浅析中国大部门体制改革

董广辉

（中国人民大学公共管理学院，北京，100872）

浅析中国大部门体制改革

董广辉

（中国人民大学公共管理学院，北京，100872）

通过了解相关材料后得出行政管理体制改革的必要性。因为中国政府部门职能分工的状况不能很好地适应经济社会发展和市场经济体制的需要。同时，目前经济运行中存在的一些突出问题也与政府机构改革相对滞后。在此通过了解主要针对包括了对大部制改革的西方经验、在中国实行大部门体制的原因、主要内容、优点、缺点和困难意义进行了陈述。

大部门体制改革；政府职能

随着市场经济体制改革的进行，中国的政治体制改革也必然要进行，只有这样中国经济才能够更加顺利地发展。中国政府经济职能转变在经济和政治体制改革中的中介地位与联动作用促使中国选择了一条积极稳妥的路，即以经济体制改革推动和促进政治体制改革，以政治体制改革回应和发展经济体制改革，进而努力实现二者之间的“相互依赖、相互配合”。实践证明，这一思路是可行的，并且应该在这次行政体制改革过程中遵循这个法则。本篇论文的主要目的在于通过阅读相关书籍、论文、杂志后初步形成对大部制改革的认识，从而分析大部制改革在中国这片土地上的生存问题。着重从实施的原因、具体内容、主要优缺点和面临的困难等谈一些粗略的观点。

一、大部门体制改革的内涵

所谓大部门体制改革：就是在政府部门的结构设置中，将那些职能相似，业务范围差不多的相关机构合并到一起，从而可以有效地避免机构重叠，政出多门，职能交叉，全责脱节等现象，这样可以有效地提高政府行政管理的效率，降低行政管理运行成本，更好地为祖国人民服务。［1］因此，真正的大部门体制改革是“要实现职能与权限的统一，同时应该做到的是职权与责任的统一”。［2］所以我们应该在具体实行大部门体制改革的过程中，注意在给部门进行充分授权的过程中，同时也要与严格的责任问责制相联系。

二、实施大部门体制改革的原因

（一）经济政治发展不协调

“经济的高速发展需要相应的政治体制配套运行，这样才会更加有利于经济政治协调发展”。［3］例如：一般而言，人们认为环境污染严重是经济发展方式存在问题，然而经济发展方式转变的是如此迟缓，其背后的原因是政府部门过多参与微观经济运行、公共服务职能薄弱的结果。

（二）职能职责不能够合理确定

“中国政府机构之间职能交叉，职能错位、缺位、越位现象十分常见”。［4］因此造成了职能不确定的现象，进而导致了责任不明确，不利于政府更好地为人民服务。

职能交叉的话，政府机构对于有利可图的事情都争着抢着去做，但是对于承担更大责任和无利可图的事情却又彼此推卸，不愿承担。同时如果一件事情看似有多个部门负责，容易造成政出多门，不利于监督管理，同时部门过多，职责分散也不利于统一管理和加强政府权威。

（三）西方大部制改革的启示

结合西方发达国家尤其是英法两国的实践，我们认为实施大部制改革的最大优点是通过将相关事务集中交给一个部门行使，可以使事务得到有效协调，从而做到事权集中，减少互相推诿的现象，同时可以在保存业务人员的同时减少辅助人员，从而使大部制下的业务人员数量多于小部制下的业务人员数量。［5］

三、大部门体制改革的主要内容

（一）决策机构整合

“大部制改革就是将职能、性质相近的机构整合到一起。因而也就要求我们进行职能整合和机构整合”。［6］但是在整合过程中我们应该注意的是要逐步推进，从比较成熟的部门作为试点，然后慢慢推行，这样可以防止由于行动过急过快而发生反弹。

（二）执行机构改革

中国传统的方法往往是政策决策和执行相统一、相一致。也就是政策制定执行都由同一个部门、同一批公务人员来完成。这样的缺点很明显，由于受到部门利益的驱使，往往以部门利益为重，不能够把被服务对象的利益放在首位进行考虑。这样很容易造成部门之间的利益协调困难等问题的产生。因而就需要更多的时间精力去进行协商解决。

（三）监督机构改革

现代西方发达国家的经验告诉我们，要想进行完善的机构改革，必须建立完整的监督机制，并且不断完善。另外，对于完善国务院各部门组织法的问题应给予高度重视，将组成部门职责权限，机构设置，人员编制，运作机制，领导方式等问题都应该在组织法中给予明确的规定。从而使政府运行模式不断法制化。

（四）服务方式改革

我们了解，中国行政办事机构繁多，对于像行政审批、行政服务等事项往往存在手续繁多、耗时耗力等缺点。对于综合管理部门中具体履行微观审批职能的相应机构，以及与之相关的行政服务事项，都应该采取“一站式”办公方式，集中办理。加强电子办公系统的监察，发挥电子政务的可贵作用。

四、大部门体制改革的优点

（一）理顺政府与社会、政府与市场的关系

实施大部门体制改革，我们发现这将会跳出原来存在的政府机构改革的模式，我们将进行的是“小政府、大服务”的新型模式，从而实现突破。［7］这样做可以使政府工作人员摆脱原来受较小部门利益的影响，也就是说只从自己部门利益进行思考和行事。改革后，将更加注重政府宏观调控的作用，主要改变以往从部门利益出发的缺点，着眼于公共利益，思考如何创造一个有利于不同行业、不同利益主体之间的和谐相处，互补协调发展的制度环境。从而做到突出政府的公共服务功能，加强政府宏观调控的作用，较为有效地应对现实的社会问题。

（二）机构精简职能优化

实行大部制改革后我们可以将职能相近的部门进行归类管理，从而优化其职能，使其能够职能明确，这样的话，既可以利于政府管理，又有利于人民群众的自身利益。原来的部门之间的部门分化，部门本位主义，部门之间相互封锁的弊病，另外根据帕金森定律的内容，我们很容易发现部门的自我膨胀的特性。如若实行了大部门体制，就有利于人、财、物在更大部门之间流动，从而可以抑制众多部门之间争抢编制、经费、级别等相关问题。

（三）决策执行分开，提高公共服务效能

根据上述英法等实行大部制体制改革多年的国家的分析可知，他们的行政机构的政策制定和执行程序是分开的。这样做的优点是可以使行政机关人员在政策制定和执行过程中不会轻易受到部门利益的影响。使决策者可以从更加宏观的角度审视和把握政策问题，而执行者也会不受影响地全心全意地执行公共政策。

在政策执行过程中，我们可以相应地引入竞争机制，打破政府垄断公共法服务的供给局面。让非盈利组织可以通过合同出租、承包、凭单等方式参与公共服务的供给，从而能够更好地满足公共服务的需求。

这样从总体上看，就可以使信息的获得更加全面可靠，决策者的构成更加科学，视野也就更加广阔。决策执行的分开可以减少非决策因素的影响，从而使决策更加接近于“应然”状态，从而提高政府决策的科学性和有效性。

（四）加强宏观调控，更好地解决社会问题

这次改革，中国中央政府下大力度，并且着重从民生方面考虑现实需求，帮助老百姓真正地做一些关系民生的大事。从交通运输、住房、环境污染等方面改变了相关部委，重设了这些部门，可以说在构建和谐政府、服务政府、责任政府的大路上迈出了坚实的一步。因而获得广大人民群众的支持。

（五）为地方政府进行行政改革创造条件

如果推行了大部门体制改革，这样就统一了事权，有利于执行效果的提高。如果中央不实施大部制改革，那么，地方是很难实行的。这样会造成“上有钱根线，下有一根针”的尴尬局面。如果基层面对上面多个部门，从而以不同形式、不同内容向上级部门报告工作，那么也就必然造成混乱情况。所以必然要进行“从上到下”的改革。中央政府的成功推行大部制改革，有利于整个国家进行大部门体制改革，从而为地方政府创立良好条件。

五、大部门体制改革将要面临的困难和阻力

（一）划分标准难以确定

前文提到，大部门体制改革是将职能相近的部门归类管理，加大横向覆盖的范围，侧重于横向的宏观管理战略和政策制定的大部门的管理体制。然而在实际操作过程中必然面对着这样的问题即这种所谓的职能相近，部与部之间边界的划定是一个很严重的问题。

（二）协调之路必然漫长

如果国家启动了大部制，那么，一个偌大的部门必然有多个原来的小部门组合而成，因此我们必将面临着，如何整合这个重新组成的部门，使其能够有效并且高效地运转。［7］我们知道，一个大部门只有真正地实行了一体化，才能够真正有效地运行。

（三）帕金森定律的困惑与现实考虑

英国著名学者帕金森在《帕金森定律：组织病态之研究》中因定位这种现象在任何组织中都无法改变而以定律揭示，政府机构不断膨胀、工作效率不断下降是一个普遍现象，任何国家概莫能外。［8］政府机构扩张的基本特点，一是机构内部的规模不断扩大，机构越来越多，公职人员不断增加，二是内部的等级逐渐细化。政府内部行政机构与行政层级增加，延长了行政过程，本来在一个部门或只经一个行政层次就可以解决的事情，现在变得需要经过几个部门或几个行政层次才能解决。结果加大了行政开支，增加了行政工作时间，降低了政府工作的效率。

（四）监督体制的重新设计

在西方，议会起到了监督政府部门的作用，在结构设计上反映了这点要求。在中国，实行的是党对政府的监督，并且党对政府工作的分管往往是根据政府的职责来确定的。政府职责的变化，必然也会带来监督机构的相应变化，因而有效的监督体制的设计将成为改革成败的重要影响因素。

（五）各方面阻力巨大防患未然

在中国这么多次的改革实践过程之中，我们深刻地发现了这样一个道理：人们长期习惯于归口管理，无论是公务人员还是领导干部，都也已形成了这样一种思维方式和工作方式，这种观念不易改变。对于大部制这种决策执行相互分开的结构，可以说是其相当大的优点。然而，我们却同时发现，一般机构，都愿意争做决策机构，不愿意做执行机构，这种情况下有可能造成的是加剧了机构重叠。

（六）行政管理体制改革制度缺失

改革是一个过程，需要把握好体制改革的力度和节奏。但是从长期的行政管理体制改革的经验看，我国缺乏法律制度保障。政府机构职能的缺位、错位、越位现象仍然很明显，面对新的改革这一点如果没有法律的界定，那么势必又会陷入以前的改革不好的境地。机构改革无法用法律形式固定下来。并且中国目前的《行政组织法》还是1982年制定的，经过20多年的发展，中国经济得到了前所未有的发展，但是《行政组织法》却还是在计划经济体制下的状态，无法适应社会主义市场经济体制下的中国行政管理体制。

本文主要结合中国市场经济体制改革的现状，重点分析了大部门体制改革的原因和势在必行的紧张形势，尤其是在这种职能交叉、错位、不到位等严重问题的情势下，中国政府对职能的重新界定，对机构进行重新调整，把职能相同或者相似的部门合并起来，这样不仅方便管理，节约政府财政开支，市政府更加有效率，与此同时，方便人民群众，真正地做到利为民所谋，权为民所用。

大部门体制改革是一种发端于英国的机构设置方式，多年来被人们广泛运用，实践证明，它具有相当程度的可行性。尤其是改变了决策执行一体化的问题，分离了决策执行机构，这样不容易受部门利益的驱使，可以更加公正地为广大人民群众服务。实行大部制改革后可以发现对于政治经济协调发展的问题更加有利于解决，因为他可以防止政出多门，过多过细地干预经济。可以说要是中国经济健康平稳地长足发展，那么这种改革是十分必要的。

当然，本文也绝对没有避讳大部制改革的缺点和在具体操作执行的过程中面临的问题，文章主要从五个方面加以简单概括。职能相似的归类为同一个部门，但是我们会很模糊这样的概念。因此，确立一个标准十分重要。还有就是大部制改革是将那种部门之间的协调问题转换到部门内部，那么由于多个不同组织文化下各个部门很难做到协调一致，这样无论是从利益还是观念上都会产生相当的阻碍作用。这样就要求我们加快建立责任政府，完善组织法等制度建设。在人才培养方面，也要求有所转变，原来要求的专才最高领导，也逐渐将转型为“相关专业的通才领导”。

相信只有通过科学化、民主化、法治化相统一的运作，中国的以大部门体制为符号的行政管理体制改革一定会取得成功，逐步实现2020年行政管理体制改革的基本完善。

［1］马美红.为什么大部制改革受到褒扬［J］.运输经理世界（政策篇），2008（1）.

［2］朱光磊，贾义猛.“大部门体制”不能包治百病［J］.中国报道，2008（3）.

［3］李四方.“大部制”改革研究综述及前瞻［J］.当代社科视野，2008（2）.

［4］董方军，王军.大部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想［J］.中国工业经济，2008（2）.

［5］薛刚凌.行政体制改革研究［M］.北京大学出版社，2006.

［6］李军鹏.大部门体制的推进策略［J］.中国行政管理，2008（3）.

［7］施雪华，孙发锋.政府“大部制”面面观［J］.中国行政管理，2008（3）.

［8］丁煌.西方行政学说史［M］.武汉大学出版社，2007：221-227.

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董广辉（1984-），女，硕士研究生，研究方向为行政管理。