环境保护社会组织参与生态移民的法律路径

晏润芝

（宁夏大学政法学院，宁夏银川，750021）

环境保护社会组织参与生态移民的法律路径

晏润芝

（宁夏大学政法学院，宁夏银川，750021）

我国生态移民具有持续时间长、移民数量多、迁移难度大等特性，而环境保护社会组织的性质和特点决定了它参与生态移民将有助于转变政府职能、充分体现民主、提高移民效率和构建和谐社会。为此，主要从立法理念的确定、主体资格的取得和权力责任的设定三个角度探讨了环境保护社会组织参与生态移民的法律路径。

环境保护社会组织；生态移民；法律路径

随着经济的飞速发展，不管是人为的破坏环境还是自然形成的各种灾害都在频发。着眼于可持续发展和保障人们生存权的生态移民在我国得到高度重视。然而，由于种种原因导致了生态移民的效率不高，其中不乏作为移民关系里的主体（政府）具有一些先天的缺陷。而社会组织作为一种重要的社会组织形态，为社会资源的整合和利用提供了一个重要平台，有利于资源的交流和共享，有利于促进资源整合效益的最大化，成为推动现代经济社会发展的重要支撑要素。特别是作为专门负责生态保护的环境保护社会组织在移民工作中更具有专业优势和独特地位，它的参与势必会提高移民效率，弥补政府工作的缺陷和不足。

一、概述

（一）环境保护社会组织的概念及发展现状

环境保护社会组织，就其字面意思来看，它成立的宗旨和目标在于保护环境。目前，我国对环境保护社会组织并没有明确的界定和说法。有的学者认为环境保护社会组织是“围绕着生态环境的保护开展活动的社会团体”［1］；也有学者认为：“它是非政府组织，是指从事合理开发利用、保护、改善环境资源的活动的第三部门。”［2］从以上观点的分析中不难看出：环境保护社会组织是以保护环境为宗旨，围绕着生态环境的保护和维护人类的环境利益开展活动，不以营利为目的的非政府组织，是NGO（Non-Govemment Organization）的一种。

社会组织发展至今，在我国政治、经济、文化等领域的建设和发展发挥了重要作用。特别是近20年来，由于经济的高速发展带来了环境的污染和生态的破坏，环境保护运动便应运而生，蓬勃发展起来，从而使环境保护社会组织大量出现。早在1983年，朱再保就在湖南创办了“岳阳环保志愿者行动”组织。2001年，该组织经岳阳市民政局批准登记注册，改为“湖南省岳阳市环境保护志愿者协会”，已经拥有100名个人会员和5个团体会员，还成立了“岳阳湿地之友”分会。1994年12月，民政部正式批准由全国政协委员梁从诫于1994年3月在北京成立的“中国文化书院绿色文化分院”，简称“自然之友”，主要研究环境教育和信息的关系。

尽管与西方的环境保护社会组织相比，中国起步较晚，但其发展迅速。据中华环保联会发布的《中国环保NGO蓝皮书》介绍，截止到2008年10月，全国共有环境保护社会组织3539家，其中由政府发起成立的环境保护社会组织1309家，学校社团组织1382家，草根的环境保护社会组织有508家，国际环境保护社会组织驻中国的机构有90家。［3］

（二）生态移民的概念及我国生态移民的特殊性

所谓生态移民，是指“在生态系统中，由于多种原因造成了自然环境的恶劣和自然资源的枯竭，导致人口与资源环境的矛盾激化，人类为了生存而主动调整其自身与资源、环境之间的关系，以保持生态系统内部诸要素的相对平衡所进行的人口迁移”。［4］虽然，因生态环境导致的人口迁移，伴随着人类迁徙的开始早已出现，但是“生态移民”这一名称的明确提出，却是在当代生态问题引起人们极大关注的情况下出现的。由于我国特殊的国情和地理环境，决定了现阶段生态移民具有以下特殊性：

其一，地形复杂，生态环境恶劣。在我国辽阔的土地上分布有高原、山地、丘陵、平原和洼地等各种地形，地貌更是复杂多样、变化多端。特别是西部地区，复杂的地形地貌，加之恶劣的气候，导致环境要么极度缺水，土地沙化严重；要么雨量过于充沛，自然灾害频发。例如，黄土高原侵蚀外貌，水土流失约占国土面积的38%，是世界上水土流失最严重的国家之一；由于过度开垦，科尔沁草原的沙土层逐渐沙化和活化使得原本秀美的草原演变成我国面积最大的沙地；长江源头牦牛过度放牧，导致高山草甸、高山灌丛等植被退化等。总之，人们在这样的地理和生态环境下生存困难，进行大规模的移民已势在必行。

其二，民族众多，受教育程度低。我国有55个少数民族，但其中各民族聚居于西部不适宜人类居住和生存的生态脆弱区。由于历史、政治、经济和风俗习惯等原因的影响，偏远地区的人们普遍受教育程度比较低，这些为移民后的文化适应带来了一些困难，无形中增加了移民目的实现的难度。就拿青海“三江源”地区来说，“三江源”地处青海省文化教育最落后地区，牧民平均受教育程度偏低，成人文盲率高达45%，

［5］大多数牧民不通汉语，文化素质低，信息不畅，不掌握其他生产劳动技能，择业渠道非常窄，这些都成为制约移民后居民适应新环境的主观因素。

其三，经济发展，环境破坏严重。自改革开放以来我国经济持续高速发展，人民生活水平普遍提高。但是，在为经济发展所带来的利益欢呼雀跃时我们也应该看到生态环境同样受到了巨大的破坏。其中物种灭绝、植被破坏、土地沙化、耕地退化最为典型。以土地沙化为例，50～70年代年均沙化面积为1560平方公里，70～80年代年均扩大到2100平方公里，总面积已达20.1平方公里。40年来初步治理了50多万平方公里，而目前水土流失面积已达179万平方公里。［6］另外，由于农业生态系统失调，全国每年因灾害损毁的耕地约200万亩。目前经济发展仍在我国占着主导地位，由此类推，需要生态移民的数量和频率均会持续上升。

通过以上分析可以看出在未来的生态移民中需要移民的地区之广、范围之大、数量之多。这必将导致生态移动工作持续时间的长久和移民难度的剧增。

二、环境保护社会组织参与生态移民的理论基础和现实需要

（一）转变政府职能，建立有限政府

在中国传统文化中，国家与社会的关系始终是国家处于强势，社会处于被动和服从地位。然而，我国经济社会飞速发展的现状证实，政府所服务的领域不可能覆盖整个社会。特别是在生态移民中，由于会涉及到生态情况的调查、移民地区和人数的确定、移民安置点的选择、移民生活补贴和户口转移及搬迁后的文化适应等问题，政府以其庞大的组织体系和繁复的程序要求较难高效地完成这些繁重的任务。因此，应转变一直以来以政府为主导的情况，使环境保护社会组织参与到生态移民中，为顺利实现保护生态、改善民生发挥作用。

（二）充分体现民主，实现公众参与

从严格意义上说，“民主所指涉的乃是确定政府决策的一种方法或一种程序”［7］要让政府决策不至于偏离多数人的意志，民主是不可或缺的。因为在某种程度上，民主就意味着平等地保障每一个个体的自由权利，使其拥有平等参与决策的机会，根据多数决定而又相对保护少数的原则，向其授予国家权力，并对其进行有效的监督。而参与是民主的核心概念，强调公民的参与是民主的应有之义。环境保护社会组织参与生态移民是民主在生态保护及相关事务中的延伸，是民主精神在生态移民工作中的具体体现和贯彻。

（三）提高移民效率，构建和谐社会

环境保护社会组织所具有的独特气质可以有效地提高移民效率，为构建和谐社会铺平道路。首先，环境保护社会组织在生态移民中具有专业优势。它可以根据自己的目的和要求来吸纳组织成员，形成具有专业特色的团队，有利于进行针对性的业务培训和工作安排。其次，环境保护社会组织是政府与公众间的纽带。作为“第三方”，它增强了公众对移民政策的认同和支持，减少了行政决策推行过程中的阻力和因不满移民决定而请求救济所导致的移民行为的反复。最后，环境保护社会组织在有关生态移民的纠纷化解中起到积极作用。当出现纠纷时，环境保护社会组织可以使移民在权益受损时有了较为强势的代言人，而不再是单薄的个人应对强势的政府，有利于实现公正，维护移民的合法权益。

三、环境保护社会组织参与生态移民的法律路径设计

法律因其具有国家强制性和普遍性等特点，决定了它是最有效的社会关系调整方式。在我国大力构建法治社会的今天，“有法可依”成了最迫切的需求。只有建立完善环境保护社会组织参与生态移民时涉及的各种法律制度，才能将移民中出现的问题纳入到法律规制的层面，实现法制化、系统化的管理和发展。在建立环境保护社会组织参与生态移民的相关法律制度时应注意以下三点：

（一）以公民社会为理念

公民社会是指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。从这个概念中可以看出，环境保护社会组织作为社会组织的一种，是公民社会的基本组成部分。有不少学者认为，中国尚末形成公民社会，仍然处在“前公民社会”时期，但中国进行的政治和经济改革，已经为公民社会的发展提供了基础。政治方面，我国政治生活的民主化为环境保护社会组织的发展提供了日益宽松的氛围，人们行使民主权利的意识观念不断增强，结社积极性空前高涨。经济方面，计划经济向市场经济的转变使政府行为发生了根本性的变化。从90年代开始的以“小政府，大社会”为目标的政府职能转变，政府从微观管理转为宏观调控，并逐步退出市场，这为环境保护社会组织辅助政府进行优化资源配置提供了契机。因此，环境保护社会组织参与生态移民的法律制度应以公民社会为理念，使环境保护社会组织的发展持续地培养和推动公民意识，同时使公民社会的理念指导环境保护社会组织参与生态移民时的具体工作，促进两者相互作用。

（二）主体资格的取得

从国家民政工作的实际需要来看，环境保护社会组织登记管理体系的完善当然是必要的。但是到底如何管理，哪些主体可以成为环境保护社会组织，取得主体资格的程序有哪些等等，这就需要在构建环境保护社会组织参与生态移民法律制度时加以明确。

目前，各国关于社会组织的登记制度主要有以下五种类型：第一种是要求所有社会组织都必须登记，而且规定了申请登记的严格条件，如新加坡、泰国；第二种是要求所有社会组织都必须登记，但是对登记条件没有做具体规定，如印度尼西亚；第三种是只要求某些特定类型的社会组织登记，如英国只要求慈善组织必须登记；第四种是采取自愿登记原则，同时规定经过登记的社会组织可享受税收及其他方面的优惠政策，如美国、加拿大、南非等；第五种是所有社会组织均无须登记，如意大利。第一种登记制度便于管理和控制，但是成本很高，适合人口基数小或者社会组织不发达的国家。第三种登记制度适当降低了制度成本，但是在确定何种组织应该登记的问题上，需要结合社会发展的实际情况。第四、五种通过法律规定因势利导，适用于社会组织发展相对成熟、自律性较好的国家。

考虑到我国政府职能转变对行政部门执法人员配置的要求和我国人口基数大、社会组织数量多的实际情况以及我国经济社会发展对稳定的政治环境的需求，在此建议采用第二种登记制度类型，要求所有的民间组织必须登记。但是，在具体登记过程中，变现在的许可批准制为登记报备制，即不需经事先审批，只要符合法律规定的成立条件即可登记。

（三）权力责任的设定

环境保护社会组织作为参与生态移民的主体必须得到依法授权，以保证它们能够顺利地使用自身资源和其他社会公共资源有效参与生态移民。环境保护社会组织所享有的具体权力有：

1.环境知情权。环境知情权是公民依法享有知悉及获取环境信息的自由和权利，它不仅是环境权的派生权利，也是知情权在环境保护领域民主行政的体现。对于环境知情权的主体之一——环境保护社会组织而言，在生态移民中的环境知情权应包括知悉环境状况和移民情况的权利、获取环境状况和移民生活情况信息的权利、获得政府帮助的权利和获得司法救济的权利等四个方面的内容。知情权是公众参与环境保护的一项先决性权利，对其他权利的行使有极大影响。

2.环境参与权。环境保护社会组织的环境参与权是指其有参与政府对有关环境管理、利用和保护的决策及实施的权利。环境保护社会组织环境参与权实际上是公民的民主权在环境保护领域的具体应用。国家让公众知道环境状况及其发展趋势、吸收公众参与国家环境管理是维护公民环境权益的有效手段。环境保护社会组织环境参与权是连接集体环境权与个人环境权的纽带，使各种利益集团能够充分表达自己的利益诉求，建立利益平衡、寻求利益共存的方式和途径。

3.环境请求权。环境请求权是指当环境权益受到威胁或侵害时，环境保护社会组织有权依法向有关部门或司法机关请求予以保护或补偿的权利。无救济则无权利，环境请求权使环境权成为一项可以通过司法程序或准司法程序进行救济的权利。由于环境保护社会组织在生态移民诉讼中相较之公民个人更具优势，因此它必将成为提起诉讼的最重要的力量。

权力和责任是对等的，所以在赋予环境保护社会组织权力的同时要承担起相应的责任，建立科学的监督和制约机制，既要完善环境保护社会组织的内部监督机制，又要充分发挥政府监督、移民监督、舆论监督和其他主体的监督。同时，还要确定违法行为的范围和应当承担的法律责任，保证权力的行使能够促进公共利益，维护公平正义。

生态移民在我国开展的时间虽然不是很长，但是通过这几年全国各地大规模的移民来看，取得的成效值得肯定。这也足以说明在我国进行生态移民有其必要性和可行性。然而，我们也应该看到，尽管学者们试图通过各种方法尝试解决出现的问题，但是在一批又一批的移民进行搬迁的过程中，各种问题仍然层出不穷。究其根本原因就是没有找到制衡和协调两大力量相差悬殊的利益主体的机制。环境保护社会组织的性质和特点决定了它的参与必将对生态移民的顺利实施，减少纠纷、维护稳定起到重大的积极作用。相信这也是日后经济社会发展的必然趋势。

［1］ 刘芳，徐艳荣.对我国环保的法律分析［J］.当代法学，2002（6）.

［2］ 任军成.关于我国民间环保组织的法律保障问题研究［J］.前沿，2010（11）.

［3］ 中国环保NGO争议中快速发展 面临注册无门窘境［EB/ OL］.http：//www.chinanews.com/gn/2011/05-07/3023593. shtml.

［4］ 李玉田.工程移民与生态移民之比较研究》［J］.广西右江民族师专学报，2006，19（2）.

［5］ 陈洁.青海省三江源退牧还草和生态移民考察：基于玛多县的调查分析［J］.青海民族研究，2008（19）.

［6］ 我国生态环境破坏状况［EB/OL］.http：//tyj.cbs.gov.cn/ cmsweb/webportal/W1500/A95690.html.

［7］ 弗利德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由（第二、三卷）［M］.北京：中国大百科全书出版社，2000：273.

D922

A

晏润芝（1988-），女，研究生，研究方向为法理学、社会保障法学。