校周边环境污染问题针对性不强，应当将高校周边列入环境监管监测重点区域，并进一步完善对高校周边环境的协同监管机制和有关环境侵害的法律救济机制。

环境污染；法律规制；高校周边环境；环境监管；环境侵害救济制度

随着我国高等教育的迅猛发展，我国高校的数量不断增加，占地面积也迅速扩张，特别是各地大规模在郊区建设大学城，很多高校已经拥有新旧多个校区，高校校园周边的生态环境日趋复杂。一些地处工业区和偏僻农村的高校，校园内环境很好，校园外却是污染严重。一些地处闹市的高校也面临着城市高架桥及违章建筑、汽车尾气、噪声等方面的威胁。因此，如何运用法律手段规制高校周边环境污染是一个促进教育、环境可持续发展的重要课题，也是政府和高校管理者、环境保护者所应该重视的问题。

一、导致高校周边环境污染的原因

从全国范围来看，不同高校周边的环境质量各不相同，污染程度也有高低之分。目前，许多高校周边环境的污染源众多，既有高校内部排放的污水，倾倒的白色垃圾，又有高校周边工矿企业、农牧民等所造成的水体、大气、固体废物等污染。不合理的城乡规划则进一步加剧了污染的情况。

（一）工矿企业的超标排放

当前，在城乡规划过程中不少地方政府倾向于将高校园区与高新技术园区融合在一起，因此不少高校处于工业区之内，而目前还有很多企业未完全实现清洁生产，这就造成了这些企业向高校周边排放了大量的废气、废水、废渣、噪声等。例如，长江大学西校区围墙边建起了荆州楚航特种钢制品有限公司，该公司距离长江大学西校区仅有数百米距离，学校师生饱受废气、粉尘、噪音等污染。在多次交涉无效的情况下，2011年11月1日，数十名长江大学教授和研究生先后到湖北荆州市的区、市两级政府门前下跪请愿，要求市政府取缔大学校园附近的一家污染严重的小钢厂。他们还打出标语横幅，宣称“维护师生生命健康是宪法赋予的权利”，在全国引起了强烈的反响。

（二）农村的环境污染

当前很多大学在建设新校区时一般是按照政府规划向城市郊区发展，而这些地方大都是经济相对落后的城乡结合部，农民在高校周边田地经常过度使用化肥、农药等生产资料，禽畜养殖业的迅速发展也导致高校周边的禽畜粪便污染严重。一些农民的违章搭盖、小摊小贩随地堆放垃圾和销售不卫生食品等，更是严重影响了校容校貌，威胁师生的身体健康。

（三）高校自身的污染排放

当前，高校的学生越来越多，很多大学在校生都有好几万人，学生宿舍、食堂每天都排放了大量的生活垃圾、污水等。以中南民族大学为例，2003年在校学生人数达1.2万人，如果以每个学生一天用水0.4吨计算，再加上自然雨水混入下水管网，每天排放的生活污水至少在4 800吨以上。高校实验室、校办企业等也排放了很多水、气、固体垃圾和噪声，污染排放的规模之大也不容忽视。

二、高校周边环境治理面临的问题

（一）有关法律法规的针对性不强

从教育部和环境保护部的相关法律法规及高校管理条例来看，很难找到对高校周边环境污染问题有专门和明确的规定，仅存一些相关度不高的法律法规。例如《中华人民共和国大气污染防治法》规定：“在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。除前两款外，城市人民政府还可以根据实际情况，采取防治烟尘污染的其他措施。”《高等学校实验室工作规程》规定：“实验室要严格遵守国家环境保护工作的有关规定，不随意排放废气、废水、废物，不得污染环境。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》规定：“从事城市新区开发、旧区改建和住宅小区开发建设的单位，以及机场、码头、车站、公园、商店等公共设施、场所的经营管理单位，应当按照国家有关环境卫生的规定，配套建设生活垃圾收集设施。”《中华人民共和国水污染防治法》规定：“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”《教育部办公厅、卫生部办公厅、全国爱卫会办公室关于农村学校卫生厕所建造的指导意见》针对农村学校卫生厕所建造也提出了一些具体的意见和措施。但是，这些法律法规几乎都没有把高校周边环境污染列入重点预防、治理区域，对于有效治理高校周边环境污染问题缺乏针对性，实践操作也相当困难。

（二）缺乏有效的环境综合治理协调机制

当前，高校的自主办学权在逐步扩大，高校对于校园内的环境污染防治等事务具有自主权。但是，高校不是行政机关，对于校园外的环境污染没有管理权限。从我国的环境资源行政监管体制来看，环境保护行政机关及其他管理组织把监测重点大都集中在国家重点流域、区域、海域污染等方面，而不少高校周边的环境污染因为规模较小、隐蔽性较强，大都处于监测的盲区。教育行政机关及大学园区管委会主要是负责高校内部的环境治理的指导工作，对周边环境保护的权限和职责较小，大都是高校周边发生重大环境污染事故之后才出面协调。这些部门缺乏有效的沟通与协调机制，在部分高校周边已经造成了多头管理和管理真空的局面，给一些环境污染行为留下了空档。

（三）周边环境污染的认定标准和程序不完善

高校内外往往是人口密度较大的区域，周边的环境污染情况复杂，污染具有很强的缓释性。从我国当前的环境质量标准、污染物排放标准、环境监测方法标准、环境标准样品等监测标准体系来看，很难找到针对高校等公共区域的特别标准。不少高校周边的环境污染监测的难度较大，因果关系的认定程序也较为复杂，时效性较低。

（四）救济机制不完善，污染问题久拖不决

当前，一些地方政府在招商引资过程中，很少考虑引进项目对高校周边所造成的负面效应，甚至明知污染严重也要引进，结果许多引进的项目成为新的重大污染源。当重大环境污染事件发生时，高校及周边居民、单位与地方政府、致污企业就形成错综复杂的利益博弈关系。有些地方政府为了发展经济而不惜牺牲高校及周边居民、单位的环境权益。同时，关于环境侵害的救济途径和方式也过于机械，往往是通过上级行政机关、媒体等途径，救济方式也大都停留在危害排除阶段。

三、对高校周边环境污染法律规制的建议

要从根本上解决高校周边的环境污染问题，必须多管齐下，综合治理。从法律角度来看，应该主要从以下几个方面来努力：

（一）将高校周边列入环境监管重点区域

当前我国进入了环境立法大发展阶段，大量专项的环境法规应运而生，但是环境执法率极低，环境保护的质量在下降。从高校周边的环境污染情况来看，污染点多面广，各个高校既有共性问题又有个性问题，不适宜进行专门的立法。但是，有必要针对高校周边环境污染存在的共性问题，对当前相关环境保护法律法规的部分条款进行立法解释和补充。例如在《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》等相关法律法规中，将高校明确列为监管监测的重点和敏感区域，制定严格于一般区域的环境评价标准，同时简化认定程序，提高处罚标准。在立法上赋予地方政府、教育部门、公安机关一定的对高校周边环境的行政监管权，加强监管部门的力量，突出事先监管和事中监管。

（二）完善对高校周边环境的协同监管机制

高校周边环境污染涉及面广，监管主体较多，应该建立一套完善的协同机制，以法律的形式明确部门的职权范围。当前，应该以环境资源行政监管为主，统筹教育行政机关、高校、地方政府、大学园区管委会等部门，按照职权划分，实施统一监督管理与部门分工负责管理的行政管理体制。环境保护部及其下属机构应该重点做好高校周边环境污染的监管协调、技术监测、调查处理、预防和控制等方面的工作，并与司法机关积极配合，对造成重大污染事故，触犯刑法的责任人，及时追究其刑事责任。教育行政机关和高校重点做好校园环境整治工作，有效控制校园内部的污染排放，并及时了解和汇报高校周边环境污染情况。地方政府和大学园区管委会要强化环境监管责任，在高校周边项目审批、施工、运行方面做好环境影响监管工作，凡是可能对高校周边环境造成污染的项目，应当坚决不予审批；同时，要协助相关职能部门对高校周边的小摊小贩破坏环境卫生的行为、周边农民过度使用化肥、农药及禽畜养殖污染水体等问题进行综合治理。

（三）完善有关环境侵害的法律救济机制

无救济则无权利。高校周边环境遭受侵害的的救济机制，应当充分考虑高校周边环境侵害行为的特殊性，按照环境侵权救济机制进行完善。一是要完善救济的法律途径。要结合《环境保护法》等法律法规的相关规定，充分利用环境纠纷行政处理制度，积极引导高校及周边居民、单位向环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门请求环境行政纠纷处理，或者提起民事损害赔偿的诉讼。二是要建立公众参与的救济制度。公众是环境保护最重要的力量，公众参与环境保护也是环境民主原则的重要体现。一旦发生环境污染，高校广大师生和周边的居民、单位都是直接受害者和权利诉求者。环境保护和法律援助部门要为这些受害者提供收集证据、监督治理行为和兑现赔偿等方面的服务，并且要积极引导他们监督政府的干预和介入工作，保证公正性。三是要健全预防为主的救济制度。目前我国很多环境侵害救济都是事后救济，高校周边的环境污染问题大都是经过长时间积累而成的。因此，要不断提升预防救济的水平。例如在高校周边建设工农业项目时，要赋予高校及周边居民、单位针对项目配套的环境保护设施提出整改意见的权利和途径。

[1]蔡守秋.环境资源法教程[M].高等教育出版社，2010．

[2]陈泉生.环境法学基本理论[M].中国环境科学出版社，2004.

[3]边晓明.高校环境问题与环境责任[J].科技创业月刊，2004（6）.

[4]张成立.论农村环境污染的法律规制[J].农村经济，2007（3）.

[5]向前.论我国环境侵害救济制度的缺陷与完善[J].中国政法大学学报，2009（6）．

[6]长江大学多名师生政府门前下跪，要求关污染企业[EB/OL].http://www.sina.com.cn，2011-11-04.

D922.682

A

1673-1999（2012）07-0039-03

刘志坚（1982-），男，福建漳州人，硕士，福州大学（福建福州350108）对外合作与交流处秘书，研究方向为环境法、高教管理。

2012-02-06