深入推进“扩权强县”改革的关键——“强镇扩权”

周波

“扩权强县”是指从1992年始，在中央政府的支持下，包括浙江省在内的多个省份陆续推行了以“强县扩权”为核心的“省－市－县”政府间关系改革试点，其主要内容是对经济发展较快的县市进行扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。这一政府体制改革的核心内容就是通过扩大县一级政府的相关权力，使县一级政府具有更大的自主权，从而为县一级政府实现经济发展和社会管理职能奠定基础。这一改革有力推动了强县经济的快速发展，但同时也反映出一些新的问题。本文通过分析扩权强县的意义、扩权强县过程中暴露出的问题，提出了扩权强县改革的突破口在于强镇扩权，通过对基层政府的放权，有效推进扩权强县改革的深入发展。

一、我国扩权强县改革的发展背景

（一）“扩权强县”改革的必要性及意义

我国经济的快速发展和不断完善的政治、经济体制改革探索，要求改变现行的“市管县”体制，促进县域经济发展的呼声日渐强烈，进行扩权强县改革已刻不容缓。

1.“扩权强县”有利于推进县域经济发展。在市管县体制下，县级在财税分割上始终处于劣势地位。地级市要求县域经济发展从属于市级经济的需要，地级市凭借其行政管理权不断重复 “市吃县”、“市刮县”、“市卡县”现象。“扩权强县”能够适应新时期市场经济发展需要，使县域经济摆脱“市管县”体制的束缚，为我国探索新时期区域经济发展提供了有效模式参考，为县域经济发展创造更多公平的机会，增强县域经济发展的自主性。

2.“扩权强县”有利于加强政府行政体制改革。“市管县”体制模糊了市县角色定位。地级市既是管理者，管理县级政府，又是经营者，发展市级经济。随着县级经济实力和发展要求的增强，现行体制越来越束缚强县发展，强县绕开地级市直接对省，使得层级管理难以规范。“扩权强县”改革的意义在于它将重新分配市县之间的公共权力，形成新的市县关系，以适应强县发展及新时期行政管理体制趋向的需要。

3.扩权强县、省直管县有利于降低行政成本。“市管县”体制下，省县之间增加了中间管理层，拉长了行政路线，加大了行政成本，降低了管理效率。市级机构、工作人员增多，对县级政府的领导越来越实，造成县级政府要面临相当多的各种检查以及文山会海造成的人力财力物力巨大浪费。

3.“扩权强县”有利于有效提升行政效率。省级政府以宏观管理为主，县级政府以微观管理为主，地级市政府介于宏观与微观之间，过多地收取县级政府的微观管理权限。过多的管理层级，不仅影响信息的传递速度和行政效率，也容易造成多头领导、人浮于事、相互推诿等官僚主义问题，造成县级政府管理与发展都缺乏活力。“扩权强县”一方面能进一步精简机构，减少管理层级、减少行政审批环节，降低行政成本，另一方面有利于建立扁平化政府，提高信息的传递速度和行政效率。

5.扩权强县有利于消除城市虚泛化。市管县体制推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。县乡农民变成了市民，但城市的农业人口依旧占绝对比重，二、三产业的比重也低于农业。实行扩权强县，有利于发展县域经济，消除城市虚泛化，促进实际意义上的城乡发展一体化。

二、扩权强县改革暴露出的普遍问题

“扩权强县”改革体现了新的行政管理体制变革理念，即由过去强调横向机构的精简到现在注重纵向行政层级的优化。通过扩权强县改革，提高了政府运行效率，促进了县域经济的发展，尤其是县政府主动规划、自主发展的意识大大增强，扩权强县改革取得了阶段性成果。但是我们也看到，改革在取得成绩的同时，也反映出一些不容忽视的问题。

（一）利益重新分配，地级市政府反应消极

第一，由于多数下放的权力来源于省辖的地级市，一些地级市为保留部门利益，不愿让出管理权力或放权不彻底；第二，一些地级市下放权力后，推卸作为地级市的管理义务，对扩权后的县级政府不闻不问；第三，一些县级部门扩权之前是“一个婆家”，即只由市级部门进行管理，扩权后由于相应市级部门放权不彻底，省直管与市管并存，变成了“两个婆家”，相比扩权之前来看，工作程序出现重叠，管理难度反而有所加大。

（二）“扩权强县”政策执行与现行体制和法律法规不相适应，权力难以真正下放

放权政策在具体实行中，由于法律法规、管理体制等原因，某些管理权限未能真正、彻底得到下放。比如金融、工商、税务等垂直部门各自都有自上而下的一套管理体制，省级各部门之间没有协调完备，对于垂直部门的这些权力如何定位，是扩还是不扩、扩的程度都缺乏一个明显的界定。

（三）省、市、县三级单位不协调，改革实施不完善

扩权强县改革需要省、市、县三级政府及其相关部门密切配合、协同行动、全面推进，才能取得成效。但由于省、市、县三级政府在协调、沟通方面存在不足，缺乏完善健全的制约监督机制和改革的实施办法和细则，改革在实施过程中受到阻碍。

（四）强县不强镇，县乡（镇）矛盾突出造成发展遭遇瓶颈

扩权强县忽视了对基层政府的放权，没有分流县级政府扩权后的管理压力。由于强县权力扩大，行政事务及管理权限增加，行政管理、经济发展压力剧增，造成管辖的乡镇也面临巨大的行政管理压力，但乡镇又没有得到放权，因此乡镇出现了“镇级体制、县级工作量、市级要求”，“看得见的管不着，管得着的看不见”的体制运行现象。一旦出现环保问题、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生等问题，镇里都无权查处，只能上报上一级主管部门，误时误事；社会保障、集镇规划、审批处罚等与经济同步发展的问题，乡镇无法统筹解决。乡镇没有独立财权，致使乡镇公共财政经费紧缺，造成乡镇一级的公共建设达不到经济发展要求，影响了工业化、城镇化进程，严重制约了县域经济的进一步发展。

三、“强镇扩权”，深入推进扩权强县改革的关键

为了解决扩权强县后的县乡（镇）矛盾问题，进一步推动强县经济发展，“强镇扩权”改革被提出。“强镇扩权”是指为解决强镇经济社会发展与镇政府管理权限不相适应的矛盾，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予强镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、资金扶持、土地、社会管理、户籍等方面的改革。实行“强镇扩权”，涉及到体制问题，这就要求我们从体制入手，围绕“小政府，大服务”目标定位，结合强镇实际，有的放矢地推进镇体制改革。

(一)增强镇政府行政体制的适应性，建设公共服务型政府

1.确立县域经济的中心强镇，形成小城市区域化发展格局。扩权强县后，县级政府应针对本县实际，确立区块式发展格局，每个区块确定一个经济较强的镇为中心镇，下放权力给中心镇，以中心镇辐射带动周边弱镇，因地制宜、突出特色进行发展，形成“一县有一园（工业园区）、一乡（镇）有一特（特色经济）、一村有一品（特色产品）”，协调区块内各镇以小城市模式发展。

2.建立各部门协同工作机制，制定相关的配套政策。推进强镇扩权改革，需要市、县、镇三级政府协调，建立协调机制；同时，需要各级政府的发改、建设、财政、国土、环保、交通等部门相互配合，协同地级市、县级政府适当放权于强镇。通过各级政府协调，促使强镇政府建立部门协同工作机制，突出政策协同配套，发展壮大强镇经济。

3.促进基层政府从“管理型”向“公共服务型”转变。推进“强镇扩权”改革，其目的在于提升地方政府管理创新和公共服务的能力，提高镇政府责任意识，促进城镇建设和经济发展。

第一，要转变过去的“管理型”观念，扩权不是单纯的权力扩张，而是为了更好地为群众服务。第二，扩权后，许多行政管理落到实处，镇政府要切实利用权力加快发展教育、文化、卫生等城市基础设施，以满足城镇化发展需要。第三，要加大经济环境建设投入，为城镇的企业和居民创造良好的生活和创业环境。第四，镇政府要改变传统的机构设置模式，探索“几办几中心”，能够有效精简机构，明确责任，避免踢皮球的推诿责任现象发生，有利于提高行政效率，方便群众办事，建立服务型政府。

(二)切实落实放权强镇，提升镇政府行政效能

1.行政放权。经济强镇在发展过程中经常遭遇到执法方面的尴尬，如在处理农村土地纠纷、违建拆迁等问题上，由于镇一级政府没有行政执法权，对一些诸如此类的问题镇政府也只能干瞪眼，但同时却承担着不相称的责任，有责无权，给镇政府管理造成了很大压力，不利于开展工作。因此要根据镇情需要，县级部门依法通过下放全部或者部分委托的方式，给予适应镇经济社会发展水平的行政许可、行政执法以及其他行政管理权，进一步完善机构设置，调整人员编制，强化镇政府公共服务职能。

第一，在镇成立维护社会稳定委员会（副科级单位），由县委政法委管辖，或属镇管，主要职能处理如社会治安、土地纠纷等突发事件，维护好基层稳定。

第二，成立镇综合行政执法所，采取委托执法方式，赋予城管、环保、安监、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权，加大镇级政府的管理权限，为小城市建设提供良好的环境。

第三，要理顺条块关系，各垂直单位如工商、税务、财政、司法、国土等所的领导班子成员任免、考核由所在镇党委负责，在其班子成员任免前书面征求县级职能部门意见，如意见不一致，由县委组织部负责协调，业务工作仍由县级职能部门指导服务。

2.财政放钱。由于没有独立的财权，乡镇公共基础设施及其他社会保障建设有心无力。扩权强县改变了现行财政分配体制，县级财政实力得到增强，因此应当从公共财政方面强化对乡镇政府的支持。

一方面，借助扩权强县改革调整优化市、县、镇三级政府财政收支结构，理顺县、镇财政分配关系，尤其对经济欠发达的镇，财政分配要向镇级倾斜，进一步促进镇级财力与其承担的责任相匹配，为镇履行职能创造条件。另一方面财政部门要强化监管、专款专用，加大对经济强镇的投入。县级相关部门要对经济强镇予以工作经费支持，加强强镇财力，发展中心镇经济，从而推动县域经济发展。

3.组织放人。加大镇政府对机关部门派出单位的管辖权，县级部门下派人才，充实基层干部队伍。第一，县级部门应严格按照规定派出驻镇的行政机构，实施双重管理体制，人事任免等重大事项要严格按照规定程序征求县委意见，党群工作实行属地管理，业务接受镇的协调领导。第二，要加大干部下派、交流、锻炼、培训力度，抽调选派专业人才到镇任职，充实干部队伍，提升基层工作战斗力的目的，进一步优化干部队伍结构，有效地提升干部队伍素质，为镇建设提供人才保障。

4.稳定人心。强镇扩权，应当为乡镇领导适当高配副县级行政待遇，这将有利于稳定人心，使镇干部不必求升迁、急着走，有利于基层干部能更长时间安心留在当地工作，更认真彻底的贯彻发展规划，更好地为建设当地服务。

(三)加强公共权力运行的监督，确保“强镇扩权”健康有序开展

通过“强镇扩权”建立激励机制，有助于促进镇域经济发展，但是也必须清醒地认识到地方政府、基层政府在发展过程中可能出现的趋利化短期行为。这种行为可能会在扩权过程中被放大，甚至扭曲改革促发展的本意，产生腐败等问题。因此，扩权不能无约束、无限度，“强镇扩权”需要激励机制与约束机制有效衔接，这就要求我们要正确处理好权力“如何放”、“放多少”、“如何用”的问题，要建立良好的监督机制，坚持用制度放好权、管好权、用好权，确保下放的权力在制度的规范下健康运行，从而确保强镇扩权改革的实施，使扩权强县改革得到突破深化，促进县域经济发展。

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